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摘 要：机构编制法制化建设是适应经济发展，机构消肿和提高工作效率的的重要手段之一。实现机构编制法制化必须借鉴和汲取我国传统历史上的官制经验，重视法律和道德在机构编制中的重要作用。同时，针对我国机构编制法制化的未来提出相应的政策路径。
关键词：机构编制 法制化 历史镜鉴 政策路径
1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》的颁布实施，揭开了我国依法管制机构编制的序幕，为我国机构编制的的改革也提出了方向。二十年来，我国机构编制工作取得了很大的成绩，但是由于从计划经济到市场经济的过渡，我国机构编制工作带有浓重的计划经济特色，和飞速发展的社会经济明显不相适应，机构臃肿和重复设置，工作效率低下，对机构编制实施依法管制，建设精干高效的的机构已成为急需。党的十六大第一次提出“实现机构和编制的法定化”为机构编制提出了方向。十八大提出的“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”更是进一步明晰了机构编制的方向和思路。诚如习近平总书记所说：“治理国家和社会，今天遇到的很多事情都可以在历史上找到影子，历史上发生过的很多事情也都可以作为今天的镜鉴。”研究和解决我国的机构编制问题也同样离不开对我国历史的借鉴。因此本文在对我国历史上的机构编制进行研究的基础上，为我国未来机构编制提出政策路径。
一、我国古代机构编制的历史镜鉴
我国有着悠久的的文明史，因而在机构改革上也有着成熟的政治统治经验。早在周代，《礼记》一书就对我国古代的官制进行了明确的规定。唐朝《唐六典》作为我国第一部行政法典，对三省六部制等官制进行了明确的规定，被之后历代王朝奉为圭臬。因此总结我国古代机构编制的经验，不难发现有以下可资镜鉴之处。
1.重视法律制定的功效性。研究中国古代政治，不难发现法律在其中发挥着重要的作用，这是因为历代统治者通过法律的实施来稳定民心，保持机构运行的可期待性，因此对于法律的制定是非常重视的。北宋神宗就认为“法出于道，人能体道，则立法足以尽事。立法而不足以尽事，非事不可以立法也，盖立法者未善耳。”就很能代表这一点。而古代士大夫对法律也有着一定的自觉，“读书不读律，致君尧舜终无术。”以实现“上以遵朝廷之法制，下以尽有司之职业耳”的目的。而这种重视法律的功效性也成为古代统治的不二选择。“王者所以治天下，惟在法令”。同时反对对法律的肆意兴革，强调法律的稳定。“令命屡改，甚失治体。”对于官员选任也注重维护法律的指向，避免引起不必要的人情浮动“虽朝廷急于用才，度越常格，然隳紊法制，必致人言，所益者小，所损者大。”正是法律在古代行政运行中权威作用，才保证了古代官僚机制的正常运行。
2.强化考课的目标刚性。“百官考核，王政之大较”，中国古代官制最大的特点之一，就是重视对官员考课的刚性。通过强化考课激活机构运行的活力。一方面强化考课的覆盖面。“有考功之司，明考课之令，下自簿尉，上至宰臣，皆岁计功过，较定优劣，故人思激厉，绩效著闻。”一方面制定有专门的考核法规，强化考课內容的可操作性。“中铨考课之法，以才实为差；外台荐籍之章，以干廉为重”通过强化考课明确官员职责所在，保持行政机构运行的有序性。
