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摘 要 地方政府公债是政府公债体系的重要组成部分，是一个与中央政府债务即国债相对应的概念。在分税制较为完善的国家经过长期的实践检验，其已发展成为一种规范的融资方式。主要用于地方基础设施建设的地方政府公债拥有筹资灵活、期限较长、信用良好和筹资成本较低等优点，成为各国地方政府普遍使用的重要融资工具。建立地方债制度是我国进一步深化财政体制和政府融资体系改革亟待解决的重大现实问题，本文在对地方政府公债理论分析的基础上，探讨目前我国地方政府公债的基本理论、客观依据、国际经验与启示及我国地方公债的风险及控制问题。
关键词 地方公债 公共物品 风险 控制及监管
中图分类号：F812 文献标识码：A
一、发行地方公债的理论依据
地方公债是指地方政府按照分级财政体制的要求，在经常性财政资金不足的情况下，为满足地方经济与社会公益事业发展的需要，按照有关法律的规定向社会发行的一种债券。它是地方政府筹措地方建设资金的手段，也是公债体系中的重要组成部分。地方公债一般具有以下几个基本特点：信用较好；融资成本低；利息收入一般可免交所在地区的所得税；限定使用范围；期限较长（最长可达三、四十年）；流动性良好。
根据公共财政理论，地方政府的基本经济职责是提供地方性公共产品，保证地方性公共产品得以合理、有效的提供。这意味着地方政府在拥有可以决定地方性公共产品供应规模与结构的权责同时，也应当拥有执行和实施这些决策所需要的财政资源，独立的收入基础是地方政府提供地方性公共产品的财政资源有效率的重要保障。据此，举债权作为一种收入方式，也是规范分级财政体制下各级政府应有的财权。地方债作为保证地方财政独立性的重要条件，应该在地方政府的财政收入和公债体系中占有重要地位，也应作为地方公共品供给的重要资金来源和筹资方式。
二、发行地方公债的客观必然性
2009年，国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。这是继1998年之后，中国再次通过中央代地方发债方式帮助地方解决融资问题。我国目前结合国情、借鉴国际经验，适时引入地方政府公债制度，赋予地方政府发债权，对弥补地方财政缺口，促进地方政府公共投资起到积极作用，同时也是我国金融市场进一步完善的必然要求。
（一）地方公债可以拓宽地方政府融资渠道，增加财政收入，促进经济增长。
地方财政收入和支出的增长对地区经济发展有着举足轻重的作用。以山东省为例，2007年财政收入1675.4亿元，比2001年增长192.29%，地区生产总值25965.91亿元，比2001年增长183.39%。2008年，面对复杂严峻的国内外经济环境，全年实现地方财政收入1956.9亿元，增长16.8%。地方财政支出2704.8亿元，增长19.6%。全年全省实现生产总值31072.1亿元，增长12.1%。
随着社会经济的发展，许多与地方居民直接相关的社会公益事业不断扩展，地方政府在提供公共服务方面的作用越来越重要，地方财政支出的规模也不断扩大。允许地方发行债务，市场融资渠道将变得更加畅通，不仅有利于扩大内需，改善经济状况，达到缓解财政压力的效果，更有助于减轻中央政府的财政负担，促进经济增长。
（二）地方公债是获取基础设施建设资金、增加社会资本的有效途径。
有研究测算表明，发展中国家基础设施建设与其国内生产总值增长成正比。加快地方基础设施建设和经济发展对当前加快我国城市化建设进程以及促进专项事业发展具有重要意义。
基础设施中一部分设施在建成后的多年内都会产生效益，而这部分基础设施建设往往需要投入社会资本，社会资本的增加依赖于政府的资金收入。我国城市基础设施建设资金主要来自于中央和地方财政、商业银行和政策性银行以及资本市场。我国目前的地方税收体系不健全，地方财政难以满足地方政府事权的需要，完全依靠地方预算内财政资金来支撑地方性公共产品的供给则显得力不从心。因此增加社会资本不能仅依赖于政府税收收入，建立地方公债制度是弥补社会资本缺口的一条主要途径。
