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摘要:本文从档案管理“卷”与“盒”概念的定义与组织方法,档案的“唯一性”,档案移交进馆的法律依据,文书立卷改革的目的与目前基层档案数字化管理的实际,档案散缺与错位问题的成因,解决问题的方法等方面,论述了不能退回“卷”级管理,实行“多套归档制”和档案提前移交档案馆的问题。
关键词:基层档案管理;适用“卷”“件”问题
《档案管理》2010年第3期刊载了张丽莉、叶玉红、周新英三同志的《基层档案管理宜“卷”不宜“件”》一文(以下简称“张文”)。文章肯定了“归档文件由‘卷’改为‘件’后,解决了基层‘立卷难’的问题”,但又出现了基层单位“归档文件有散缺与错位的现象”。
“张文”在全面分析了县直单位与乡级档案室专职人员少、兼职过多,业务水平低,工作不认真,自动化管理条件差的现状后,得出了“基层档案管理宜‘卷’不宜‘件’”的结论。认为“县级档案行政管理部门”,“应该对本行政区内文件归档方面做出相应的调整”。建议:“在现有的归档文件整理方法的基础上,改‘件’装为‘卷’装”,“以‘盒’为单位装订成‘卷’”;或“在文件归档时,采取‘多套归档制’,即在每年文件归档完毕后,直接将一套完整的档案移交县档案馆”;“不能实行上述两种方法”的,“可将县直单位及乡镇等基层档案室向县档案馆移交档案的时间缩至两年,这样,可减少归档文件档案的散缺与错位”。
我完全同意“张文”关于县直单位与乡级档案室目前存在的诸多问题。但对“张文”提出解决问题的方法措施不敢苟同,这里,把有异议之处略述如下,兼与张丽莉、叶玉红、周新英三同志商榷,也望广大档案界同仁不吝指教。
1 “卷”与“盒”不是同等概念,不能同等视之,以“盒”为单位装订成“卷”不可取
中华人民共和国档案行业标准《档案工作基本术语》(DA/T1-2000)中设定:案卷是“由互有联系的若干文件组合成的档案保管单位”,它是“将若干文件按形成规律和有机联系组成”的。中华人民共和国国家档案行业标准《归档文件整理规则》(DA/T22-2000)规定:“归档文件按室编件号顺序装入档案盒”;《河南省档案局<归档文件整理规则>实施细则》第四十条规定:“档案盒是归档文件的装具,不具备保管单位的作用。”由此可见,“卷”与“盒”的组织方法完全不同,它们是不等同概念,不能同等视之,不能因改变装订方法而互相转化。
另外,以“盒”为单位装订成“卷”还有诸多问题需要解决。如果以“盒”为单位装订成“卷”,那么,还写不写案卷标题?它算不算档案保管单位?如果不写案卷标题,这样整理的档案怎样编制目录?怎样查找利用?如果拟写案卷标题,又该怎样拟写?如果恢复了卷级整理,“立卷难”的问题不是又回来了吗?一系列问题表明,以“盒”为单位装订成“卷”的方法不可取。
2 “多套归档制”有悖档案的“唯一性”原则
“张文”建议,“在文件归档时,采取‘多套归档制’”,“文件归档完毕后,直接将一套完整的档案移交县档案馆”。如果这样,文书处理单和原稿该怎样处理?该归入哪一套档案?这种“多套归档制”是否有悖档案的“唯一性”原则?虽然《河南省档案局(归档文件整理规则)实施细则》第十三条规定“归档文件实行两套制”,但同时又强调,“一套按《规则》进行文件级整理,一套按不同发文字号进行整理,加封面、归档文件目录、备考表,装订成发文汇集”。这样,仍不违档案的“唯一性”原则。而“张文”建议的“多套归档制”与其明显不同。
3 档案提前移交档案馆有悖档案法律法规,现行县级档案馆也难承受其任
“张文”的建议,不论是归档完毕后直接移交进馆,还是将移交档案进馆的时间缩至两年,都有一个合法性问题。《中华人民共和国档案法实施办法》第十三条第二款中规定:“属于县级国家档案馆接收范围的档案,立档单位应当自档案形成之日起,满10年即向有关的县级国家档案馆移交。”如果“每年文件归档完毕后,直接将一套完整的档案移交县档案馆”,或把“向县档案馆移交档案的时间缩至两年”,明显有悖现行档案管理的法律法规,也会造成县级档案馆藏量和查找利用率急剧上升,在目前县级档案馆人力、物力、库房的条件下,能承受得起吗?我看未必。
4 文书立卷改革的目的是多方面的,不仅仅是为了适应计算机管理的需要
