论文部分内容阅读
[摘要] 在推进城镇化过程中树立和落实科学发展观，必须全面把握科学发展观的内涵和要求，防止和克服“盲人摸象”、城乡差别过大、城市建设的蜂窝化、过度城镇化、土地浪费严重、能源消耗过高、环境污染严重、农民工和失地农民未能很好地共享城镇化的成果、市民受“钟摆式”流动之累等问题，从而促进我国城镇化健康发展。
[关键词] 科学发展观； 城镇化
[中图分类号] F299.2 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）04-0014-03
城镇化是我国走向现代化的必由之路。自2000年10月党的十五届五中全会明确提出“要不失时机地实施城镇化战略”以来，我国城镇化在速度、质量、结构、效益等方面都取得了可喜的成绩，但是仍然存在许多不符合科学发展观要求的突出问题。2005年9月29日，中共中央政治局第二十五次集体学习，专门研讨国外城市化发展模式和中国城镇化道路，显示出中央高层对城镇化问题的高度重视。
一、用全面发展观审视当前我国城镇化中的突出问题
促进全面发展，是科学发展观的重要目标。在城镇化中树立和落实全面发展观，必须全面把握城镇化的内涵和要求。城镇化是一个系统工程，既要实现由农民转变为城镇居民的身份上的“化”，又要实现从农业转变为非农产业的从事产业上的“化”，也要实现从分散的、较单一的农村生活方式转变为集中的、多样化的城市生活方式上的“化”，还要实现从文化水平较低的农民转变为具有较高文化和文明素养的市民的观念上的“化”。然而，近年来，各地在实施城镇化战略的过程中，却存在着种种片面性的认识，犯了“盲人摸象”的错误。
1.把城镇化等同于城市建设。
认为城镇化就是“多盖房子多修路”，就是城市自身的美化、绿化和亮化。几年轰轰烈烈的“城镇化运动”下来，在大片大片的耕地上盖起了高楼大厦、工厂高校，但农村人口却没有“化”掉多少。相反，随着大批土地被征用，出现了四、五千万的失地农民。
2.把城镇化的内容简单地归结为增加城镇户口居民。
对于城镇化而言，实现产业结构转型、优化就业结构、增加非农就业岗位才是根本；放开户籍的歧视性限制，把农业户籍人口转为城镇人口，只是“流”而不是“源”。因此，一些地方单纯通过“突击批户口”、单纯通过行政区划调整（乡改镇、镇改县、县改市）来扩大辖区面积增加城市人口而提高城镇化率的做法，对于我国的城镇化进程而言，是毫无意义的。
3.把城镇化建设简单地当成一种“程式化”的套路来做。
例如，争相实施所谓的广场计划。据有关统计，全国80%以上的县市已经兴建城市广场，不少乡镇也在兴建或准备兴建广场，有的号称比天安门广场还要大。
再如，大城市纷纷争建“国际大都市”。建设部副部长仇保兴指出，在全国总共661个大中小城市中，竟然有100多个城市提出要建国际化的大都市或国际化城市。
由于城镇化建设的“程式化”，全国大中小城市出现普遍的景观“克隆”现象，千城一面，城市的可识别性缺失。
4.对城镇化动力机制认识片面化。
实践证明，城镇化的健康有序发展，需要政府和市场的共同推动。然而，有的地方政府却认为经济发展了，城镇化水平自然就提高了，城镇化应完全依靠市场去推动，从而对城镇化放任自流，这必然会导致城镇化无序发展。
有的地方政府则过分看重政府部门的“推力”，过多地沿用计划经济的方法，甚至动用行政命令来推进城镇化，如不准农民翻建住宅，新住宅必须建在城镇上。诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨曾指出，全世界的农民在处理成本、报酬和风险时是进行计算的经济人，他们是微调企业家。农民是否愿意迁入城市，表现出严格计算的经济人行为。政府的立场、态度和政策可以鼓励农民迁入城市，但不可能政府一声令下，农民就蜂拥入城，因为农民要全面比较、衡量自己的进城收益和进城成本。
