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摘要：公开选拔领导干部制度是我国干部人事制度改革的一项重要内容。本文主要从参与民主的视角分析这一制度对于群众政治效能感的培养、扩大有序政治参与以及实现制度化政治参与的重要作用，对于该制度的不足之处和发展趋势提出一些拙见。
关键词：公开选拔领导干部制度；政治效能感；有序政治参与；制度化的政治参与
“公开选拔是党政领导干部选拔任用方式之一”1，它“是指党委（党组）及其组织（人事）部门面向社会采取公开报名、考试与考察相结合的办法，选拔党政领导干部”2。该制度从上世纪八十年代创立以来，经过近二十多年的发展，在实施过程中，公选范围逐渐在扩大，实现了从点到面、从东到西、从局部到整体的转变，成为干部人事制度改革的主要手段。公开选拔领导干部考试制度蕴涵着非常重要的民主价值和政治意义，本文主要从参与民主的视角探析我国公开选拔领导干部制度。
一、公开选拔领导干部制度的理念与实施现状
十一届三中全会以后，在总结历史经验和教训的基础上.邓小平发表了一系列关于干部选拔任用制度改革的重要论述，这些理论论述成为了公开选拔领导干部的基点。在实践中。全国各地也进行了不同程度的领导干部公选模式的尝试。在总结和借鉴实践经验的基础上，国家相继出台了一系列相关政策和法规，公开选拔领导干部考试制度正日臻成熟。截止2011年，全国各地分别进行了不同程度地领导干部公选模式.本文对2011年全国进行领导干部公选的机关进行了数据统计。
（中央组织部：（活力的用人机制））
从表格可以看出，用于竞争上岗的职位每年在增加，其中县区机关用于公选的职位最多，乡镇次之，参加竞选的机关人员也逐渐增多，这主要与我国的政治体制改革相适应。80年代我国基层民主也在如火如荼地进行，村民自治成为基层民主改革的重点，在乡镇人民代表大会基本上是全民参与，村民可以直接参加人民代表大会制度，参与决策选举出乡镇领导者，作为基层民主有益补充的领导干部公选也在实践中不断发展，所以乡镇与县区机关公开选拔领导干部的幅度大于市级、省级。只有先在基层进行领导干部公选的试行，把基层领导干部公选成功进行，才能逐渐向上延伸，最后促进中国民主政治发展。
所谓“公选”就是面向社会公开选拔。在传统农业社会的“互惠一重配”经济结构中，公共决策基本上是由上层贵族决定，君臣依附思想严重，伴随这种社会经济结构体制的是由上级部门采取委任或直接任命的干部选拔方式：我国现阶段处于过渡社会的“集市一有限市场”的经济结构中，公民的民主政治意识觉醒，社会经济也有一定水平的发展，利益主体和利益诉求增多，公民开始追求民主、自由、平等的政治权利，对于国家公共行政的政治参与倾向明显增强，作为社会母系统中有机组成部分的干部人事制度迫切需要改革。公开选拔领导干部制度是我国进行政治体制改革和干部人事制度改革的重大突破。它有力地破除了委任制常常伴随的贪污腐败、权力集中、机构臃肿、人浮于事、人职不配等弊端。其核心价值观是“公开、公正、公平、竞争、择优”。其通常采取个人推荐、群众推荐、组织推荐、公众选举、笔试、面试、考察、考核等方式进行选拔。其内涵是扩大基层民主、创新人才选拔机制、巩固人民当家作主的地位。
二、公开选拔领导干部制度在参与民主方面的内容与效果
党的十七大强调：“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家和社会事务、管理经济和文化事业。”公开选拔领导干部制度正是在扩大群众参与的基础上面向社会公开选拔，通常采取个人推荐、群众推荐、组织推荐、公众选举、笔试、面试、考察、考核等方式，扩大基层民主，创新人才选拔机制，巩固人民当家作主的地位。
〔一〕领导干部公选对政治效能感的培养
“参与民主理论家们认为全国层次上代议制度的存在不是民主的充分条件，因为要实现所有人最大程度的参与，民主的社会化或‘社会训练’必须在其他领域进行，以使人们形成必要的个人态度和心理品质”。3这种个人态度和心理品质的培养正是政治效能感的培养。在我国基层民主，特别是村民自治。是参与民主实现的有利形式，是村民进行民主社会化和“社会训练”的最恰当领域：而领导干部公选制度也是人们进行民主社会化和“社会训练”的另外一个领域。
以湖北省2009年省级公开考选的岗位为例：2009年湖北省公开选拔省直党政群机关和省属高等学校副厅级领导职位、省属国有企业领导人员职位等，公告中明确说明：“这次公开选拔采取个人报名、组织推荐和考试考核相结合的办法进行，按照推荐报名、资格审查、组织考试、确定考察对象、公示、组织考察、决定任职、岗前培训等程序组织实施”4，明确要求各地、各部门组织推荐报名。在组织推荐环节与资历评价环节中加大了群众推荐力度，并且群众认可起决定性作用。如：在省属国有企业领导人推荐中，必须经过全体职工进行民主推荐才有资格入围，企业职工会选择对个人、企业发展最有利的参试者，这给企业职工提供了参与决策的机会，也是企业职工进行民主社会训练的场所。有利于增强企业职工的社会归属感，这种参与经历使个人与社会连接起来，使得个人与社会成为真正的共同体，进而为个人进行更高层次的民主参与奠定了必要的个人态度和心理品质。另外，该年湖北省公选公告还规定在省直机关岗位的面试中。“每个职位面试评委由39人组成，其中专家评委9人，群众评委30人。按照专家评委评分占80%，群众委评分占20%的比例加权计算面试得分”，充分重视了群众民主参与的重要作用。在公开考选之后，组织人事部门对确定的考察对象进行考察时，再次广泛征求民众意见。