（三）地方公债是强化资本安全、消除游资隐患、构建和谐社会的强力保障。
目前我国金融市场游资比较充足。2008年9月末，金融机构本外币各项存款余额为46.68万亿元，同比增长18.20%。金融机构人民币各项存款余额为45.49万亿元，同比增长18.79%。1-9月份人民币各项存款增加6.56万亿元，同比增长1.81万亿元。这表明比较接近于定期存款的城市公债因其稳定性和收益率，具备足够的市场潜力。同时，国内外众多投资公司、基金公司至少掌握十几万亿元资金，这些资金投向作为一把双刃剑，势必对我国经济社会的发展产生影响，而发行地方公债可以消除巨额游资隐患，减轻我国资本威胁。
三、我国发行地方公债的风险及控制
（一）发行地方公债可能面临的风险。
1、发行地方公债可能加大财政风险。
财政风险是指在种种不确定因素影响下地方财政资金遭受损失或财政资金出现困难而危及地方财政正常运转及其职能行使的可能性。若地方债券违约，其政府难以置身事外，地方财政风险增加。因为地方债券以特定项目的收益作为偿还债券本息的保证，但投资项目的现金流涉及多种因素，未来的不确定性较大。
此外，如果地方政府难以清偿债务，中央政府财政就不可避免地成为“最后支付人”，承担最后的清偿义务。以下因素会加重中央财政最后兜底的风险：一是地方政府职能错位会导致融资的挪用。二是“圈钱”思想尚未消失。若不多加考虑募集来资金的使用效益，而将重点放在融资上，很可能只会建设一些形象工程，而急需的市政工程依然短缺。三是地方政府政务透明度低，市政建设领域普遍地存在暗箱操作，项目收益极易流失。
2、发行地方公债可能影响宏观调控效果。
市场经济体制下，用于宏观调控的财政政策和货币政策都会受到地方债券的影响。财政政策方面，中央政府无论实行何种财政政策，都需要地方的配合。但只有与地方目标一致，地方才会配合，否则就会抵消。在货币政策方面，发行地方公债会影响货币存量，央行的货币政策在一定程度上缺乏自主性。
现阶段的宏观调控建立在不成熟的市场机制上，中央政府主要使用限制贷款、严格项目和土地审批等行政手段，以此来抑制地方政府的投资冲动。若地方拥有发行债券的权力，则行政性的宏观调控将大打折扣，宏观调控的难度也会加大。
3、发行地方公债可能对整个证券资本市场造成冲击。
我国目前的债券市场主要由国债、金融债券和企业债券组成，国债占主要份额，金融债券次之，企业债券规模最小。地方债券将以其独特的优势异军突起，力量不容小视。发行地方债券，对于丰富债券品种、改善债券市场结构、拓宽投融资渠道具有积极作用，但由于其对股票及其他债券的替代关系，一旦监管不力，便会为整个证券市场带来冲击。从对利率的影响看，引入地方债券，必会增加其他债券利率的不确定性，尤其是在给予地方债券优惠和保护的情况下。从对其他债券的影响看，债务的总规模是一定的，增加债券品种会加剧原有竞争。从对流动性的影响看，地方债券的介入，会改变证券市场上原有证券品种间的流动性风险格局，使整个证券市场的流动性风险增大。
（二）建立我国发行地方公债的风险管理制度。
1、制订、修改相关法律法规。
为配合地方债发行，应制定和完善《公债法》和《地方公债法》，并对现有《预算法》和其他财政法规进行相应修订，以法律形式确定地方政府发债权的同时，对地方公债的发债主体资格、发债申请、审批、发债方式、地方公债的适用范围及偿债机制的建立等严格规定。此外，要给予地方公债必要的政策扶植，从债券利率政策以及税收政策等方面提供优惠和照顾。2、完善我国现行分税制财政体制。
要进一步完善现行分税制财政体制，就必须明确界定中央与地方政府之间的事权，合理划分中央与地方财权，健全中央与地方转移支付制度。就地方公债而言，其统筹权应在中央政府，国家总体举债总量由中央政府决定，避免各地区“各自为债”可能带来债务总规模过大的风险；还应妥善处理地方政府债券和国债的关系。地方政府发行公债时应在发行总量、结构及其具体运作上要与国债及其财政政策统一筹划和协调，与国家的产业政策、财政金融秩序相一致。国债具有优先发行权，以保证我国宏观经济政策目标的实现。同时，为促进地方公债市场的开放和发展，中央政府可以从债券利率政策及税收政策等方面给地方政府债券提供一定的优惠。