3.重视官职设置的合理性。“驭邦之大，莫大于建官。”中国历代王朝在官职设置上都有一定的的规则可循，那就是重视官职编制设置和上下级之间的责任举荐连带。这一方面有助于防止朋党的产生，另一方面有助于最大限度调动官员的积极性。如在官职设置上，“论德而定次，量能而授官”，则能“使其人载其事而各得其所宜。”对于一些官位宁可采取“兼权”方式过渡，那就是“如旧官资序不相当，三丞以下未可为监察，故且令上权。前行员外郎以上，不可为侍御史，”即使有例外，也有明确限制。“每由除授，虽幽人异士，亦不至超越资品。”而在上下级之间的责任举荐连带。则是即通过“人主择宰辅，宰辅择长官，长官择寮佐”的做法，以實现“责任长官，宽其资限，则责有所归也”的目的，同时又通过举官连带追责制度。“今夫天下郡县之广，吏员之众，非责之荐者，则才劳之士何由而上达耶？”以增强官员的责任感和使命感。“擢授有资级，保任有常法，亦所以抑奔竞之途”。 这对于澄清官场风气，培养官员廉耻有着积极的作用。
4.强化机构设置的制衡监督作用。我国古代行政监察在机构设置上的借鉴之处就是为历代奉为圭臬“督责之术”。其目的则是“使群臣各尽其能。”在这方面有许多可圈点之处。在对机构编制的员额配置上既有硬性规定，也充分照顾地域特点，体现了高度的灵活。如北宋，在中央层面，规定“中书宰相，参知政事多不过五员。两相则三参，三相则两参”。而在地方针对西川情形，规定“诸州凡二万户者，依旧设曹官三员；户不满二万，止置录事参军、司法参军各一员，司法兼司户；不满万，止置司法、司户各一员，司户兼录事参军；不满五千，止置司户一员，兼司法及录事参军事。县千户以上，依旧置令、尉、主簿，凡三员；户不满千，止置令、尉各一员，县令兼主簿事；不满四百，止置主簿”而在这种设置的硬性规定中，也贯穿着监督制衡的作用，体现行政的理性。即通过“尚书郎官皆有副贰，视其曹务之闲剧，以为驾驭之等差”的形式保持机构的精简。又通过“内则台省按察百司，外则州县、监司各相统辖，上下相维”的做法，实现行政机构的互相协作和相互制衡，以保证行政机构的清廉。
二、我国机构编制法制化的政策路径
从我国古代官职经验的总结，不难看出，我国尽管古代没有提出现代意义的编制管理概念，但已经有了较为丰富和成熟的编制管理内容。对此应该在充分总结的基础上，结合我国四个全面的大好形势，因时改革，与时俱进，积极探索我国机构编制法制化的政策路径。
1.机构设置法制化，减少任意性。“好的政府要依靠法律来起到稳定民心的作用”，对于机构编制法制化工作来讲，也是如此，必须通过法律的制定来起到稳定机构运行，促进机构健康运行的良性作用。“王者所以治天下，惟在法令”，也是我国古代官制史的经验总结，必须高度重视法律在机构编制中的重要作用，增强法律刚性，减少任意性。在这方面，一方面要保证法律制定的明确性，对于机构的设置、员额、岗位设置等都要有明确的规定，以杜绝运行上的随意性，尤其要防止法律制定的过度概括性，因为高度的概括性，很容易引起法律适用上的“无休止的争论。”另一方面要强化编制法律法规的统一解释权威性。有鉴于我国行政大一统历史悠久，各地方行政机构的编制管理的相应法规也存在歧义之处，这给编制管理带来极大的负面效应，一定程度上削弱了编制法律法规的权威性。因此在法律法规解释上，必须树立中央的绝对权威，不允许有缓冲余地。必须树立冲突即无效的原则。唯如此，才能保证编制法律精神的一致性，才能使我国机构编制法制化具有历史的内涵和时代的先进性。 2.岗位设置精细化，提升机关效率。在编制机构法制化的基础上，必须重视岗位设置的精细化。首先要确立岗位法定化原则。对任何岗位设置的必要性和可行性以及基于节约化原则的员额设定必须从法律上予以保证。因岗而设人，不因人而设岗。其次要建立岗位设置的灵活调整机制，防止岗位设置过滥。要借鉴历史上“视其曹务之闲剧，以为驾驭之等差”的原则，保证岗位设置的权威性。其三要借鉴历史上岗位回避原则，禁止近亲岗位繁殖，提高岗位设置的透明性和公正性，确立“避嫌不就省职”，原则。其四建立岗位设置违限惩戒机制，借鉴古代“诸官有员数而署置过限，及不应置而置，（谓非奏授者。）一人杖一百，三人加一等，十人徒二年；后人知而听者，减前人署置一等；规求者为从坐，被征须者勿论”的做法，通过岗位设置的精细化，以保证机关效率的提高。当然岗位设置的精细化，不是为了追求非法的目的，也不能使用非法的手段。唯如此，才能通过维护编制内的期待利益，实行行政节约以维护广大人民的利益。