在领导干部公选中，需要专家、领导、群众代表参与，并达成意见的共识，汇集成为国家决策的输入项。“非政府权威结构中的参与对于培养和发展全国层次上的参与所要求的心理品质是必要的”。这种集体活动可以培养公民的沟通、协调能力和民主技能、程序的获得。当个人进入公共领域，不仅能从个人利益出发，而且能从公共立场出发，运用公共理性来进行对话。只有在这种公共理性与公共关怀支持之下，才具有达成共识的可能，至少也可以对双方的理念有所了解，为达成共识甚至仅仅是妥协奠定一个认识基础。这种认识基础可以增强公民的参与信心，使公民意识到个人在政治生活中发挥了积极的作用，进而认识到个人的政治权利和责任。 公开选拔领导干部制度通过复合式考选方式，采取综合各方参与者的政治判断力选录领导者的方法。依靠多方的判断力进行政治角色录用的判断，将决策转化为分数，这一方式既肯定了个人的政治行为对政治过程产生的影响，也在一定程度上培养了公民个人的政治效能感。
（二）领导干部公选的参与民主性质扩大有序政治参与
卡罗尔·佩特曼在《参与和民主理论》一书中强调参与是民主的核心，民主的本质就是参与，只有参与度提高了，才能真正实现民主。她认为：“参与必须是一种在一些事情中的参与过程，这里是指决策过程中的参与”。随着市场经济的发展，社会结构出现了新的变化，新阶层和新诉求不断出现，如何承认利益的多元化，如何把不同的利益诉求和表达纳入政策机制，是政治系统能否正常运行的提前条件。实现这种运行机制就要不断发展参与民主，给人们提供表达利益诉求的多种渠道，使人们最大程度地直接或间接参与决策。“人们也许可以将参与模式概括为最大程度地输入（参与）。”领导干部公选给人们提供了一条表达利益诉求的渠道。
以湖南省长沙市2010年公选市卫生局长、市公路管理局长等5名市管领导正职职位为例，其中，最具参与民主意味的是“群众评委”参与面试评分，“除了由中组部、卫生部、交通部、清华大学专家组成的专家评委团外，评委席上还有25名群众代表组成的评议团。这25名群众评委是从40名与职位相关、有专业背景和工作经历的干部群众代表中现场抽签确定的，既体现专业性，又体现广泛性。25名群众评委不仅能现场提问，而且直接参与打分，打分权重占到每个选手综合评分的40%。”
领导干部公选的核心主要是考试测评。主试者群体的利益诉求主要通过“评分”、“评议”等方式实现。随着主试者群体范围不断扩大，有不同专业背景的专家、不同经历的群众参与面试打分环节，最后的分数是专家评委与群众评分的平均分，这个分数是不同利益群体集体协商的结果，这个结果用分数体现，不同于西方票选。每个参与者在听取彼此的意见后，都会从互利性的角度来看待自己和其他人的利益，经权衡比较后，对自己的利益实行偏好转变，从而减少政治过程中派别利益的冲突。领导干部的公开考选制度，正是通过“评分”这一环节实现利益的偏好转变，减少利益冲突，实现公共利益的最大化。“没想到会抽到我”，“没想到能打分选卫生局长，基层群众有了话语权”，将打分权交给专家、群众，让参与者心服口服。“过程比结果更重要，能够参与就是成功！”在湖南省长沙市2010年公选竞争中落选的竞职人员有着这样的共识。通过公选，特别是“群众评委”、“专家评委”的结合，激发了公民政治参与的热情，扩大了政治参与度，实现了公民平等和公共协商的政治价值。
公开选拔领导干部制度通过打分表达利益诉求、通过采用平均分实现公共利益的最大化，参试者通过笔试、面试等环节表达对国家政策的输出，这样为专家评委、群众以及参试者营造了一个包容、平等、自由的讨论沟通机制。社会的信任、规范性的组织和公民的积极参与是实现参与民主的基础。参与民主倾向于建立较为包容、平等、自由的讨论沟通机制，以求达成社会成员广泛接受的共识，这样互信与互利的参与民主可以避免暴力，培育公民社会的公共精神与美德，保护公民权利与自主性，从而促进公民有序政治参与。
（三）领导干部公选有利于实现制度化的政治参与
我们强调政治参与是公民的基本政治权利，是政治民主的重要表现，但却不一定带来民主的进步，只有制度化的政治参与才是带来民主进步的参与方式。根据政治参与是否符合法律规定的有关程序和步骤，可将其分为制度化政治参与和非制度化政治参与，前者是指政治参与主体依据国家的宪法、法律、规章、政策和条例等所规定的制度和程序参与政治生活、影响政治过程的行为。制度就是稳定的、受重视的的和周期性发生的行为模式，“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种过程”。亨廷顿认为社会稳定程度取决于制度化和参与之间的比例。我国由于受封建传统文化影响，君臣思想比较严重，公民意识比较薄弱，公民政治参与渠道狭窄，动员型参与较多，政治冷漠现象普遍：由于缺乏制度化的保证，人们缺少有效参与决策的途径。