2001年,实行文书立卷改革的目的是“简化整理、深化检索”,缓解机关档案部门与文书部门之间的矛盾,理顺机关档案工作职能,为档案保护、档案利用、档案现代化管理创造条件。“简化整理”,解决了基层“立卷难”的问题和文档部门的矛盾,“深化检索”,提高了档案利用质量和服务水平,理顺了机关档案工作职能。“张文”在肯定改革“解决了基层‘立卷难’问题”的同时,又以基层单位“文件归档以‘件’管理条件不成熟”为由,得出了“基层档案管理宜‘卷’不宜‘件’”的结论,未免有些武断。目前,我国南部和东部地区机关办公自动化已达到了相当高的程度,就连经济欠发达的中部地区的办公自动化水平也有了一定的提高。张、叶、周三同志只统计了所在县档案管理部门办公数字化占立档单位的14.8%,而实际上,实行办公自动化的单位不仅仅如此。据笔者了解,中西部地区县乡两级的人事、人口与计划生育、财政、金融、税务、工商、技监、电业、电讯、邮政、公、检、法、文化等多行业都实现了办公数字化。只是,在目前社会档案意识相对淡薄的情况下,由于对档案部门经费投入不足,才有了多数单位档案管理没有实现数字化的现象,这并不意味着“文件归档以‘件’管理条件不成熟”,而是应加大档案经费投入,为档案数字化管理创造条件,逐渐提高档案现代化管理水平。
5 档案散缺与错位现象,并不是因实行了以“件”为单位管理造成的结果
笔者在多年的档案业务指导与档案执法监督检查中发现,档案散缺与错位并不是以“件”为单位管理的单独问题。案卷级管理的档案同样存在着档案散缺与错位问题,而且,这种现象一旦发生,其不良后果更加严重。“张文”阐述的“造成归档文件散缺与错位现象的原因”,除了所谓的“借阅者对借用‘卷’与借用‘件’的重视程度不同”外,其他原因同样也是造成以“卷”为单位管理出现档案散缺与错位问题的原因。如果像“张文”主张解决“立卷难”的问题那样,“加强基层档案管理人员的培训力度,增强对基层档案管理工作和立卷(整理)工作的指导,增加对档案管理经费的投入,提高档案管理人员工作责任心和积极性等途径解决”目前存在的问题,“归档文件散缺与错位现象”不是可以迎刃而解了吗?为什么还要重新退回卷级整理与管理,增加“立卷难”的问题呢?
6 解决问题的关键是加强档案宣传与档案业务建设,增加经费投入
造成基层档案散缺与错位现象的主要原因,是基层单位档案人员专职少、兼职过多,档案人员业务水平低,培训不及时,工作人员责任心不强,档案经费投入不足,现代化管理程度低等。只有在加大档案宣传力度,提高社会档案意识,增加档案投入,提高档案数字化管理程度,加强基层档案管理人员培训,提高其业务水平,加强档案工作人员职业道德修养建设,提高档案管理人员的工作责任心和积极性的基础上,才能解决档案散缺与错位的问题。单靠退回“卷”级整理与管理,不但不能解决此问题,而且又退回到了“立卷难”的时代,有弊有利。
关键词:基层档案管理;适用“卷”“件”问题
《档案管理》2010年第3期刊载了张丽莉、叶玉红、周新英三同志的《基层档案管理宜“卷”不宜“件”》一文(以下简称“张文”)。文章肯定了“归档文件由‘卷’改为‘件’后,解决了基层‘立卷难’的问题”,但又出现了基层单位“归档文件有散缺与错位的现象”。
“张文”在全面分析了县直单位与乡级档案室专职人员少、兼职过多,业务水平低,工作不认真,自动化管理条件差的现状后,得出了“基层档案管理宜‘卷’不宜‘件’”的结论。认为“县级档案行政管理部门”,“应该对本行政区内文件归档方面做出相应的调整”。建议:“在现有的归档文件整理方法的基础上,改‘件’装为‘卷’装”,“以‘盒’为单位装订成‘卷’”;或“在文件归档时,采取‘多套归档制’,即在每年文件归档完毕后,直接将一套完整的档案移交县档案馆”;“不能实行上述两种方法”的,“可将县直单位及乡镇等基层档案室向县档案馆移交档案的时间缩至两年,这样,可减少归档文件档案的散缺与错位”。
我完全同意“张文”关于县直单位与乡级档案室目前存在的诸多问题。但对“张文”提出解决问题的方法措施不敢苟同,这里,把有异议之处略述如下,兼与张丽莉、叶玉红、周新英三同志商榷,也望广大档案界同仁不吝指教。
1 “卷”与“盒”不是同等概念,不能同等视之,以“盒”为单位装订成“卷”不可取
中华人民共和国档案行业标准《档案工作基本术语》(DA/T1-2000)中设定:案卷是“由互有联系的若干文件组合成的档案保管单位”,它是“将若干文件按形成规律和有机联系组成”的。中华人民共和国国家档案行业标准《归档文件整理规则》(DA/T22-2000)规定:“归档文件按室编件号顺序装入档案盒”;《河南省档案局<归档文件整理规则>实施细则》第四十条规定:“档案盒是归档文件的装具,不具备保管单位的作用。”由此可见,“卷”与“盒”的组织方法完全不同,它们是不等同概念,不能同等视之,不能因改变装订方法而互相转化。