二、用协调发展观审视当前我国城镇化中的突出问题
保持协调发展，是科学发展观的基本原则。在城镇化中树立和落实协调发展观，要坚持城乡协调发展、区域协调发展，并要使城镇化的规模和速度与经济的发展水平相适应。目前，这三个方面都还存在问题。
1.城乡差别依然较大。
在我国，城乡差别从建国之初就一直存在。改革开放后，由于首先调整了农业政策，城乡差别有所缓解。城乡居民收入比1978年为2.57∶1，1985年降至历史最低点，为1.8∶1。然而，上世纪90年代末期以来农民收入增长进入低谷期，城乡居民收入差距持续扩大，由1985年的1.8∶1，90年代中后期的2.5∶1，扩大到2003年的3.2∶1。
2004年9月，胡锦涛在党的十六届四中全会上明确提出了“两个趋向”的重要论断。在同年12月召开的中央经济工作会议上，胡锦涛又明确提出：我国现在总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段。这标志着我国城镇化战略已经实现重大转折，即由农村支持城市转向城市支持农村。近两年，中央实施了一系列支农惠农政策。然而，2006年4月14日，中国社科院农村发展研究所和国家统计局等单位共同发布的2006年《农村经济绿皮书》指出，我国城乡收入差距依然继续扩大，2005年城乡人均收入比例高达3.22∶1。
2.城市建设蜂窝化。
科学发展观要求统筹区域协调发展。然而，近年来，我国各地都把加快城镇化进程当作政府的一个重要目标，都想把自己行政区划内的城市、城镇做大，导致城镇化建设遍地开花，重复建设、恶性竞争问题严重。
3.警惕过度城镇化。
从总体上说，我国目前仍然是城镇化滞后于工业化。实施积极的城镇化战略，既符合城镇化发展的客观规律，也是我国经济社会发展和现代化的必然选择。
在加快城镇化的同时，我们要未雨绸缪，防止过度城镇化。自从城镇化被作为一种国家发展战略提出并确定之后，城镇化率甚至像GDP一样被当作了一个地区、一个城市的发展所追求的重要指标。正如我国著名城市专家周一星所指出，按照城镇化进程的一般规律，一个地区的城镇化水平与经济发展水平是相互促进、互为因果的关系，但相互影响的重点前后不同：前期，主要是经济发展带动城镇化发展；后期，高度的城镇化水平推动着经济发展。目前在认识上存在误区，认为城镇化每增长一个百分点，就拉动经济增长1.5个百分点，这样的数量关系是不确切的。如果确实存在上面的数量关系，反过来说，即“经济每增长1.5个百分点，城市化水平可能提高1个百分点”更接近真理。2005年我国城镇化率为42.99%，“十一五”规划纲要提出到2010年全国城镇化率的目标是47%，平均每年增长0.8个百分点。
三、用可持续发展观审视当前我国城镇化中的突出问题
实现可持续发展，是科学发展观的集中体现。在城镇化中树立和落实可持续发展观，要充分考虑我国环境、资源和生态的承受力，努力实现城镇化的速度和结构、质量、效益相统一，人口、资源、环境相协调。同可持续发展观的这些要求相比，我国城镇化中主要存在如下问题。
1.规划指导不到位。
规划是城市发展的龙头，影响深远，事关城市建设的全局。规划好是最大的节约、最大的效益。规划的失误和滞后是最大的浪费。近年来，在城镇化进程中，有的地方先建设后规划，边建设、边规划；有的地方城市规划缺乏长远观点；有的地方“一届政府一张规划”，在规划指导上缺乏连续性和严肃性，从而导致城市无序发展，城市基建工程重复建设，拆了建，建了拆。
2.土地浪费严重。