领导干部公选从制度上保证了公民有序的政治参与，“公开选拔党政领导干部，是指党委（党组）及其组织（人事）部门面向社会采取公开报名，考试与考察相结合的办法，选拔党政领导干部。”“公开选拔党政领导干部应当根据领导班子和干部队伍建设的需要，有计划地进行，逐步做到经常化、制度化。”目前，公开选拔领导干部工作中涉及到民意测评、任前公示、电视直播等环节，打破了以前干部选拔体制的封闭环境，以前谁被选拔、谁来选拔只是少数人关心的事情，现在公开选拔领导制度在坚持群众公认和公开、平等、竞争、择优原则。扩大群众对干部工作参与和监督进行了发展和完善，这些有益的探索与转变，标志着干部人事制度的改革和创新进一步朝着民主、公开的方向发展。制度化既是一个发展阶段的目标，也是进一步发展的基础，是现代化管理制度的必然要求。我国传统的政治是重人治，习惯于将具体操作更多地寄托在个人思维和决定上。这与民主制度的规范化和制度化是相抵触的，必须加以改变。比如说传统的委任制容易将选拔权集中在少数人手里，容易形成人浮于事、人职不配等弊端，而且不易优秀人才的发掘。领导干部公选则通过制度化建设，保证了公民广泛参与领导干部考选，民众意见在提名、推荐、群众考察、辩论、面试等环节都能得到表达。
当今民主社会、政治参与的不断扩大已是不争的事实，所以要维持政治的稳定，使政治参与朝有序化的方向发展，必须使人们在法律范围内按一定的规则从事政治参与活动，即实现政治参与制度化。公开选拔领导干部制度通过实现“精英+大众”的参与模式形成制度化的参与，在制度合理性上保证了公民在政治生活中的地位和角色。参与的程序和准则，参与的方式和渠道等，并以合理的参与渠道，把公民的政治参与行为纳入规范的、合法的渠道。如果仅仅考虑精英参与，整个民间社会的利益诉求很难具有强大和凝聚力：如果缺乏一个稳固组织载体的精英活动，也难以有效整合社会资源和社会力量进行利益诉求，更不用说展开有组织的利益博弈。民众力量具有相当的社会能量，凭借广泛分布的优势能充分吸收分散的资源，这种力量在精英的领导下，更能有效地克服非理性、非科学因素的膨胀，避免由于眼前利益驱使而产生不理智的行为，使大众的参与行为更具长远性和科学化。专家评委是社会精英的代表，是社会生活中活跃程度较高、活动能力较强的高素质群体，拥有较高的社会期望值和信赖度，所以专家评委的分数权重具有决定性的作用：群众评委是基层民主的代表，让他们拥有话语权，对整个民主的发展具有关键性的作用。 另外，公开选拔领导干部制度在运作法治化方面，通过政府组织优越参与条件，为公民政治参与提供良好的服务，在组织公民参与政治的运作过程中，政府按法律程序操作，使整个过程规范透明，如采用电视直播与网络直播模式将面试过程公之于众，这样进一步提高了选人用人的透明度与公信力，落实了广大群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选举权和监督权。
三、（现有）公开选拔领导干部制度的不足之处与发展趋势
经过二十多年的探索，公开选拔领导干部制度有了很大的发展，但仍然不够成熟。作为提高选人用人公信度、落实群众对干部选拔任用知情权、参与权、选择权和监督权的一种有益探索，公开选拔领导干部制度需要在实践中不断改革和完善。
（一）群众的政治判断力和参与度
群众民主参与度的提高，需要以提高其政治判断力为前提。在西方民主宪政中，一般采用全民选举的方式产生行政首脑，在这种票选民主中往往是票选决定一切，单一地依靠选民的政治判断力，但是这种政治判断力的科学性有待思考，政治家的鼓吹、政策的宣传等因素都会影响到选民的政治判断力：西方公务员的选拔任用基本上采用委任制。由于我国的政治体制不同于西方，由人民群众选择自己的公仆，让群众参与干部的选用和监督，让干部的选拔任用成为普通老百姓关注和参与的事情，这是向人民群众满意的干部选拔任用标准迈出了一步，但群众的政治判断力还有待进一步提高。
康德在《判断力批判》中认为自然的形式的合目的性原理是判断力的一个超验原理。14在公开选拔领导工作中涉及到的民意测评、电视直播、群众打分、任前公示等环节需要群众的政治判断力。公开选拔领导干部制度通过复合考选方式，采取综合各方参与者的政治判断力选录领导者的方法，依靠多方的判断力进行政治角色的录用。群众在合自身利益与合公共利益之间如何实现转化是提高政治判断力的关键。
卡罗尔·佩特曼认为群众需要不断在非政府权威结构以外进行民主训练才能提高其政治判断力。笔者认为可以在与公选职位相关的领域增加非领导者的民意代表，这些代表具有相关的专业背景知识，其政治判断力往往高于普通群众的政治判断力，在实名制的基础上增加其打分权重，或者允许普通群众参加“场外投票”，并确定合适的权重，通过参与投票的方式逐渐提高其政治判断力，以此来落实和扩大群众的参与度和选择权。
（二）选择适当的岗位实施公开选拔
不是所有岗位都有必要通过公选向全社会公示。这里既有组织和运行成本的问题，也有干部选拔任用方式的适用性问题。公开选拔的对象理论上包括副部、正厅、副厅、正处、副处，但在实际操作过程中应该主要以副职为主。正职往往担负着一个地区或者一个部门贯彻执行国家政策方针、维护社会稳定的重要职责，对其政治素质、综合素质、领导素质等具有很高的要求，需要党中央、中组部及有关人事部门长期考察、选举和依法任命产生，一般不宜公开选拔。另外，对于那些报考职位人数少于10名的岗位应该取消该职位的公开选拔：对于报名人数过多的职位，可以横向填报两个职位，以平衡个别职位报考人数。
（三）坚持“干什么、考什么”原则，择优务实选拔干部