3.人员管理人文化，尊重人的人格追求。在机构编制管理中，必须增加人文管理情怀，借鉴中国历史上“缘人情而制礼，依人性而作仪”做法，尊重人的人格追求。首先在机构编制管理中，反对法规制定中“踵袭前代陈迹，不究其实，与经舛戾，与古不合，官与职不相准”的现象。其次要建立科学的岗位晋升机制，尊重人的人格追求。在机构编制管理中要合理分清“情重法轻”和“情轻法重”两种情形。这是因为无论编制法规制定的如何详尽，人们“都没有能力预见到在实际生活中可能出现的多种多样的情况。”其三要建立适当的权利救济机制。所以如此，是因为“无论什么样的信条占统治地位，对普通人来说总有危险存在。其原因在于这样一个事实，即所有的权力都是可以被滥用或误用的。”这种权利救济机制，就是为了保护编制内的人员权利不受侵犯，必须确立违法解除编制是不被允许的，而且必须确立如果一个编制内的人员因为非法解雇或受到其他情形打击就应该获得充分而及时的救济。
4.职责行使制衡性，强化职责的效率性。编制机构的设置必须在精细化的基础上，增加机构彼此的制衡性。这种制衡不是杂乱无章的职责混淆，而是在分工明细的基础上，通过相互制衡以保证机构职责的效率性。在这方面，首先要借鉴古代“名与实分”、“分权制衡”的机构设置原则。一方面要通过“名与实分”，将官、职以及差遣实行合理分离。“官以寓禄秩、叙位著，职以待文学之选，而别为差遣以治内外之事。”以此解决职务和职级的矛盾问题，激活机构编制人员的工作活力，提升工作效率。一方面要通过“分权制衡”，增加机构工作的独立性，防止行政机构的效率浪费，对越权滥权行为要严格禁止，同时建立适当的分权机制，以实现彼此制衡的目的。其次，要充分发挥法律的监察作用，防止权力的“寻租”。一方面要通过《行政监察法》、《机构编制监督检查工作暂行规定》等法规的实施，强化对机构编制工作的监督检查。另一方面要建立相應的信息反馈机制，以解决机构编制中公共地位失位与失衡以及信息不对称的矛盾问题，增加机构编制设置的灵活性和权威性。
参考文献：
[1]习近平总书记谈历史上的国家治理：礼法合治 德主刑辅.新华网，2014—10--13.
[2]李焘.续资治通鉴长编.北京：中华书局，2004.
[3]王明德.读律佩觿.北京：法律出版社，2001.
[4]苏颂.苏魏公文集.北京：中华书局，1988.
[5]江少虞.宋朝事实类苑.上海：上海古籍出版社，1981.
[6]脱脱.宋史.北京：中华书局，1977.
[7]蔡襄.蔡襄集.上海：上亮海古籍出版社，1996.
[8]王先谦.荀子集解.北京：中华书局，1996.
[9]司马迁.史记.北京：中华书局，1978.
[10]刘安.淮南子.北京：中华书局，2012.
[11]赵与时.却扫编.上海：上海古籍出版社，2012.
[12]托马斯杰斐逊.杰斐逊选集.北京：商务印书馆，1999.
[13]丹宁勋爵.法律的未来.北京：法律出版社，2011.
[14]窦仪.宋刑统.台湾地区：文海出版社，1963.
[15]司马迁.史记.北京：中华书局，1978.
[16]丹宁勋爵.法律的训诫.北京：法律出版社，2011.
[17]脱脱.宋史.北京：中华书局，1977.
作者简介：李清章，历史学博士，河北工程大学文学院讲师，主要从事中国古代法制史研究。赵峰，河北工程大学文学院讲师，主要从事外国法制史研究。张京，硕士，河北省人力资源与社会保障厅，主要从事区域经济研究。
※基金项目：2016年度河北省机构编制委员会办公室研究课题《我国机构编制法制化建设之路径抉择》（20162006）.