近年来，一些地方政府打着“加快城镇化”的招牌，纷纷“圈地”、“围地”，还有一些地方政府大搞“形象工程”、“政绩工程”，结果一方面使农业用地大量减少，而另一方面城市建设又闲置浪费。1996—2003年短短7年时间，全国净减少耕地1亿亩。2004年，国家在宏观调控中高度重视耕地保护，但全国耕地仍然净减少1200万亩。国土资源部专项调查显示，到2004年底，全国城镇规划范围内共闲置土地107.93万亩。
鉴于我国人多地少的基本国情，今后我国的城镇化必须牢固树立最大限度地节约用地的理念。为此，要科学划定城市生长边界（城市土地和农村土地的分界线）。为确保城市生长边界的限制作用，应树立“负规划”理念，即在区域规划中，规划的基本思路是先做减法，首先明确非建设用地，在满足区域生态环境良性循环和未来战略储备需要之后，再安排建设用地。
3.能源消耗过高。
中国的城镇化发展将会在很多不稳定的因素下进行，其中最让我们关注的是能源问题。2004—2005年间，水荒、电荒、煤荒、油荒接踵不断，资源和能源紧缺正成为制约我国城市经济社会发展的“瓶颈”。据统计，在全国660个城市中，供水能力不足的城市有400多个，严重缺水的城市有100多个，陷入困境的有40多个。因缺水和供水不足，每年造成约2300亿元的工业产值的损失。
4.环境污染严重。
2005年国家环保总局公布的《中国城市环境保护》报告指出，中国城市生态失衡问题不断严重。城市自然生态系统受到了严重破坏，“城市热岛”、“城市荒漠”等问题突出。我国城市总体上空气质量较差，在检测的500个城市中，只有38.6%的城市达到国家环境空气质量二级标准。
5.一些不适合城镇化的区域也片面追求城镇化。
落实科学发展观，必须因地制宜。然而，近年来，我国各地都把加快城镇化进程当作政府的一个重要目标，致使一些生态敏感区的保护受到严重挑战。
今年通过的“十一五”规划纲要指出：根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价。这就解除了那些不适宜城镇化区域的政府在城镇化上的顾虑，有利于我国的可持续发展。
四、用以人为本发展观审视当前我国城镇化中的突出问题
坚持以人为本，是科学发展观的本质和核心。在城镇化中树立和落实以人为本发展观，总体来说，就是要坚持一切为了人民、一切依靠人民。目前，在这两个大的方面，都还存在一些需要进一步解决好的问题。
1.农民工和失地农民未能很好地共享城镇化的成果。
城市对农民工持经济吸纳和社会拒入的双重态度，使得他们在城市中缺乏归属感和主人翁意识，甚至存在反城镇化的心理倾向，致使他们中间短期行为和越轨行为时有发生，从而增加了城市的不安定因素。
近20年来，国家向农民征地约1亿亩，共获得征地补偿费与市场价的差价约为2万亿元。在中国很多地区，农民土地被征用后，进入农民口袋的土地征用费，只有全部土地征用费的５%左右。农民上访60%以上和土地有关。土地问题引发的社会冲突约占全部农村群体性事件的65%。
2.改善市民生活方面存在缺陷。
两千多年前，古希腊哲学家亚里士多德就说：“人们之所以从乡村来到城市，是为了生活得更好。”1933年的《雅典宪章》将居住作为城市的首要职能。“城市，让生活更美好”，是上海2010世博会的主题。为了使城镇化能够更好地实现城市生活的本来价值，近年来，我国城镇建设日新月异，但是市民生活还存在诸多不便。如在北京、昆明等一些城市都存在着许多市民“钟摆式”流动的现象。工作在市中心居住在郊外，导致交通拥挤，效率低下，加大了参与公共活动的成本。
3.依靠群众推动城镇化还有很大的空间。
近10年间，我国的居民储蓄率每年以0.5个百分点的速度一路高涨。到2006年10月底，居民储蓄余额已经达到15.8万亿元。在这种情况下，如何引导民间资金加入城镇化发展进程将是一个重要的问题。