近日，中共中央组织部颁布修订后的《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲》，大纲中强调：要坚持“干什么、考什么”的原则，不断提高党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试工作的科学化水平。公选考试不同于教育考试，选出的人才不仅要有理论基础，更要有实际工作经验，有一定的决策力、协调力、领导力、抗压力等。只有秉持“干什么、考什么”的原则，贴近公选岗位，贴近选拔干部的实际工作，平时做什么就考什么，才能让那些真正适合岗位的人才在考试中脱颖而出。但时下有些地方和部门在公选考试中，并不能很好的贯彻“干什么、考什么”原则，对岗位的关键能力模型构造不清晰，试题命制难，考试成本高，考试的程序复杂等。
“干什么，考什么”是公选干部考试的全新探索，尽管各地有不同的尝试，但至今也仍不成熟，需要逐步构建成熟的运行机制。“干什么，考什么”原则要求坚持干部岗位分类与知识能力结构相统一。首先，公选岗位应该按照工作职能和系统进行分类。这主要是针对时下有些公选岗位分类模糊问题。各个部门都有自己的职能，对于有些干部岗位可以按照系统进行分类，比如党务干部、财务干部、纪检监察干部等，尽管所工作的部门不同，甚至系统不同，但从事的职责工作理论相同，实践上相似，这样的干部岗位可以划分为一类，在笔试中可以用一张卷子进行考试：有些岗位专业性强，除了本部门有，其他部门不存在。这样的岗位可以单独设立考题。其次，改革“干什么，考什么”的干部知识能力结构。在高速的经济发展时代，各级领导干部自身的知识贮备、处理事情的能力、观念更新至为关键。为此，竞争性选拔干部必须把领导干部知识结构、能力本领作为一个重要的衡量标准。根据“干什么、考什么”的原则，不同岗位提出的不同知识结构模型，就应该用不同的卷子进行考试。
目前，公开选拔领导干部工作中涉及到民意测评、电视直播、任前公示等环节，打破了以前干部选拔体制的封闭环境。以前谁被选拔、谁来选拔只是少数人关心的事情，现在公开选拔领导制度在坚持群众公认和公开、平等、竞争、择优原则，扩大群众对干部工作参与和监督等方面进行了发展和完善，这些有益的探索与转变，标志着干部人事制度的改革和创新进一步朝着民主、公开的方向发展。
参考文献：
「1」《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，中办发[2004]13号，第二条。
「2」《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，中办发[2004]13号，第二条。
「3」「美」卡罗尔·佩特曼《参与和民主理论》，上海人民出版社，陈尧译，第39页。
「4」《湖北省2009年公开选拔领导干部公告第一号》，《湖北日报》2009年8月18日第8、9、10、11版。
「5」《湖北省2009年公开选拔领导干部公告第一号》，《湖北日报》2009年8月18日第8、9、10、11版。 「6」「美」卡罗尔·佩特曼《参与和民主理论》，上海人民出版社，陈尧译，第49页。
「7」「美」卡罗尔·佩特曼《参与和民主理论》，上海人民出版社，陈尧译，第65页。
「8」「美」卡罗尔·佩特曼《参与和民主理论》，上海人民出版社，陈尧译，第40页。
「9」《湖南长沙干部公选直播竞争环节，群众评委参与打分》，《人民日报》2010年11月16日。
「10」《湖南长沙干部公选直播竞争环节，群众评委参与打分》，《人民日报》2010年11月16日。
「11」[美]塞缪尔·亨廷顿《变化社会中的政治秩序》三联书店1989年版第12页，第267页。
「12」《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，中办发[2004]13号，第二条。
「13」《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，中办发[2004]13号，第五条。
1《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，中办发[2004]13号，第二条。
2《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，中办发[2004]13号，第二条。
3「美」卡罗尔·佩特曼《参与和民主理论》，上海人民出版社，陈尧译，第39页。
4《湖北省2009年公开选拔领导干部公告第一号》，《湖北日报》2009年8月18日第8、9、10、11版。
5《湖北省2009年公开选拔领导干部公告第一号》，《湖北日报》2009年8月18日第8、9、10、11版。
6「美」卡罗尔·佩特曼《参与和民主理论》，上海人民出版社，陈尧译，第49页。
7「美」卡罗尔·佩特曼《参与和民主理论》，上海人民出版社，陈尧译，第65页。
8「美」卡罗尔·佩特曼《参与和民主理论》，上海人民出版社，陈尧译，第40页。
9《湖南长沙干部公选直播竞争环节，群众评委参与打分》，《人民日报》2010年11月16日。
10《湖南长沙干部公选直播竞争环节，群众评委参与打分》，《人民日报》2010年11月16日。
11[美]塞缪尔·亨廷顿《变化社会中的政治秩序》三联书店1989年版第12页，第267页。
12《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，中办发[2004]13号，第二条。
13《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，中办发[2004]13号，第五条。
14[德]康德《判断力的批判》商务印刷馆2009年第一版，第12页。名人名言
