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随着9月《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》的出台，异地高考——这一被社会、学界寄予极高期望的“教育平权举措”，终于将进入操作层面。
而令人始料未及的是，这项政策正在京沪等大城市引发部分户籍居民与外来移民群体的主张对拆。在移民反复向政府申请开放异地高考的同时，户籍居民也向教育主管部门递交文件，抵制这一政策。刚刚过去的10月里，双方表达针锋相对，快速升级，甚至有参与者自称受到要挟甚至暴力伤害。
产生这种局面的根源何在？《瞭望东方周刊》日前专访著名教育政策专家、21世纪教育研究院副院长熊丙奇。在他看来，目前的异地高考政策并非完美，但毕竟迈出了第一步。而彻底解决这一挑战必须改革目前的高考录取制度。
学考分离带来社会问题
《瞭望东方周刊》：异地高考问题目前在京沪连续引发意见冲突，这项制度存在的必要性到底是什么？
熊丙奇：我国宪法赋予公民平等的受教育权。异地高考，是关系到教育公平的重大教育问题。早在我国《中长期教育改革和发展规划纲要》（下文简称《纲要》）起草期间，这一问题就引起社会的广泛关注。
2008年，国务院就发文要求各地以“流入地为主、公办为主”的原则，妥善解决进城务工人员随迁子女接受义务教育的问题。中央的政策是明确的，要让流动人口的子女在流入地接受义务教育。
由于我国高考一直实行分省录取、按户籍报考的基本制度，非户籍人口的随迁子女在接受完义务教育之后的当地升学问题随之浮出水面：如果不允许他们在当地参加高考，那么，意味着他们必须在接受义务教育之后，回户籍所在地接受高中阶段教育。
即便当地允许中考借考，但由于高中课程不同、各地高考试卷不同，加上有部分省市要求“户籍 学籍”双证报名，他们要在户籍所在地高考，就得在户籍所在地接受高中教育。
这种制度安排，造成家庭分离，一些在城市务工的人员，不得不把孩子送回老家读书，造成大规模的留守儿童、留守少年现象，既给这些家庭的工作、生活带来不便，也影响孩子的健康成长，甚至因地域歧视形成对城市和社会的仇视情绪。
统计资料显示，2008年至2009学年，北京小学阶段教育毕业生总数112268人，其中北京市户籍生82195人，外地户籍生30073人；初中阶段教育招生总数107494人，其中北京市户籍生82809人，外地户籍生24685人；初中阶段教育毕业生数104702人，其中北京市户籍生92103人，外地户籍生12599人；高中阶段教育招生129220人（普通高中68397人，中等职业教育60823），其中北京户籍生123736名，外地户籍生5484人。
根据上述数据，可以计算出这样的结果：30073名非北京市户籍小学毕业生中，最多只有24685名学生在北京继续读初中——实际数字肯定小于24685人，因为初中招生含有一部分未在北京读小学的外地户籍生；12599名非本市户籍的初中毕业生，最多只有5484名在北京继续读普通高中。造成这种结果的一个原因，就是非北京本地学生在北京难以升学，尤其是高考。
而在上海，义务教育阶段已有40多万外地户籍人口的子弟，他们很快就面临中高考问题。如果中高考问题不解决，这些孩子将有相当大的一部分回原籍所在地求学，产生新的留守儿童问题。
近年来，有不少机构出面呼吁进城务工人员尽量把孩子带在身边，这有点儿“站着说话不腰疼”的味道，如果孩子上学、升学能享受同城待遇，有多少父母忍心与孩子分离、把孩子单独放在农村？
异地高考无法标本兼治
《瞭望东方周刊》：现在国家层面似乎已经赞同开放异地高考，实际情况如何？