提出问题是为了更好地解决问题。用科学发展观审视当前我国城镇化中的突出问题，是为了在科学发展观的指导下，促进我国城镇化健康发展，进而推动我国顺利实现现代化的宏伟目标。
（作者单位：中共山东省委党校）
责任编辑刘学侠
[关键词] 科学发展观； 城镇化
[中图分类号] F299.2 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）04-0014-03
城镇化是我国走向现代化的必由之路。自2000年10月党的十五届五中全会明确提出“要不失时机地实施城镇化战略”以来，我国城镇化在速度、质量、结构、效益等方面都取得了可喜的成绩，但是仍然存在许多不符合科学发展观要求的突出问题。2005年9月29日，中共中央政治局第二十五次集体学习，专门研讨国外城市化发展模式和中国城镇化道路，显示出中央高层对城镇化问题的高度重视。
一、用全面发展观审视当前我国城镇化中的突出问题
促进全面发展，是科学发展观的重要目标。在城镇化中树立和落实全面发展观，必须全面把握城镇化的内涵和要求。城镇化是一个系统工程，既要实现由农民转变为城镇居民的身份上的“化”，又要实现从农业转变为非农产业的从事产业上的“化”，也要实现从分散的、较单一的农村生活方式转变为集中的、多样化的城市生活方式上的“化”，还要实现从文化水平较低的农民转变为具有较高文化和文明素养的市民的观念上的“化”。然而，近年来，各地在实施城镇化战略的过程中，却存在着种种片面性的认识，犯了“盲人摸象”的错误。
1.把城镇化等同于城市建设。
认为城镇化就是“多盖房子多修路”，就是城市自身的美化、绿化和亮化。几年轰轰烈烈的“城镇化运动”下来，在大片大片的耕地上盖起了高楼大厦、工厂高校，但农村人口却没有“化”掉多少。相反，随着大批土地被征用，出现了四、五千万的失地农民。
2.把城镇化的内容简单地归结为增加城镇户口居民。
对于城镇化而言，实现产业结构转型、优化就业结构、增加非农就业岗位才是根本；放开户籍的歧视性限制，把农业户籍人口转为城镇人口，只是“流”而不是“源”。因此，一些地方单纯通过“突击批户口”、单纯通过行政区划调整（乡改镇、镇改县、县改市）来扩大辖区面积增加城市人口而提高城镇化率的做法，对于我国的城镇化进程而言，是毫无意义的。
3.把城镇化建设简单地当成一种“程式化”的套路来做。
例如，争相实施所谓的广场计划。据有关统计，全国80%以上的县市已经兴建城市广场，不少乡镇也在兴建或准备兴建广场，有的号称比天安门广场还要大。
再如，大城市纷纷争建“国际大都市”。建设部副部长仇保兴指出，在全国总共661个大中小城市中，竟然有100多个城市提出要建国际化的大都市或国际化城市。
由于城镇化建设的“程式化”，全国大中小城市出现普遍的景观“克隆”现象，千城一面，城市的可识别性缺失。
4.对城镇化动力机制认识片面化。
实践证明，城镇化的健康有序发展，需要政府和市场的共同推动。然而，有的地方政府却认为经济发展了，城镇化水平自然就提高了，城镇化应完全依靠市场去推动，从而对城镇化放任自流，这必然会导致城镇化无序发展。
有的地方政府则过分看重政府部门的“推力”，过多地沿用计划经济的方法，甚至动用行政命令来推进城镇化，如不准农民翻建住宅，新住宅必须建在城镇上。诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨曾指出，全世界的农民在处理成本、报酬和风险时是进行计算的经济人，他们是微调企业家。农民是否愿意迁入城市，表现出严格计算的经济人行为。政府的立场、态度和政策可以鼓励农民迁入城市，但不可能政府一声令下，农民就蜂拥入城，因为农民要全面比较、衡量自己的进城收益和进城成本。
二、用协调发展观审视当前我国城镇化中的突出问题