年轻时，我的生命有如一朵花——当春天的轻风来到她的门前乞求时，从她的丰盛中飘落一两片花瓣，她你从未感到这是损失。现在，韶华已逝，我的生命有如一个果子，已经没有什么东西可以分让，只等待着将她和丰满甜美的全部负担一起奉献出发。
泰戈尔
关键词：公开选拔领导干部制度；政治效能感；有序政治参与；制度化的政治参与
“公开选拔是党政领导干部选拔任用方式之一”1，它“是指党委（党组）及其组织（人事）部门面向社会采取公开报名、考试与考察相结合的办法，选拔党政领导干部”2。该制度从上世纪八十年代创立以来，经过近二十多年的发展，在实施过程中，公选范围逐渐在扩大，实现了从点到面、从东到西、从局部到整体的转变，成为干部人事制度改革的主要手段。公开选拔领导干部考试制度蕴涵着非常重要的民主价值和政治意义，本文主要从参与民主的视角探析我国公开选拔领导干部制度。
一、公开选拔领导干部制度的理念与实施现状
十一届三中全会以后，在总结历史经验和教训的基础上.邓小平发表了一系列关于干部选拔任用制度改革的重要论述，这些理论论述成为了公开选拔领导干部的基点。在实践中。全国各地也进行了不同程度的领导干部公选模式的尝试。在总结和借鉴实践经验的基础上，国家相继出台了一系列相关政策和法规，公开选拔领导干部考试制度正日臻成熟。截止2011年，全国各地分别进行了不同程度地领导干部公选模式.本文对2011年全国进行领导干部公选的机关进行了数据统计。
（中央组织部：（活力的用人机制））
从表格可以看出，用于竞争上岗的职位每年在增加，其中县区机关用于公选的职位最多，乡镇次之，参加竞选的机关人员也逐渐增多，这主要与我国的政治体制改革相适应。80年代我国基层民主也在如火如荼地进行，村民自治成为基层民主改革的重点，在乡镇人民代表大会基本上是全民参与，村民可以直接参加人民代表大会制度，参与决策选举出乡镇领导者，作为基层民主有益补充的领导干部公选也在实践中不断发展，所以乡镇与县区机关公开选拔领导干部的幅度大于市级、省级。只有先在基层进行领导干部公选的试行，把基层领导干部公选成功进行，才能逐渐向上延伸，最后促进中国民主政治发展。
所谓“公选”就是面向社会公开选拔。在传统农业社会的“互惠一重配”经济结构中，公共决策基本上是由上层贵族决定，君臣依附思想严重，伴随这种社会经济结构体制的是由上级部门采取委任或直接任命的干部选拔方式：我国现阶段处于过渡社会的“集市一有限市场”的经济结构中，公民的民主政治意识觉醒，社会经济也有一定水平的发展，利益主体和利益诉求增多，公民开始追求民主、自由、平等的政治权利，对于国家公共行政的政治参与倾向明显增强，作为社会母系统中有机组成部分的干部人事制度迫切需要改革。公开选拔领导干部制度是我国进行政治体制改革和干部人事制度改革的重大突破。它有力地破除了委任制常常伴随的贪污腐败、权力集中、机构臃肿、人浮于事、人职不配等弊端。其核心价值观是“公开、公正、公平、竞争、择优”。其通常采取个人推荐、群众推荐、组织推荐、公众选举、笔试、面试、考察、考核等方式进行选拔。其内涵是扩大基层民主、创新人才选拔机制、巩固人民当家作主的地位。
二、公开选拔领导干部制度在参与民主方面的内容与效果
党的十七大强调：“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家和社会事务、管理经济和文化事业。”公开选拔领导干部制度正是在扩大群众参与的基础上面向社会公开选拔，通常采取个人推荐、群众推荐、组织推荐、公众选举、笔试、面试、考察、考核等方式，扩大基层民主，创新人才选拔机制，巩固人民当家作主的地位。
〔一〕领导干部公选对政治效能感的培养
“参与民主理论家们认为全国层次上代议制度的存在不是民主的充分条件，因为要实现所有人最大程度的参与，民主的社会化或‘社会训练’必须在其他领域进行，以使人们形成必要的个人态度和心理品质”。3这种个人态度和心理品质的培养正是政治效能感的培养。在我国基层民主，特别是村民自治。是参与民主实现的有利形式，是村民进行民主社会化和“社会训练”的最恰当领域：而领导干部公选制度也是人们进行民主社会化和“社会训练”的另外一个领域。
以湖北省2009年省级公开考选的岗位为例：2009年湖北省公开选拔省直党政群机关和省属高等学校副厅级领导职位、省属国有企业领导人员职位等，公告中明确说明：“这次公开选拔采取个人报名、组织推荐和考试考核相结合的办法进行，按照推荐报名、资格审查、组织考试、确定考察对象、公示、组织考察、决定任职、岗前培训等程序组织实施”4，明确要求各地、各部门组织推荐报名。在组织推荐环节与资历评价环节中加大了群众推荐力度，并且群众认可起决定性作用。如：在省属国有企业领导人推荐中，必须经过全体职工进行民主推荐才有资格入围，企业职工会选择对个人、企业发展最有利的参试者，这给企业职工提供了参与决策的机会，也是企业职工进行民主社会训练的场所。有利于增强企业职工的社会归属感，这种参与经历使个人与社会连接起来，使得个人与社会成为真正的共同体，进而为个人进行更高层次的民主参与奠定了必要的个人态度和心理品质。另外，该年湖北省公选公告还规定在省直机关岗位的面试中。“每个职位面试评委由39人组成，其中专家评委9人，群众评委30人。按照专家评委评分占80%，群众委评分占20%的比例加权计算面试得分”，充分重视了群众民主参与的重要作用。在公开考选之后，组织人事部门对确定的考察对象进行考察时，再次广泛征求民众意见。