熊丙奇：2010年7月颁布的《纲要》明确提到“制定进城务工人员随迁子女义务在当地参加升学考试的办法”，这体现了国家对这一问题的重视。但由于缺乏配套制度的支持，解决这一问题的进展还不顺利。
当年11月，9名在京外地家长代表及1名志愿者带着一万余名在京外地学生家长的签名，递交给教育部和北京市教委，建议北京出台临时措施，允许外地考生在京报名，参加2011年高考。同时，呼吁解决外地借读生的高考资格问题。上述部门当时表示接收了家长的《呼吁书》。
紧接着，教育部于2010年12月公布国家教改试点项目和单位，试点异地高考的地区，是山东、湖南和重庆三个省市。公众最关注的北京、上海等地不在试点之列。
在2011年全国“两会”上，教育部部长袁贵仁接受记者采访时表示，目前正在上海、北京进行研究，逐步推进异地高考，但没有明确时间表。之后，北京大学教授张千帆等15位学者向国务院和教育部递交联名信，呼吁取消高考和招生工作中的考生户籍限制。
正是在上述背景下，20多名随迁子女家长共同起草了《随迁子女输入地高考方案》。该方案建议，应“取消高考户籍限制”，不再把户籍作为高考报名的限制条件，高考报名资格依据学籍和父母经常居住地等标准认定。
在社会各界不断呼吁和政策持续发酵的过程中，2012年全国“两会”前夕，从山东省传来令人振奋的消息——山东省公布的高考改革方案明确提出：允许非户籍考生在该省参加高考。
解决异地高考问题绝非放开户籍那么简单。山东之所以作为教改试点单位，并率先出台异地高考方案，是因为山东本身就是一个高考大省，是竞争异常激烈的高考“高地”，除非考生因家庭原因不得不在山东高考，没有多少考生愿意主动到山东高考，地方政府无须担心“高考移民”问题。
而换在人口流入密集、高考资源相对丰富的京沪等地区，这个问题就会变得十分困难。如果不设条件地放开户籍限制，几乎可以肯定将带来非常严重的“高考移民”，既造成流入地城市不堪重负，也引发本地户籍者与外地户籍人员间的矛盾。
虽然不能说山东的异地高考政策算是一个完美的开端，但还是体现出了实现教育公平这个方向的意图。而在目前的框架下，这个措施仍然是治标不治本的。当然，开放之后，给在山东的流动儿童以平等的权利显然是进步的。 完全放开异地高考，特大城市、大城市和发达地区将变成“教育洼地”，必将会带来大量“高考移民”，造成城市人口急剧膨胀，超过资源承载能力。如果我国一直维持现行高考录取制度，而且京沪等地的名校录取指标远超过其他地方——北京和上海的高考一本录取率已经达到25%以上，而全国平均水平是8. 5%，那么，这种情况确实会发生。
北京、上海、广州这样的城市怎么去解决才是关键。这里是流动人口的聚集地，关注也最为激烈。在目前的框架下去采取解决措施，只能产生问题。如果北上广解决不了，等于异地高考就没解决。
必须改变现行录取制度
《瞭望东方周刊》：人们呼唤了异地高考这么久，对其寄予这么高的期望，为何结果还无法令人满意？
熊丙奇：总体而言，还是在现行高考制度框架内寻找解决异地高考的办法，因此，很难找到根治的办法，而且也会产生其他问题。
其一，在现行高考按计划集中录取制度下，解决异地高考必然面临本地户籍人口与进城务工人员子女的高考利益冲突。道理很简单，我国高考录取，是把计划划分到各省份的，因此，如果取消高考报名的户籍限制，或者放宽报名条件，本地户籍人口会认为外来人员瓜分了自己的高考蛋糕。为此，这次国务院的意见明确提到，教育部有关部门将对净流入人口多的地区，增加招生计划，确保本地户籍人口的高考利益不受冲击。
其二，在保证本地户籍人口高考利益情况下，开放异地高考将带来争议。首先，有人会把进城务工人员争取正常的升学权利，认为是进城务工人员想获得与城市一样的“高考特权”；其次，开放异地高考，并没有改变全国高考资源配置不均的现实，按照国务院的意见，京沪等地为保证户籍人口高考利益，将增加高考录取指标，这意味着京沪整体的高考录取情况不变，在全国名校高考录取计划不增加的情况下，名校在北京和上海等地录取的人数可能进一步增加。