保持协调发展，是科学发展观的基本原则。在城镇化中树立和落实协调发展观，要坚持城乡协调发展、区域协调发展，并要使城镇化的规模和速度与经济的发展水平相适应。目前，这三个方面都还存在问题。
1.城乡差别依然较大。
在我国，城乡差别从建国之初就一直存在。改革开放后，由于首先调整了农业政策，城乡差别有所缓解。城乡居民收入比1978年为2.57∶1，1985年降至历史最低点，为1.8∶1。然而，上世纪90年代末期以来农民收入增长进入低谷期，城乡居民收入差距持续扩大，由1985年的1.8∶1，90年代中后期的2.5∶1，扩大到2003年的3.2∶1。
2004年9月，胡锦涛在党的十六届四中全会上明确提出了“两个趋向”的重要论断。在同年12月召开的中央经济工作会议上，胡锦涛又明确提出：我国现在总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段。这标志着我国城镇化战略已经实现重大转折，即由农村支持城市转向城市支持农村。近两年，中央实施了一系列支农惠农政策。然而，2006年4月14日，中国社科院农村发展研究所和国家统计局等单位共同发布的2006年《农村经济绿皮书》指出，我国城乡收入差距依然继续扩大，2005年城乡人均收入比例高达3.22∶1。
2.城市建设蜂窝化。
科学发展观要求统筹区域协调发展。然而，近年来，我国各地都把加快城镇化进程当作政府的一个重要目标，都想把自己行政区划内的城市、城镇做大，导致城镇化建设遍地开花，重复建设、恶性竞争问题严重。
3.警惕过度城镇化。
从总体上说，我国目前仍然是城镇化滞后于工业化。实施积极的城镇化战略，既符合城镇化发展的客观规律，也是我国经济社会发展和现代化的必然选择。
在加快城镇化的同时，我们要未雨绸缪，防止过度城镇化。自从城镇化被作为一种国家发展战略提出并确定之后，城镇化率甚至像GDP一样被当作了一个地区、一个城市的发展所追求的重要指标。正如我国著名城市专家周一星所指出，按照城镇化进程的一般规律，一个地区的城镇化水平与经济发展水平是相互促进、互为因果的关系，但相互影响的重点前后不同：前期，主要是经济发展带动城镇化发展；后期，高度的城镇化水平推动着经济发展。目前在认识上存在误区，认为城镇化每增长一个百分点，就拉动经济增长1.5个百分点，这样的数量关系是不确切的。如果确实存在上面的数量关系，反过来说，即“经济每增长1.5个百分点，城市化水平可能提高1个百分点”更接近真理。2005年我国城镇化率为42.99%，“十一五”规划纲要提出到2010年全国城镇化率的目标是47%，平均每年增长0.8个百分点。
三、用可持续发展观审视当前我国城镇化中的突出问题
实现可持续发展，是科学发展观的集中体现。在城镇化中树立和落实可持续发展观，要充分考虑我国环境、资源和生态的承受力，努力实现城镇化的速度和结构、质量、效益相统一，人口、资源、环境相协调。同可持续发展观的这些要求相比，我国城镇化中主要存在如下问题。
1.规划指导不到位。
规划是城市发展的龙头，影响深远，事关城市建设的全局。规划好是最大的节约、最大的效益。规划的失误和滞后是最大的浪费。近年来，在城镇化进程中，有的地方先建设后规划，边建设、边规划；有的地方城市规划缺乏长远观点；有的地方“一届政府一张规划”，在规划指导上缺乏连续性和严肃性，从而导致城市无序发展，城市基建工程重复建设，拆了建，建了拆。
2.土地浪费严重。
近年来，一些地方政府打着“加快城镇化”的招牌，纷纷“圈地”、“围地”，还有一些地方政府大搞“形象工程”、“政绩工程”，结果一方面使农业用地大量减少，而另一方面城市建设又闲置浪费。1996—2003年短短7年时间，全国净减少耕地1亿亩。2004年，国家在宏观调控中高度重视耕地保护，但全国耕地仍然净减少1200万亩。国土资源部专项调查显示，到2004年底，全国城镇规划范围内共闲置土地107.93万亩。