关键词：机构编制 法制化 历史镜鉴 政策路径
1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》的颁布实施，揭开了我国依法管制机构编制的序幕，为我国机构编制的的改革也提出了方向。二十年来，我国机构编制工作取得了很大的成绩，但是由于从计划经济到市场经济的过渡，我国机构编制工作带有浓重的计划经济特色，和飞速发展的社会经济明显不相适应，机构臃肿和重复设置，工作效率低下，对机构编制实施依法管制，建设精干高效的的机构已成为急需。党的十六大第一次提出“实现机构和编制的法定化”为机构编制提出了方向。十八大提出的“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”更是进一步明晰了机构编制的方向和思路。诚如习近平总书记所说：“治理国家和社会，今天遇到的很多事情都可以在历史上找到影子，历史上发生过的很多事情也都可以作为今天的镜鉴。”研究和解决我国的机构编制问题也同样离不开对我国历史的借鉴。因此本文在对我国历史上的机构编制进行研究的基础上，为我国未来机构编制提出政策路径。
一、我国古代机构编制的历史镜鉴
我国有着悠久的的文明史，因而在机构改革上也有着成熟的政治统治经验。早在周代，《礼记》一书就对我国古代的官制进行了明确的规定。唐朝《唐六典》作为我国第一部行政法典，对三省六部制等官制进行了明确的规定，被之后历代王朝奉为圭臬。因此总结我国古代机构编制的经验，不难发现有以下可资镜鉴之处。
1.重视法律制定的功效性。研究中国古代政治，不难发现法律在其中发挥着重要的作用，这是因为历代统治者通过法律的实施来稳定民心，保持机构运行的可期待性，因此对于法律的制定是非常重视的。北宋神宗就认为“法出于道，人能体道，则立法足以尽事。立法而不足以尽事，非事不可以立法也，盖立法者未善耳。”就很能代表这一点。而古代士大夫对法律也有着一定的自觉，“读书不读律，致君尧舜终无术。”以实现“上以遵朝廷之法制，下以尽有司之职业耳”的目的。而这种重视法律的功效性也成为古代统治的不二选择。“王者所以治天下，惟在法令”。同时反对对法律的肆意兴革，强调法律的稳定。“令命屡改，甚失治体。”对于官员选任也注重维护法律的指向，避免引起不必要的人情浮动“虽朝廷急于用才，度越常格，然隳紊法制，必致人言，所益者小，所损者大。”正是法律在古代行政运行中权威作用，才保证了古代官僚机制的正常运行。
2.强化考课的目标刚性。“百官考核，王政之大较”，中国古代官制最大的特点之一，就是重视对官员考课的刚性。通过强化考课激活机构运行的活力。一方面强化考课的覆盖面。“有考功之司，明考课之令，下自簿尉，上至宰臣，皆岁计功过，较定优劣，故人思激厉，绩效著闻。”一方面制定有专门的考核法规，强化考课內容的可操作性。“中铨考课之法，以才实为差；外台荐籍之章，以干廉为重”通过强化考课明确官员职责所在，保持行政机构运行的有序性。
3.重视官职设置的合理性。“驭邦之大，莫大于建官。”中国历代王朝在官职设置上都有一定的的规则可循，那就是重视官职编制设置和上下级之间的责任举荐连带。这一方面有助于防止朋党的产生，另一方面有助于最大限度调动官员的积极性。如在官职设置上，“论德而定次，量能而授官”，则能“使其人载其事而各得其所宜。”对于一些官位宁可采取“兼权”方式过渡，那就是“如旧官资序不相当，三丞以下未可为监察，故且令上权。前行员外郎以上，不可为侍御史，”即使有例外，也有明确限制。“每由除授，虽幽人异士，亦不至超越资品。”而在上下级之间的责任举荐连带。则是即通过“人主择宰辅，宰辅择长官，长官择寮佐”的做法，以實现“责任长官，宽其资限，则责有所归也”的目的，同时又通过举官连带追责制度。“今夫天下郡县之广，吏员之众，非责之荐者，则才劳之士何由而上达耶？”以增强官员的责任感和使命感。“擢授有资级，保任有常法，亦所以抑奔竞之途”。 这对于澄清官场风气，培养官员廉耻有着积极的作用。