在领导干部公选中，需要专家、领导、群众代表参与，并达成意见的共识，汇集成为国家决策的输入项。“非政府权威结构中的参与对于培养和发展全国层次上的参与所要求的心理品质是必要的”。这种集体活动可以培养公民的沟通、协调能力和民主技能、程序的获得。当个人进入公共领域，不仅能从个人利益出发，而且能从公共立场出发，运用公共理性来进行对话。只有在这种公共理性与公共关怀支持之下，才具有达成共识的可能，至少也可以对双方的理念有所了解，为达成共识甚至仅仅是妥协奠定一个认识基础。这种认识基础可以增强公民的参与信心，使公民意识到个人在政治生活中发挥了积极的作用，进而认识到个人的政治权利和责任。 公开选拔领导干部制度通过复合式考选方式，采取综合各方参与者的政治判断力选录领导者的方法。依靠多方的判断力进行政治角色录用的判断，将决策转化为分数，这一方式既肯定了个人的政治行为对政治过程产生的影响，也在一定程度上培养了公民个人的政治效能感。
（二）领导干部公选的参与民主性质扩大有序政治参与
卡罗尔·佩特曼在《参与和民主理论》一书中强调参与是民主的核心，民主的本质就是参与，只有参与度提高了，才能真正实现民主。她认为：“参与必须是一种在一些事情中的参与过程，这里是指决策过程中的参与”。随着市场经济的发展，社会结构出现了新的变化，新阶层和新诉求不断出现，如何承认利益的多元化，如何把不同的利益诉求和表达纳入政策机制，是政治系统能否正常运行的提前条件。实现这种运行机制就要不断发展参与民主，给人们提供表达利益诉求的多种渠道，使人们最大程度地直接或间接参与决策。“人们也许可以将参与模式概括为最大程度地输入（参与）。”领导干部公选给人们提供了一条表达利益诉求的渠道。
以湖南省长沙市2010年公选市卫生局长、市公路管理局长等5名市管领导正职职位为例，其中，最具参与民主意味的是“群众评委”参与面试评分，“除了由中组部、卫生部、交通部、清华大学专家组成的专家评委团外，评委席上还有25名群众代表组成的评议团。这25名群众评委是从40名与职位相关、有专业背景和工作经历的干部群众代表中现场抽签确定的，既体现专业性，又体现广泛性。25名群众评委不仅能现场提问，而且直接参与打分，打分权重占到每个选手综合评分的40%。”
领导干部公选的核心主要是考试测评。主试者群体的利益诉求主要通过“评分”、“评议”等方式实现。随着主试者群体范围不断扩大，有不同专业背景的专家、不同经历的群众参与面试打分环节，最后的分数是专家评委与群众评分的平均分，这个分数是不同利益群体集体协商的结果，这个结果用分数体现，不同于西方票选。每个参与者在听取彼此的意见后，都会从互利性的角度来看待自己和其他人的利益，经权衡比较后，对自己的利益实行偏好转变，从而减少政治过程中派别利益的冲突。领导干部的公开考选制度，正是通过“评分”这一环节实现利益的偏好转变，减少利益冲突，实现公共利益的最大化。“没想到会抽到我”，“没想到能打分选卫生局长，基层群众有了话语权”，将打分权交给专家、群众，让参与者心服口服。“过程比结果更重要，能够参与就是成功！”在湖南省长沙市2010年公选竞争中落选的竞职人员有着这样的共识。通过公选，特别是“群众评委”、“专家评委”的结合，激发了公民政治参与的热情，扩大了政治参与度，实现了公民平等和公共协商的政治价值。
公开选拔领导干部制度通过打分表达利益诉求、通过采用平均分实现公共利益的最大化，参试者通过笔试、面试等环节表达对国家政策的输出，这样为专家评委、群众以及参试者营造了一个包容、平等、自由的讨论沟通机制。社会的信任、规范性的组织和公民的积极参与是实现参与民主的基础。参与民主倾向于建立较为包容、平等、自由的讨论沟通机制，以求达成社会成员广泛接受的共识，这样互信与互利的参与民主可以避免暴力，培育公民社会的公共精神与美德，保护公民权利与自主性，从而促进公民有序政治参与。
（三）领导干部公选有利于实现制度化的政治参与
我们强调政治参与是公民的基本政治权利，是政治民主的重要表现，但却不一定带来民主的进步，只有制度化的政治参与才是带来民主进步的参与方式。根据政治参与是否符合法律规定的有关程序和步骤，可将其分为制度化政治参与和非制度化政治参与，前者是指政治参与主体依据国家的宪法、法律、规章、政策和条例等所规定的制度和程序参与政治生活、影响政治过程的行为。制度就是稳定的、受重视的的和周期性发生的行为模式，“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种过程”。亨廷顿认为社会稳定程度取决于制度化和参与之间的比例。我国由于受封建传统文化影响，君臣思想比较严重，公民意识比较薄弱，公民政治参与渠道狭窄，动员型参与较多，政治冷漠现象普遍：由于缺乏制度化的保证，人们缺少有效参与决策的途径。