其三，由于高考录取指标和教育资源的不均衡，开放异地高考，将使大城市和发达地区如当地政府所预料般，成为“教育洼地”。一直以来，地方政府在谈到异地高考时，都担忧开放异地高考后，会带来“高考移民”，造成城市人口急剧膨胀，超过资源承载能力。
上述这些问题，成为地方不愿意主动推进异地高考的现实理由，也必然会导致地方视经济、社会发展和教育资源情况，设定异地高考的门槛。
《瞭望东方周刊》：你的解决方案是什么？
熊丙奇：要根本解决异地高考问题，需要打破现行高考录取制度。操作方式很简单，就是取消分省份按计划集中录取，高校的录取名额不投到各省份，全国各地考生公平去竞争。
具体做法有二。一是实行全国统一考试、统一录取。这就是把分省份按计划录取，变为全国总计划录取。二是全国统一考试、高校自主招生。相对而言，我更赞成后一种做法。因为第一种做法进一步强调了分数在录取中的重要作用，会加剧基础教育的应试教育，再就是我国各地的教育资源并不均衡，不发达地区的教育落后，学生的竞争力会受到影响，难以和发达地区的学生竞争，虽然消除了“高考移民”，还是会出现“教育质量移民”。
而第二种做法，首先符合我国高考改革的方向，可以打破一考定终身格局，并落实学校的办学自主权；其次，高校在录取中，可以结合考生统一考试成绩、中学学业成绩、大学面试考察和地区教育因素进行综合评价录取，尤其是可以通过地区教育因素，校正各地的教育质量差异，实现地区间的高考录取实质公平。
既要推进异地高考，又要维护现行高考制度，保证地方高考利益，异地高考当然十分复杂。而如果从根本上改革按计划集中录取制度，问题也就迎刃而解。
众所周知，国家教改规划已经确定了“学校自主招生”的高考改革思路，按照这一思路推进高考改革，既可以打破一考定终身，改变应试教育格局，又可推进高考公平。
而令人始料未及的是，这项政策正在京沪等大城市引发部分户籍居民与外来移民群体的主张对拆。在移民反复向政府申请开放异地高考的同时，户籍居民也向教育主管部门递交文件，抵制这一政策。刚刚过去的10月里，双方表达针锋相对，快速升级，甚至有参与者自称受到要挟甚至暴力伤害。
产生这种局面的根源何在？《瞭望东方周刊》日前专访著名教育政策专家、21世纪教育研究院副院长熊丙奇。在他看来，目前的异地高考政策并非完美，但毕竟迈出了第一步。而彻底解决这一挑战必须改革目前的高考录取制度。
学考分离带来社会问题
《瞭望东方周刊》：异地高考问题目前在京沪连续引发意见冲突，这项制度存在的必要性到底是什么？
熊丙奇：我国宪法赋予公民平等的受教育权。异地高考，是关系到教育公平的重大教育问题。早在我国《中长期教育改革和发展规划纲要》（下文简称《纲要》）起草期间，这一问题就引起社会的广泛关注。
2008年，国务院就发文要求各地以“流入地为主、公办为主”的原则，妥善解决进城务工人员随迁子女接受义务教育的问题。中央的政策是明确的，要让流动人口的子女在流入地接受义务教育。
由于我国高考一直实行分省录取、按户籍报考的基本制度，非户籍人口的随迁子女在接受完义务教育之后的当地升学问题随之浮出水面：如果不允许他们在当地参加高考，那么，意味着他们必须在接受义务教育之后，回户籍所在地接受高中阶段教育。
即便当地允许中考借考，但由于高中课程不同、各地高考试卷不同，加上有部分省市要求“户籍 学籍”双证报名，他们要在户籍所在地高考，就得在户籍所在地接受高中教育。