4.强化机构设置的制衡监督作用。我国古代行政监察在机构设置上的借鉴之处就是为历代奉为圭臬“督责之术”。其目的则是“使群臣各尽其能。”在这方面有许多可圈点之处。在对机构编制的员额配置上既有硬性规定，也充分照顾地域特点，体现了高度的灵活。如北宋，在中央层面，规定“中书宰相，参知政事多不过五员。两相则三参，三相则两参”。而在地方针对西川情形，规定“诸州凡二万户者，依旧设曹官三员；户不满二万，止置录事参军、司法参军各一员，司法兼司户；不满万，止置司法、司户各一员，司户兼录事参军；不满五千，止置司户一员，兼司法及录事参军事。县千户以上，依旧置令、尉、主簿，凡三员；户不满千，止置令、尉各一员，县令兼主簿事；不满四百，止置主簿”而在这种设置的硬性规定中，也贯穿着监督制衡的作用，体现行政的理性。即通过“尚书郎官皆有副贰，视其曹务之闲剧，以为驾驭之等差”的形式保持机构的精简。又通过“内则台省按察百司，外则州县、监司各相统辖，上下相维”的做法，实现行政机构的互相协作和相互制衡，以保证行政机构的清廉。
二、我国机构编制法制化的政策路径
从我国古代官职经验的总结，不难看出，我国尽管古代没有提出现代意义的编制管理概念，但已经有了较为丰富和成熟的编制管理内容。对此应该在充分总结的基础上，结合我国四个全面的大好形势，因时改革，与时俱进，积极探索我国机构编制法制化的政策路径。
1.机构设置法制化，减少任意性。“好的政府要依靠法律来起到稳定民心的作用”，对于机构编制法制化工作来讲，也是如此，必须通过法律的制定来起到稳定机构运行，促进机构健康运行的良性作用。“王者所以治天下，惟在法令”，也是我国古代官制史的经验总结，必须高度重视法律在机构编制中的重要作用，增强法律刚性，减少任意性。在这方面，一方面要保证法律制定的明确性，对于机构的设置、员额、岗位设置等都要有明确的规定，以杜绝运行上的随意性，尤其要防止法律制定的过度概括性，因为高度的概括性，很容易引起法律适用上的“无休止的争论。”另一方面要强化编制法律法规的统一解释权威性。有鉴于我国行政大一统历史悠久，各地方行政机构的编制管理的相应法规也存在歧义之处，这给编制管理带来极大的负面效应，一定程度上削弱了编制法律法规的权威性。因此在法律法规解释上，必须树立中央的绝对权威，不允许有缓冲余地。必须树立冲突即无效的原则。唯如此，才能保证编制法律精神的一致性，才能使我国机构编制法制化具有历史的内涵和时代的先进性。 2.岗位设置精细化，提升机关效率。在编制机构法制化的基础上，必须重视岗位设置的精细化。首先要确立岗位法定化原则。对任何岗位设置的必要性和可行性以及基于节约化原则的员额设定必须从法律上予以保证。因岗而设人，不因人而设岗。其次要建立岗位设置的灵活调整机制，防止岗位设置过滥。要借鉴历史上“视其曹务之闲剧，以为驾驭之等差”的原则，保证岗位设置的权威性。其三要借鉴历史上岗位回避原则，禁止近亲岗位繁殖，提高岗位设置的透明性和公正性，确立“避嫌不就省职”，原则。其四建立岗位设置违限惩戒机制，借鉴古代“诸官有员数而署置过限，及不应置而置，（谓非奏授者。）一人杖一百，三人加一等，十人徒二年；后人知而听者，减前人署置一等；规求者为从坐，被征须者勿论”的做法，通过岗位设置的精细化，以保证机关效率的提高。当然岗位设置的精细化，不是为了追求非法的目的，也不能使用非法的手段。唯如此，才能通过维护编制内的期待利益，实行行政节约以维护广大人民的利益。
