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摘 要：工伤保险先行支付制度由《社会保险法》创设，人力资源和社会保障部制定的《社会保险基金先行支付暂行办法》对其具体实施做出了一定说明。然而在现实中，遭遇工伤的劳动者的合法权益却未能通过这一制度得到更好的实现。本文旨在从执行机构的角度出发，对现行工伤保险先行支付制度相关规定及其价值内涵进行剖析，以发现工伤保险先行支付制度在实践中落实困难的原因，并提出相应的解决方案。
关键词：工伤保险 先行支付 社保部门 落实情况 解决对策
一、工伤保险先行支付制度浅析
劳动者在劳动过程中不可避免地总会承担与其所获报酬不对等的劳作风险。劳动者与用人单位双方的关系在形式上表现为平等的财产关系；实质上，因为劳动力商品的特殊性，二者其实是一种从属的人身关系。当劳动者因为工作原因遭遇伤害时，处于弱势一方的劳动者需要法律的区别对待，以实现实质公平。工伤保险先行支付制度就是这一立法初衷在工伤保险制度领域中的体现。具体而言，在工伤事故发生后，当用人单位拒绝向未参保的劳动者赔付时，由工伤保险基金先行垫付，再由社保经办机构向用人单位追偿。这项制度旨在为了实现实质公平，充分体现《劳动法》中倾斜保护的原则，以达到通过政府职能部门的介入，及时保障劳动者在遭遇工伤时的合法权益，从而促进社会长治久安，劳工关系和谐稳定的目的。
二、从社保部门的角度分析制度落实困难的原因
（一）难以准确把握先行支付业务的受理范围
《社会保险基金先行支付暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第四条规定："个人由于第三人的侵权行为造成伤病被认定为工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，个人或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请工伤保险基金先行支付，并告知第三人不支付或者无法确定第三人的情况。"
《暂行办法》第六条规定："职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：
（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；
（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；
（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；
（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。"
然而，对于第六条规定的第一种情况：用人单位的主体资格已然丧失，即用人单位不复存在，在这样的情况下，实践中向其追偿的可能性几乎为零；对于第六条规定的第三种请况：在法院尚且无法实现劳动者权利的情况下，社会保险经办机构所具有的相对较弱的追偿手段失效的可能性也是相当大的；对于第四条第三人不支付或无法确定、第六条规定的第二种情况，用人单位不支付或无法支付的情形，职工本人提出要求先行支付，社会保险经办机构以哪个部门出具的材料为证？第六条规定的第四种情况，职工认为用人单位不支付的其他情形等情况更难把握，特别体现在确定工伤职工伤残津贴、供养亲属抚恤金等待遇时，如何确定未参加工伤保险职工的月平均工资等问题上。
（二）主观上执行不积极
对保障基金安全的考量弱化了社保部门执行制度的积极性。这是因为：工伤保险先行赔付制度旨在保障工伤职工权益，但不可避免地会出现基金支付的道德风险。将原应由用人单位负担的相关费用纳入基金支付的范围，但这部分资金仍依赖于工伤保险基金的积累，意味着又给工伤保险基金增加了支付压力。并且，未参保的企业往往并不规范，没有足够的财产，先行支付后向其追缴回的可能性不大。譬如很多安全事故频发的"四小企业"，一旦发生工伤事故，老板都卷包"人间蒸发"了，向谁追偿？工伤保险基金是守法企业交的，如果都为未参保企业垫付了还追不回来，就是守法为违法"埋单"，给人以"不参保就能享受待遇"的印象，不利于鼓励用人单位缴纳社保，更不利于基金正常运作。而第三人规避、逃逸等种种现象，也屡见不鲜。另外，个人向第三人请求赔偿后，如果工伤保险基金已经先行支付了，经办机构如何能了解到事后具体的赔偿情况？倘若追偿无法到位，账务如何处理？这些现实问题得不到明确，基金安全难以得到有效保障。
这样一来，制度实施的最终的结果将会是一个两难局面：要么工伤保险基金大量先行支付，引发基金安全；要么为了保障基金安全，先行支付制度的实施则会大打折扣。
（三）客观上追偿能力有限