这种制度安排，造成家庭分离，一些在城市务工的人员，不得不把孩子送回老家读书，造成大规模的留守儿童、留守少年现象，既给这些家庭的工作、生活带来不便，也影响孩子的健康成长，甚至因地域歧视形成对城市和社会的仇视情绪。
统计资料显示，2008年至2009学年，北京小学阶段教育毕业生总数112268人，其中北京市户籍生82195人，外地户籍生30073人；初中阶段教育招生总数107494人，其中北京市户籍生82809人，外地户籍生24685人；初中阶段教育毕业生数104702人，其中北京市户籍生92103人，外地户籍生12599人；高中阶段教育招生129220人（普通高中68397人，中等职业教育60823），其中北京户籍生123736名，外地户籍生5484人。
根据上述数据，可以计算出这样的结果：30073名非北京市户籍小学毕业生中，最多只有24685名学生在北京继续读初中——实际数字肯定小于24685人，因为初中招生含有一部分未在北京读小学的外地户籍生；12599名非本市户籍的初中毕业生，最多只有5484名在北京继续读普通高中。造成这种结果的一个原因，就是非北京本地学生在北京难以升学，尤其是高考。
而在上海，义务教育阶段已有40多万外地户籍人口的子弟，他们很快就面临中高考问题。如果中高考问题不解决，这些孩子将有相当大的一部分回原籍所在地求学，产生新的留守儿童问题。
近年来，有不少机构出面呼吁进城务工人员尽量把孩子带在身边，这有点儿“站着说话不腰疼”的味道，如果孩子上学、升学能享受同城待遇，有多少父母忍心与孩子分离、把孩子单独放在农村？
异地高考无法标本兼治
《瞭望东方周刊》：现在国家层面似乎已经赞同开放异地高考，实际情况如何？
熊丙奇：2010年7月颁布的《纲要》明确提到“制定进城务工人员随迁子女义务在当地参加升学考试的办法”，这体现了国家对这一问题的重视。但由于缺乏配套制度的支持，解决这一问题的进展还不顺利。
当年11月，9名在京外地家长代表及1名志愿者带着一万余名在京外地学生家长的签名，递交给教育部和北京市教委，建议北京出台临时措施，允许外地考生在京报名，参加2011年高考。同时，呼吁解决外地借读生的高考资格问题。上述部门当时表示接收了家长的《呼吁书》。
紧接着，教育部于2010年12月公布国家教改试点项目和单位，试点异地高考的地区，是山东、湖南和重庆三个省市。公众最关注的北京、上海等地不在试点之列。
在2011年全国“两会”上，教育部部长袁贵仁接受记者采访时表示，目前正在上海、北京进行研究，逐步推进异地高考，但没有明确时间表。之后，北京大学教授张千帆等15位学者向国务院和教育部递交联名信，呼吁取消高考和招生工作中的考生户籍限制。
正是在上述背景下，20多名随迁子女家长共同起草了《随迁子女输入地高考方案》。该方案建议，应“取消高考户籍限制”，不再把户籍作为高考报名的限制条件，高考报名资格依据学籍和父母经常居住地等标准认定。
在社会各界不断呼吁和政策持续发酵的过程中，2012年全国“两会”前夕，从山东省传来令人振奋的消息——山东省公布的高考改革方案明确提出：允许非户籍考生在该省参加高考。
解决异地高考问题绝非放开户籍那么简单。山东之所以作为教改试点单位，并率先出台异地高考方案，是因为山东本身就是一个高考大省，是竞争异常激烈的高考“高地”，除非考生因家庭原因不得不在山东高考，没有多少考生愿意主动到山东高考，地方政府无须担心“高考移民”问题。
而换在人口流入密集、高考资源相对丰富的京沪等地区，这个问题就会变得十分困难。如果不设条件地放开户籍限制，几乎可以肯定将带来非常严重的“高考移民”，既造成流入地城市不堪重负，也引发本地户籍者与外地户籍人员间的矛盾。