3、健全监督体制，严格地方官员的政绩考核标准。
一方面，由中央政府、地方人大和审计部门等组成地方政府的债券监控机构。中央政府有权也有责任对地方政府债券进行监控，以便使地方公债与国家产业政策、财政金融秩序相协调。地方人大应加强监督职能，强化地方政府的预算约束，改善现有信息不对称状况，做到政务公开、透明，这是控制地方政府短期行为和不当决策的重要保证。审计部门严格审核资金的流向及使用，保证资金使用效率。
另一方面，为了保障地方公债的安全性，必须进一步深化行政体制改革，建立严格科学的政府官员任期考核制度，认真核实地方政府官员任期内的债务情况，将不良债务列入干部任期考核内容，对其所涉及到的各种指标综合考虑。
4、建立完善地方公债市场的外部环境。
发达的资本市场和货币市场是建立一个规范的地方公债市场不可或缺的外部环境，所以应大力发展资本市场和货币市场建设：首先要加强地方债券发行市场和流通市场的建设；其次要发展市场中介机构（如投资银行、审计机构以及信用评级机构等），使其为地方公债的发行、承销、流通等提供全方位的服务，并且能够对地方公债进行有效的市场约束和监督；最后，为了提高发债的信誉度，转移地方政府发行公债的风险，应考虑由保险公司进行担保或其他方式防范债务风险。
（作者单位：中央财经大学财政学院）
参考文献：
[1]邓子基.财政学原理(修订本).经济科学出版社，1997:65-73.
[2]张海星.公共债务.东北财经大学出版社，2008:34-57.
[3][美]费雪.州和地方财政学.中国人民大学出版社，1996:135-197.
[4]张海星.地方公债:推动地方经济发展的有效选择.东北财经大学学报，2000(5):2-4.
[5]李松森.发行地方公债的理论依据及现实意义.地方财政研究，2005(8):12-13.
[6]陈红玲.地方政府是否可以发行地方公债筹集资金.金融经济，2006(16) : 2-4.
[7]章也微.发行地方公债:弥补社会资本缺口的途径.北京大学学报，2002年国内访问学者、进修教师论文专刊:13-14.
[8]贾康等.关于发展中国地方政府公债融资的研究.经济社会体制比较，2002年(5):9-10.
[9]孙克竞.美国地方公债管理与我国地方政府举债预研.汕头大学学报，2006(3):7-8.
关键词 地方公债 公共物品 风险 控制及监管
中图分类号：F812 文献标识码：A
一、发行地方公债的理论依据
地方公债是指地方政府按照分级财政体制的要求，在经常性财政资金不足的情况下，为满足地方经济与社会公益事业发展的需要，按照有关法律的规定向社会发行的一种债券。它是地方政府筹措地方建设资金的手段，也是公债体系中的重要组成部分。地方公债一般具有以下几个基本特点：信用较好；融资成本低；利息收入一般可免交所在地区的所得税；限定使用范围；期限较长（最长可达三、四十年）；流动性良好。
根据公共财政理论，地方政府的基本经济职责是提供地方性公共产品，保证地方性公共产品得以合理、有效的提供。这意味着地方政府在拥有可以决定地方性公共产品供应规模与结构的权责同时，也应当拥有执行和实施这些决策所需要的财政资源，独立的收入基础是地方政府提供地方性公共产品的财政资源有效率的重要保障。据此，举债权作为一种收入方式，也是规范分级财政体制下各级政府应有的财权。地方债作为保证地方财政独立性的重要条件，应该在地方政府的财政收入和公债体系中占有重要地位，也应作为地方公共品供给的重要资金来源和筹资方式。
二、发行地方公债的客观必然性