鉴于我国人多地少的基本国情，今后我国的城镇化必须牢固树立最大限度地节约用地的理念。为此，要科学划定城市生长边界（城市土地和农村土地的分界线）。为确保城市生长边界的限制作用，应树立“负规划”理念，即在区域规划中，规划的基本思路是先做减法，首先明确非建设用地，在满足区域生态环境良性循环和未来战略储备需要之后，再安排建设用地。
3.能源消耗过高。
中国的城镇化发展将会在很多不稳定的因素下进行，其中最让我们关注的是能源问题。2004—2005年间，水荒、电荒、煤荒、油荒接踵不断，资源和能源紧缺正成为制约我国城市经济社会发展的“瓶颈”。据统计，在全国660个城市中，供水能力不足的城市有400多个，严重缺水的城市有100多个，陷入困境的有40多个。因缺水和供水不足，每年造成约2300亿元的工业产值的损失。
4.环境污染严重。
2005年国家环保总局公布的《中国城市环境保护》报告指出，中国城市生态失衡问题不断严重。城市自然生态系统受到了严重破坏，“城市热岛”、“城市荒漠”等问题突出。我国城市总体上空气质量较差，在检测的500个城市中，只有38.6%的城市达到国家环境空气质量二级标准。
5.一些不适合城镇化的区域也片面追求城镇化。
落实科学发展观，必须因地制宜。然而，近年来，我国各地都把加快城镇化进程当作政府的一个重要目标，致使一些生态敏感区的保护受到严重挑战。
今年通过的“十一五”规划纲要指出：根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价。这就解除了那些不适宜城镇化区域的政府在城镇化上的顾虑，有利于我国的可持续发展。
四、用以人为本发展观审视当前我国城镇化中的突出问题
坚持以人为本，是科学发展观的本质和核心。在城镇化中树立和落实以人为本发展观，总体来说，就是要坚持一切为了人民、一切依靠人民。目前，在这两个大的方面，都还存在一些需要进一步解决好的问题。
1.农民工和失地农民未能很好地共享城镇化的成果。
城市对农民工持经济吸纳和社会拒入的双重态度，使得他们在城市中缺乏归属感和主人翁意识，甚至存在反城镇化的心理倾向，致使他们中间短期行为和越轨行为时有发生，从而增加了城市的不安定因素。
近20年来，国家向农民征地约1亿亩，共获得征地补偿费与市场价的差价约为2万亿元。在中国很多地区，农民土地被征用后，进入农民口袋的土地征用费，只有全部土地征用费的５%左右。农民上访60%以上和土地有关。土地问题引发的社会冲突约占全部农村群体性事件的65%。
2.改善市民生活方面存在缺陷。
两千多年前，古希腊哲学家亚里士多德就说：“人们之所以从乡村来到城市，是为了生活得更好。”1933年的《雅典宪章》将居住作为城市的首要职能。“城市，让生活更美好”，是上海2010世博会的主题。为了使城镇化能够更好地实现城市生活的本来价值，近年来，我国城镇建设日新月异，但是市民生活还存在诸多不便。如在北京、昆明等一些城市都存在着许多市民“钟摆式”流动的现象。工作在市中心居住在郊外，导致交通拥挤，效率低下，加大了参与公共活动的成本。
3.依靠群众推动城镇化还有很大的空间。
近10年间，我国的居民储蓄率每年以0.5个百分点的速度一路高涨。到2006年10月底，居民储蓄余额已经达到15.8万亿元。在这种情况下，如何引导民间资金加入城镇化发展进程将是一个重要的问题。
提出问题是为了更好地解决问题。用科学发展观审视当前我国城镇化中的突出问题，是为了在科学发展观的指导下，促进我国城镇化健康发展，进而推动我国顺利实现现代化的宏伟目标。
（作者单位：中共山东省委党校）
责任编辑刘学侠