另外,以“盒”为单位装订成“卷”还有诸多问题需要解决。如果以“盒”为单位装订成“卷”,那么,还写不写案卷标题?它算不算档案保管单位?如果不写案卷标题,这样整理的档案怎样编制目录?怎样查找利用?如果拟写案卷标题,又该怎样拟写?如果恢复了卷级整理,“立卷难”的问题不是又回来了吗?一系列问题表明,以“盒”为单位装订成“卷”的方法不可取。
2 “多套归档制”有悖档案的“唯一性”原则
“张文”建议,“在文件归档时,采取‘多套归档制’”,“文件归档完毕后,直接将一套完整的档案移交县档案馆”。如果这样,文书处理单和原稿该怎样处理?该归入哪一套档案?这种“多套归档制”是否有悖档案的“唯一性”原则?虽然《河南省档案局(归档文件整理规则)实施细则》第十三条规定“归档文件实行两套制”,但同时又强调,“一套按《规则》进行文件级整理,一套按不同发文字号进行整理,加封面、归档文件目录、备考表,装订成发文汇集”。这样,仍不违档案的“唯一性”原则。而“张文”建议的“多套归档制”与其明显不同。
3 档案提前移交档案馆有悖档案法律法规,现行县级档案馆也难承受其任
“张文”的建议,不论是归档完毕后直接移交进馆,还是将移交档案进馆的时间缩至两年,都有一个合法性问题。《中华人民共和国档案法实施办法》第十三条第二款中规定:“属于县级国家档案馆接收范围的档案,立档单位应当自档案形成之日起,满10年即向有关的县级国家档案馆移交。”如果“每年文件归档完毕后,直接将一套完整的档案移交县档案馆”,或把“向县档案馆移交档案的时间缩至两年”,明显有悖现行档案管理的法律法规,也会造成县级档案馆藏量和查找利用率急剧上升,在目前县级档案馆人力、物力、库房的条件下,能承受得起吗?我看未必。
4 文书立卷改革的目的是多方面的,不仅仅是为了适应计算机管理的需要
2001年,实行文书立卷改革的目的是“简化整理、深化检索”,缓解机关档案部门与文书部门之间的矛盾,理顺机关档案工作职能,为档案保护、档案利用、档案现代化管理创造条件。“简化整理”,解决了基层“立卷难”的问题和文档部门的矛盾,“深化检索”,提高了档案利用质量和服务水平,理顺了机关档案工作职能。“张文”在肯定改革“解决了基层‘立卷难’问题”的同时,又以基层单位“文件归档以‘件’管理条件不成熟”为由,得出了“基层档案管理宜‘卷’不宜‘件’”的结论,未免有些武断。目前,我国南部和东部地区机关办公自动化已达到了相当高的程度,就连经济欠发达的中部地区的办公自动化水平也有了一定的提高。张、叶、周三同志只统计了所在县档案管理部门办公数字化占立档单位的14.8%,而实际上,实行办公自动化的单位不仅仅如此。据笔者了解,中西部地区县乡两级的人事、人口与计划生育、财政、金融、税务、工商、技监、电业、电讯、邮政、公、检、法、文化等多行业都实现了办公数字化。只是,在目前社会档案意识相对淡薄的情况下,由于对档案部门经费投入不足,才有了多数单位档案管理没有实现数字化的现象,这并不意味着“文件归档以‘件’管理条件不成熟”,而是应加大档案经费投入,为档案数字化管理创造条件,逐渐提高档案现代化管理水平。
5 档案散缺与错位现象,并不是因实行了以“件”为单位管理造成的结果
笔者在多年的档案业务指导与档案执法监督检查中发现,档案散缺与错位并不是以“件”为单位管理的单独问题。案卷级管理的档案同样存在着档案散缺与错位问题,而且,这种现象一旦发生,其不良后果更加严重。“张文”阐述的“造成归档文件散缺与错位现象的原因”,除了所谓的“借阅者对借用‘卷’与借用‘件’的重视程度不同”外,其他原因同样也是造成以“卷”为单位管理出现档案散缺与错位问题的原因。如果像“张文”主张解决“立卷难”的问题那样,“加强基层档案管理人员的培训力度,增强对基层档案管理工作和立卷(整理)工作的指导,增加对档案管理经费的投入,提高档案管理人员工作责任心和积极性等途径解决”目前存在的问题,“归档文件散缺与错位现象”不是可以迎刃而解了吗?为什么还要重新退回卷级整理与管理,增加“立卷难”的问题呢?
6 解决问题的关键是加强档案宣传与档案业务建设,增加经费投入
造成基层档案散缺与错位现象的主要原因,是基层单位档案人员专职少、兼职过多,档案人员业务水平低,培训不及时,工作人员责任心不强,档案经费投入不足,现代化管理程度低等。只有在加大档案宣传力度,提高社会档案意识,增加档案投入,提高档案数字化管理程度,加强基层档案管理人员培训,提高其业务水平,加强档案工作人员职业道德修养建设,提高档案管理人员的工作责任心和积极性的基础上,才能解决档案散缺与错位的问题。单靠退回“卷”级整理与管理,不但不能解决此问题,而且又退回到了“立卷难”的时代,有弊有利。