3.人员管理人文化，尊重人的人格追求。在机构编制管理中，必须增加人文管理情怀，借鉴中国历史上“缘人情而制礼，依人性而作仪”做法，尊重人的人格追求。首先在机构编制管理中，反对法规制定中“踵袭前代陈迹，不究其实，与经舛戾，与古不合，官与职不相准”的现象。其次要建立科学的岗位晋升机制，尊重人的人格追求。在机构编制管理中要合理分清“情重法轻”和“情轻法重”两种情形。这是因为无论编制法规制定的如何详尽，人们“都没有能力预见到在实际生活中可能出现的多种多样的情况。”其三要建立适当的权利救济机制。所以如此，是因为“无论什么样的信条占统治地位，对普通人来说总有危险存在。其原因在于这样一个事实，即所有的权力都是可以被滥用或误用的。”这种权利救济机制，就是为了保护编制内的人员权利不受侵犯，必须确立违法解除编制是不被允许的，而且必须确立如果一个编制内的人员因为非法解雇或受到其他情形打击就应该获得充分而及时的救济。
4.职责行使制衡性，强化职责的效率性。编制机构的设置必须在精细化的基础上，增加机构彼此的制衡性。这种制衡不是杂乱无章的职责混淆，而是在分工明细的基础上，通过相互制衡以保证机构职责的效率性。在这方面，首先要借鉴古代“名与实分”、“分权制衡”的机构设置原则。一方面要通过“名与实分”，将官、职以及差遣实行合理分离。“官以寓禄秩、叙位著，职以待文学之选，而别为差遣以治内外之事。”以此解决职务和职级的矛盾问题，激活机构编制人员的工作活力，提升工作效率。一方面要通过“分权制衡”，增加机构工作的独立性，防止行政机构的效率浪费，对越权滥权行为要严格禁止，同时建立适当的分权机制，以实现彼此制衡的目的。其次，要充分发挥法律的监察作用，防止权力的“寻租”。一方面要通过《行政监察法》、《机构编制监督检查工作暂行规定》等法规的实施，强化对机构编制工作的监督检查。另一方面要建立相應的信息反馈机制，以解决机构编制中公共地位失位与失衡以及信息不对称的矛盾问题，增加机构编制设置的灵活性和权威性。
参考文献：
[1]习近平总书记谈历史上的国家治理：礼法合治 德主刑辅.新华网，2014—10--13.
[2]李焘.续资治通鉴长编.北京：中华书局，2004.
[3]王明德.读律佩觿.北京：法律出版社，2001.
[4]苏颂.苏魏公文集.北京：中华书局，1988.
[5]江少虞.宋朝事实类苑.上海：上海古籍出版社，1981.
[6]脱脱.宋史.北京：中华书局，1977.
[7]蔡襄.蔡襄集.上海：上亮海古籍出版社，1996.
[8]王先谦.荀子集解.北京：中华书局，1996.
[9]司马迁.史记.北京：中华书局，1978.
[10]刘安.淮南子.北京：中华书局，2012.
[11]赵与时.却扫编.上海：上海古籍出版社，2012.
[12]托马斯杰斐逊.杰斐逊选集.北京：商务印书馆，1999.
[13]丹宁勋爵.法律的未来.北京：法律出版社，2011.
[14]窦仪.宋刑统.台湾地区：文海出版社，1963.
[15]司马迁.史记.北京：中华书局，1978.
[16]丹宁勋爵.法律的训诫.北京：法律出版社，2011.
[17]脱脱.宋史.北京：中华书局，1977.
作者简介：李清章，历史学博士，河北工程大学文学院讲师，主要从事中国古代法制史研究。赵峰，河北工程大学文学院讲师，主要从事外国法制史研究。张京，硕士，河北省人力资源与社会保障厅，主要从事区域经济研究。
※基金项目：2016年度河北省机构编制委员会办公室研究课题《我国机构编制法制化建设之路径抉择》（20162006）.