2009年，国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。这是继1998年之后，中国再次通过中央代地方发债方式帮助地方解决融资问题。我国目前结合国情、借鉴国际经验，适时引入地方政府公债制度，赋予地方政府发债权，对弥补地方财政缺口，促进地方政府公共投资起到积极作用，同时也是我国金融市场进一步完善的必然要求。
（一）地方公债可以拓宽地方政府融资渠道，增加财政收入，促进经济增长。
地方财政收入和支出的增长对地区经济发展有着举足轻重的作用。以山东省为例，2007年财政收入1675.4亿元，比2001年增长192.29%，地区生产总值25965.91亿元，比2001年增长183.39%。2008年，面对复杂严峻的国内外经济环境，全年实现地方财政收入1956.9亿元，增长16.8%。地方财政支出2704.8亿元，增长19.6%。全年全省实现生产总值31072.1亿元，增长12.1%。
随着社会经济的发展，许多与地方居民直接相关的社会公益事业不断扩展，地方政府在提供公共服务方面的作用越来越重要，地方财政支出的规模也不断扩大。允许地方发行债务，市场融资渠道将变得更加畅通，不仅有利于扩大内需，改善经济状况，达到缓解财政压力的效果，更有助于减轻中央政府的财政负担，促进经济增长。
（二）地方公债是获取基础设施建设资金、增加社会资本的有效途径。
有研究测算表明，发展中国家基础设施建设与其国内生产总值增长成正比。加快地方基础设施建设和经济发展对当前加快我国城市化建设进程以及促进专项事业发展具有重要意义。
基础设施中一部分设施在建成后的多年内都会产生效益，而这部分基础设施建设往往需要投入社会资本，社会资本的增加依赖于政府的资金收入。我国城市基础设施建设资金主要来自于中央和地方财政、商业银行和政策性银行以及资本市场。我国目前的地方税收体系不健全，地方财政难以满足地方政府事权的需要，完全依靠地方预算内财政资金来支撑地方性公共产品的供给则显得力不从心。因此增加社会资本不能仅依赖于政府税收收入，建立地方公债制度是弥补社会资本缺口的一条主要途径。
（三）地方公债是强化资本安全、消除游资隐患、构建和谐社会的强力保障。
目前我国金融市场游资比较充足。2008年9月末，金融机构本外币各项存款余额为46.68万亿元，同比增长18.20%。金融机构人民币各项存款余额为45.49万亿元，同比增长18.79%。1-9月份人民币各项存款增加6.56万亿元，同比增长1.81万亿元。这表明比较接近于定期存款的城市公债因其稳定性和收益率，具备足够的市场潜力。同时，国内外众多投资公司、基金公司至少掌握十几万亿元资金，这些资金投向作为一把双刃剑，势必对我国经济社会的发展产生影响，而发行地方公债可以消除巨额游资隐患，减轻我国资本威胁。
三、我国发行地方公债的风险及控制
（一）发行地方公债可能面临的风险。
1、发行地方公债可能加大财政风险。
财政风险是指在种种不确定因素影响下地方财政资金遭受损失或财政资金出现困难而危及地方财政正常运转及其职能行使的可能性。若地方债券违约，其政府难以置身事外，地方财政风险增加。因为地方债券以特定项目的收益作为偿还债券本息的保证，但投资项目的现金流涉及多种因素，未来的不确定性较大。
此外，如果地方政府难以清偿债务，中央政府财政就不可避免地成为“最后支付人”，承担最后的清偿义务。以下因素会加重中央财政最后兜底的风险：一是地方政府职能错位会导致融资的挪用。二是“圈钱”思想尚未消失。若不多加考虑募集来资金的使用效益，而将重点放在融资上，很可能只会建设一些形象工程，而急需的市政工程依然短缺。三是地方政府政务透明度低，市政建设领域普遍地存在暗箱操作，项目收益极易流失。
2、发行地方公债可能影响宏观调控效果。
市场经济体制下，用于宏观调控的财政政策和货币政策都会受到地方债券的影响。财政政策方面，中央政府无论实行何种财政政策，都需要地方的配合。但只有与地方目标一致，地方才会配合，否则就会抵消。在货币政策方面，发行地方公债会影响货币存量，央行的货币政策在一定程度上缺乏自主性。