领导干部公选从制度上保证了公民有序的政治参与，“公开选拔党政领导干部，是指党委（党组）及其组织（人事）部门面向社会采取公开报名，考试与考察相结合的办法，选拔党政领导干部。”“公开选拔党政领导干部应当根据领导班子和干部队伍建设的需要，有计划地进行，逐步做到经常化、制度化。”目前，公开选拔领导干部工作中涉及到民意测评、任前公示、电视直播等环节，打破了以前干部选拔体制的封闭环境，以前谁被选拔、谁来选拔只是少数人关心的事情，现在公开选拔领导制度在坚持群众公认和公开、平等、竞争、择优原则。扩大群众对干部工作参与和监督进行了发展和完善，这些有益的探索与转变，标志着干部人事制度的改革和创新进一步朝着民主、公开的方向发展。制度化既是一个发展阶段的目标，也是进一步发展的基础，是现代化管理制度的必然要求。我国传统的政治是重人治，习惯于将具体操作更多地寄托在个人思维和决定上。这与民主制度的规范化和制度化是相抵触的，必须加以改变。比如说传统的委任制容易将选拔权集中在少数人手里，容易形成人浮于事、人职不配等弊端，而且不易优秀人才的发掘。领导干部公选则通过制度化建设，保证了公民广泛参与领导干部考选，民众意见在提名、推荐、群众考察、辩论、面试等环节都能得到表达。
当今民主社会、政治参与的不断扩大已是不争的事实，所以要维持政治的稳定，使政治参与朝有序化的方向发展，必须使人们在法律范围内按一定的规则从事政治参与活动，即实现政治参与制度化。公开选拔领导干部制度通过实现“精英+大众”的参与模式形成制度化的参与，在制度合理性上保证了公民在政治生活中的地位和角色。参与的程序和准则，参与的方式和渠道等，并以合理的参与渠道，把公民的政治参与行为纳入规范的、合法的渠道。如果仅仅考虑精英参与，整个民间社会的利益诉求很难具有强大和凝聚力：如果缺乏一个稳固组织载体的精英活动，也难以有效整合社会资源和社会力量进行利益诉求，更不用说展开有组织的利益博弈。民众力量具有相当的社会能量，凭借广泛分布的优势能充分吸收分散的资源，这种力量在精英的领导下，更能有效地克服非理性、非科学因素的膨胀，避免由于眼前利益驱使而产生不理智的行为，使大众的参与行为更具长远性和科学化。专家评委是社会精英的代表，是社会生活中活跃程度较高、活动能力较强的高素质群体，拥有较高的社会期望值和信赖度，所以专家评委的分数权重具有决定性的作用：群众评委是基层民主的代表，让他们拥有话语权，对整个民主的发展具有关键性的作用。 另外，公开选拔领导干部制度在运作法治化方面，通过政府组织优越参与条件，为公民政治参与提供良好的服务，在组织公民参与政治的运作过程中，政府按法律程序操作，使整个过程规范透明，如采用电视直播与网络直播模式将面试过程公之于众，这样进一步提高了选人用人的透明度与公信力，落实了广大群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选举权和监督权。
三、（现有）公开选拔领导干部制度的不足之处与发展趋势
经过二十多年的探索，公开选拔领导干部制度有了很大的发展，但仍然不够成熟。作为提高选人用人公信度、落实群众对干部选拔任用知情权、参与权、选择权和监督权的一种有益探索，公开选拔领导干部制度需要在实践中不断改革和完善。
（一）群众的政治判断力和参与度
群众民主参与度的提高，需要以提高其政治判断力为前提。在西方民主宪政中，一般采用全民选举的方式产生行政首脑，在这种票选民主中往往是票选决定一切，单一地依靠选民的政治判断力，但是这种政治判断力的科学性有待思考，政治家的鼓吹、政策的宣传等因素都会影响到选民的政治判断力：西方公务员的选拔任用基本上采用委任制。由于我国的政治体制不同于西方，由人民群众选择自己的公仆，让群众参与干部的选用和监督，让干部的选拔任用成为普通老百姓关注和参与的事情，这是向人民群众满意的干部选拔任用标准迈出了一步，但群众的政治判断力还有待进一步提高。
康德在《判断力批判》中认为自然的形式的合目的性原理是判断力的一个超验原理。14在公开选拔领导工作中涉及到的民意测评、电视直播、群众打分、任前公示等环节需要群众的政治判断力。公开选拔领导干部制度通过复合考选方式，采取综合各方参与者的政治判断力选录领导者的方法，依靠多方的判断力进行政治角色的录用。群众在合自身利益与合公共利益之间如何实现转化是提高政治判断力的关键。
卡罗尔·佩特曼认为群众需要不断在非政府权威结构以外进行民主训练才能提高其政治判断力。笔者认为可以在与公选职位相关的领域增加非领导者的民意代表，这些代表具有相关的专业背景知识，其政治判断力往往高于普通群众的政治判断力，在实名制的基础上增加其打分权重，或者允许普通群众参加“场外投票”，并确定合适的权重，通过参与投票的方式逐渐提高其政治判断力，以此来落实和扩大群众的参与度和选择权。
（二）选择适当的岗位实施公开选拔
不是所有岗位都有必要通过公选向全社会公示。这里既有组织和运行成本的问题，也有干部选拔任用方式的适用性问题。公开选拔的对象理论上包括副部、正厅、副厅、正处、副处，但在实际操作过程中应该主要以副职为主。正职往往担负着一个地区或者一个部门贯彻执行国家政策方针、维护社会稳定的重要职责，对其政治素质、综合素质、领导素质等具有很高的要求，需要党中央、中组部及有关人事部门长期考察、选举和依法任命产生，一般不宜公开选拔。另外，对于那些报考职位人数少于10名的岗位应该取消该职位的公开选拔：对于报名人数过多的职位，可以横向填报两个职位，以平衡个别职位报考人数。
（三）坚持“干什么、考什么”原则，择优务实选拔干部
近日，中共中央组织部颁布修订后的《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲》，大纲中强调：要坚持“干什么、考什么”的原则，不断提高党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试工作的科学化水平。公选考试不同于教育考试，选出的人才不仅要有理论基础，更要有实际工作经验，有一定的决策力、协调力、领导力、抗压力等。只有秉持“干什么、考什么”的原则，贴近公选岗位，贴近选拔干部的实际工作，平时做什么就考什么，才能让那些真正适合岗位的人才在考试中脱颖而出。但时下有些地方和部门在公选考试中，并不能很好的贯彻“干什么、考什么”原则，对岗位的关键能力模型构造不清晰，试题命制难，考试成本高，考试的程序复杂等。