虽然不能说山东的异地高考政策算是一个完美的开端，但还是体现出了实现教育公平这个方向的意图。而在目前的框架下，这个措施仍然是治标不治本的。当然，开放之后，给在山东的流动儿童以平等的权利显然是进步的。 完全放开异地高考，特大城市、大城市和发达地区将变成“教育洼地”，必将会带来大量“高考移民”，造成城市人口急剧膨胀，超过资源承载能力。如果我国一直维持现行高考录取制度，而且京沪等地的名校录取指标远超过其他地方——北京和上海的高考一本录取率已经达到25%以上，而全国平均水平是8. 5%，那么，这种情况确实会发生。
北京、上海、广州这样的城市怎么去解决才是关键。这里是流动人口的聚集地，关注也最为激烈。在目前的框架下去采取解决措施，只能产生问题。如果北上广解决不了，等于异地高考就没解决。
必须改变现行录取制度
《瞭望东方周刊》：人们呼唤了异地高考这么久，对其寄予这么高的期望，为何结果还无法令人满意？
熊丙奇：总体而言，还是在现行高考制度框架内寻找解决异地高考的办法，因此，很难找到根治的办法，而且也会产生其他问题。
其一，在现行高考按计划集中录取制度下，解决异地高考必然面临本地户籍人口与进城务工人员子女的高考利益冲突。道理很简单，我国高考录取，是把计划划分到各省份的，因此，如果取消高考报名的户籍限制，或者放宽报名条件，本地户籍人口会认为外来人员瓜分了自己的高考蛋糕。为此，这次国务院的意见明确提到，教育部有关部门将对净流入人口多的地区，增加招生计划，确保本地户籍人口的高考利益不受冲击。
其二，在保证本地户籍人口高考利益情况下，开放异地高考将带来争议。首先，有人会把进城务工人员争取正常的升学权利，认为是进城务工人员想获得与城市一样的“高考特权”；其次，开放异地高考，并没有改变全国高考资源配置不均的现实，按照国务院的意见，京沪等地为保证户籍人口高考利益，将增加高考录取指标，这意味着京沪整体的高考录取情况不变，在全国名校高考录取计划不增加的情况下，名校在北京和上海等地录取的人数可能进一步增加。
其三，由于高考录取指标和教育资源的不均衡，开放异地高考，将使大城市和发达地区如当地政府所预料般，成为“教育洼地”。一直以来，地方政府在谈到异地高考时，都担忧开放异地高考后，会带来“高考移民”，造成城市人口急剧膨胀，超过资源承载能力。
上述这些问题，成为地方不愿意主动推进异地高考的现实理由，也必然会导致地方视经济、社会发展和教育资源情况，设定异地高考的门槛。
《瞭望东方周刊》：你的解决方案是什么？
熊丙奇：要根本解决异地高考问题，需要打破现行高考录取制度。操作方式很简单，就是取消分省份按计划集中录取，高校的录取名额不投到各省份，全国各地考生公平去竞争。
具体做法有二。一是实行全国统一考试、统一录取。这就是把分省份按计划录取，变为全国总计划录取。二是全国统一考试、高校自主招生。相对而言，我更赞成后一种做法。因为第一种做法进一步强调了分数在录取中的重要作用，会加剧基础教育的应试教育，再就是我国各地的教育资源并不均衡，不发达地区的教育落后，学生的竞争力会受到影响，难以和发达地区的学生竞争，虽然消除了“高考移民”，还是会出现“教育质量移民”。
而第二种做法，首先符合我国高考改革的方向，可以打破一考定终身格局，并落实学校的办学自主权；其次，高校在录取中，可以结合考生统一考试成绩、中学学业成绩、大学面试考察和地区教育因素进行综合评价录取，尤其是可以通过地区教育因素，校正各地的教育质量差异，实现地区间的高考录取实质公平。
既要推进异地高考，又要维护现行高考制度，保证地方高考利益，异地高考当然十分复杂。而如果从根本上改革按计划集中录取制度，问题也就迎刃而解。
众所周知，国家教改规划已经确定了“学校自主招生”的高考改革思路，按照这一思路推进高考改革，既可以打破一考定终身，改变应试教育格局，又可推进高考公平。