现阶段的宏观调控建立在不成熟的市场机制上，中央政府主要使用限制贷款、严格项目和土地审批等行政手段，以此来抑制地方政府的投资冲动。若地方拥有发行债券的权力，则行政性的宏观调控将大打折扣，宏观调控的难度也会加大。
3、发行地方公债可能对整个证券资本市场造成冲击。
我国目前的债券市场主要由国债、金融债券和企业债券组成，国债占主要份额，金融债券次之，企业债券规模最小。地方债券将以其独特的优势异军突起，力量不容小视。发行地方债券，对于丰富债券品种、改善债券市场结构、拓宽投融资渠道具有积极作用，但由于其对股票及其他债券的替代关系，一旦监管不力，便会为整个证券市场带来冲击。从对利率的影响看，引入地方债券，必会增加其他债券利率的不确定性，尤其是在给予地方债券优惠和保护的情况下。从对其他债券的影响看，债务的总规模是一定的，增加债券品种会加剧原有竞争。从对流动性的影响看，地方债券的介入，会改变证券市场上原有证券品种间的流动性风险格局，使整个证券市场的流动性风险增大。
（二）建立我国发行地方公债的风险管理制度。
1、制订、修改相关法律法规。
为配合地方债发行，应制定和完善《公债法》和《地方公债法》，并对现有《预算法》和其他财政法规进行相应修订，以法律形式确定地方政府发债权的同时，对地方公债的发债主体资格、发债申请、审批、发债方式、地方公债的适用范围及偿债机制的建立等严格规定。此外，要给予地方公债必要的政策扶植，从债券利率政策以及税收政策等方面提供优惠和照顾。2、完善我国现行分税制财政体制。
要进一步完善现行分税制财政体制，就必须明确界定中央与地方政府之间的事权，合理划分中央与地方财权，健全中央与地方转移支付制度。就地方公债而言，其统筹权应在中央政府，国家总体举债总量由中央政府决定，避免各地区“各自为债”可能带来债务总规模过大的风险；还应妥善处理地方政府债券和国债的关系。地方政府发行公债时应在发行总量、结构及其具体运作上要与国债及其财政政策统一筹划和协调，与国家的产业政策、财政金融秩序相一致。国债具有优先发行权，以保证我国宏观经济政策目标的实现。同时，为促进地方公债市场的开放和发展，中央政府可以从债券利率政策及税收政策等方面给地方政府债券提供一定的优惠。
3、健全监督体制，严格地方官员的政绩考核标准。
一方面，由中央政府、地方人大和审计部门等组成地方政府的债券监控机构。中央政府有权也有责任对地方政府债券进行监控，以便使地方公债与国家产业政策、财政金融秩序相协调。地方人大应加强监督职能，强化地方政府的预算约束，改善现有信息不对称状况，做到政务公开、透明，这是控制地方政府短期行为和不当决策的重要保证。审计部门严格审核资金的流向及使用，保证资金使用效率。
另一方面，为了保障地方公债的安全性，必须进一步深化行政体制改革，建立严格科学的政府官员任期考核制度，认真核实地方政府官员任期内的债务情况，将不良债务列入干部任期考核内容，对其所涉及到的各种指标综合考虑。
4、建立完善地方公债市场的外部环境。
发达的资本市场和货币市场是建立一个规范的地方公债市场不可或缺的外部环境，所以应大力发展资本市场和货币市场建设：首先要加强地方债券发行市场和流通市场的建设；其次要发展市场中介机构（如投资银行、审计机构以及信用评级机构等），使其为地方公债的发行、承销、流通等提供全方位的服务，并且能够对地方公债进行有效的市场约束和监督；最后，为了提高发债的信誉度，转移地方政府发行公债的风险，应考虑由保险公司进行担保或其他方式防范债务风险。
（作者单位：中央财经大学财政学院）
参考文献：
[1]邓子基.财政学原理(修订本).经济科学出版社，1997:65-73.
[2]张海星.公共债务.东北财经大学出版社，2008:34-57.
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[9]孙克竞.美国地方公债管理与我国地方政府举债预研.汕头大学学报，2006(3):7-8.