“干什么，考什么”是公选干部考试的全新探索，尽管各地有不同的尝试，但至今也仍不成熟，需要逐步构建成熟的运行机制。“干什么，考什么”原则要求坚持干部岗位分类与知识能力结构相统一。首先，公选岗位应该按照工作职能和系统进行分类。这主要是针对时下有些公选岗位分类模糊问题。各个部门都有自己的职能，对于有些干部岗位可以按照系统进行分类，比如党务干部、财务干部、纪检监察干部等，尽管所工作的部门不同，甚至系统不同，但从事的职责工作理论相同，实践上相似，这样的干部岗位可以划分为一类，在笔试中可以用一张卷子进行考试：有些岗位专业性强，除了本部门有，其他部门不存在。这样的岗位可以单独设立考题。其次，改革“干什么，考什么”的干部知识能力结构。在高速的经济发展时代，各级领导干部自身的知识贮备、处理事情的能力、观念更新至为关键。为此，竞争性选拔干部必须把领导干部知识结构、能力本领作为一个重要的衡量标准。根据“干什么、考什么”的原则，不同岗位提出的不同知识结构模型，就应该用不同的卷子进行考试。
目前，公开选拔领导干部工作中涉及到民意测评、电视直播、任前公示等环节，打破了以前干部选拔体制的封闭环境。以前谁被选拔、谁来选拔只是少数人关心的事情，现在公开选拔领导制度在坚持群众公认和公开、平等、竞争、择优原则，扩大群众对干部工作参与和监督等方面进行了发展和完善，这些有益的探索与转变，标志着干部人事制度的改革和创新进一步朝着民主、公开的方向发展。
参考文献：
「1」《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，中办发[2004]13号，第二条。
「2」《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，中办发[2004]13号，第二条。
「3」「美」卡罗尔·佩特曼《参与和民主理论》，上海人民出版社，陈尧译，第39页。
「4」《湖北省2009年公开选拔领导干部公告第一号》，《湖北日报》2009年8月18日第8、9、10、11版。
「5」《湖北省2009年公开选拔领导干部公告第一号》，《湖北日报》2009年8月18日第8、9、10、11版。 「6」「美」卡罗尔·佩特曼《参与和民主理论》，上海人民出版社，陈尧译，第49页。
「7」「美」卡罗尔·佩特曼《参与和民主理论》，上海人民出版社，陈尧译，第65页。
「8」「美」卡罗尔·佩特曼《参与和民主理论》，上海人民出版社，陈尧译，第40页。
「9」《湖南长沙干部公选直播竞争环节，群众评委参与打分》，《人民日报》2010年11月16日。
「10」《湖南长沙干部公选直播竞争环节，群众评委参与打分》，《人民日报》2010年11月16日。
「11」[美]塞缪尔·亨廷顿《变化社会中的政治秩序》三联书店1989年版第12页，第267页。
「12」《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，中办发[2004]13号，第二条。
「13」《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，中办发[2004]13号，第五条。
1《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，中办发[2004]13号，第二条。
2《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，中办发[2004]13号，第二条。
3「美」卡罗尔·佩特曼《参与和民主理论》，上海人民出版社，陈尧译，第39页。
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7「美」卡罗尔·佩特曼《参与和民主理论》，上海人民出版社，陈尧译，第65页。
8「美」卡罗尔·佩特曼《参与和民主理论》，上海人民出版社，陈尧译，第40页。
9《湖南长沙干部公选直播竞争环节，群众评委参与打分》，《人民日报》2010年11月16日。
10《湖南长沙干部公选直播竞争环节，群众评委参与打分》，《人民日报》2010年11月16日。
11[美]塞缪尔·亨廷顿《变化社会中的政治秩序》三联书店1989年版第12页，第267页。
12《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，中办发[2004]13号，第二条。
13《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，中办发[2004]13号，第五条。
14[德]康德《判断力的批判》商务印刷馆2009年第一版，第12页。名人名言
年轻时，我的生命有如一朵花——当春天的轻风来到她的门前乞求时，从她的丰盛中飘落一两片花瓣，她你从未感到这是损失。现在，韶华已逝，我的生命有如一个果子，已经没有什么东西可以分让，只等待着将她和丰满甜美的全部负担一起奉献出发。
泰戈尔