工伤保险基金在支付了本应由用人单位或者第三人支付的补偿之后，社会保险经办机构将获得追偿权。《社会保险法》基于国家责任和分配正义的要求，课以经办机构先行垫付的义务。这意味着社会保险经办机构将在履行支付补偿等职责之外，额外增加追索补偿的职责。现实中，社会保险经办机构人员设置的数量从国家到省、市、区、县呈倒金字塔状，基层社会保险经办机构是行使追索权的主要机构，但却是整个体系中人员设置最少的一环。由较少的工作人员承担繁重的追索任务，并且没有相应的权限，总体上呈现出"人少事多，人力物力财力有限"的局面，难有精力一一追偿。这意味着追索将会是工伤保险基金面临的最大现实挑战和障碍：如果无法追索或无法全额追索，会给工伤保险基金造成一定压力，对于基金结余不多的统筹地区定会面临基金入不敷出的窘境。
（四）基本医疗保险基金先行支付介入不足
基本医疗保险基金先行支付引入工伤保险基金先行支付的重要意义在于，凸显社会保险基金先行支付的救济性。工伤保险基金先行支付的前提条件是职工需经过工伤认定，这就意味着在此之前，其遭受事故伤害的医疗费用无法通过工伤保险基金先行支付，而此时恰是工伤职工最需要基金支持的时候。通过基本医疗保险基金的先行支付能够在一定程度上克服工伤保险基金先行支付的迟缓性。但是，《社会保险法》和《暂行办法》对于基本医疗保险基金先行支付的规定都仅限定在第三人侵权造成事故的情形中，如果是因为第三人侵权以外原因造成的工伤事故，职工必须首先经过工伤认定，之后工伤保险基金才能先行支付。在整个过程中，基本医疗保险没有介入的余地，由于基本医疗保险基金先行支付的介入不足会影响社会保险基金先行支付的救济功能。 三、解决对策分析
（一）指导思想
在工伤保险先行支付制度实施的过程中，社保部门所起作用十分重要，本着实现对弱势一方劳动者倾斜保护的原则，其在执行相关制度的过程中，应时刻谨记部门工作职责，为劳动者提供及时、有效、公平、合理的工伤救助。即通过相关制度的规范与实施，高效实现对劳动者的工伤救助，以达到劳工双方的实质公平状态。
（二）具体对策
1、规范先行支付条件，制定完善业务流程
（1）明确先行支付的受理尺度
从目前情况看，出台更细致的细则对社保部门受理先行支付申请的条件进行解释说明是极为必要的。除特殊情况需要紧急救助的外，先行支付须符合以下几方面条件：一是属于新 《工伤保险条例》的参保范围；二是劳动关系正常；三是经过工伤认定；四是若因第三人原因造成工伤（如交通事故），有公安 （交警）部门出具的 《交通事故处理责任认定书》、或法院判决书；五是有用人单位未缴纳工伤保险费且不支付或无法支付的相关材料；六是提出先行支付申请。
（2）确定审核支付的业务流程
在符合受理先行支付条件的前提下，由经办机构受理相关材料后，与同级行政主管部门共同审核确定是否认同先行支付以及先行支付的具体待遇项目。在具体操作先行支付结算的过程中，对先行支付对象包括其中未参保人员要提出结算业务支付的软件需求，单独登记、结算、统计。对于工作时限的要求应符合暂行办法规定。同时，明确先行支付后负责追偿的具体时限、责任主体、具体办法，保证基金能够及时追偿到位。
2、扩展基金来源
（1）明确政府责任
目前我国工伤保险基金的盈余状况为先行支付制度的实施奠定了基础，由工伤保险基金提供先行支付，短时间内可能不会面临资金难题。但从长远看，单一工伤保险基金提供资金支持不符合公平性原则，也不利于基金安全。因此，政府在工伤保险基金先行支付中的责任将成为该制度实施的关键环节，更是先行支付制度持续发展的保障。我国《宪法》规定，政府有提供社会保障的义务，建议各级政府在每年财政预算中按当年工伤保险基金支付金额的一定比例提取资金纳入工伤保险先行支付基金，保障先行支付制度的可持续发展。
（2）优化基金来源构成结构
在工伤保险基金下设专门的先行支付国家救助基金，这部分基金按照一定比例，由财政拨款、工伤保险基金、违法单位的赔偿和罚款等部分构成。这样有利于明确先行付的收入和支出，避免对原有工伤保险基金的过度利用，加强对违法单位的追缴力度，既保障基金的安全运作，又能够最大程度实现基金对未参保工伤劳动者的保障功能。
3、健全支付协调机制
由于社保部门先行支付对工伤职工获得赔付的具有极大便捷之处，一定程度上会造成工伤劳动者本人或其亲属优先选择申请先行支付，那么，在先行支付工伤保险待遇后社保部门取得追偿权的同时，必然要求提高经办能力。具体可从以下几方面着手：
（1）引入大量专业人才
工伤保险基金先行支付和代位追偿具有很强的专业性，涉及劳动、民事、行政等多方面的法律知识，故需要相应的专业人进行业务上的具体操作和指导。
（2）设立专门追偿部门
落实追缴责任社保经办机构的主要职责是依法征缴工伤保险费和及时足额支付工伤保险待遇，由于人力物力财力有限，不可能将大部分的精力用于追偿，所以应在经办机构增设专门的追偿部门，还可以适当增加经办机构的追偿权限。
（3）建立高效联动机制
经办机构应与劳动监察、仲裁等相关机构建立紧密的联动机制，制定先行支付追偿的具体操作流程，节约行政成本和司法成本，以取得良好的效果。
5、加大基金征缴强度
（1）建立高效执法联动机制
把参加社保作为企业注册准入的条件，与企业年审联动起来，设立社保风险抵押金，按照企业注册资金的一定比例冻结在专门的账户中，用于支付欠缴的社保费用或相关的罚款；
（2）引入先行支付处罚机制
此举将加大用人单位的违法成本。可以考虑在追偿的同时再给予处罚。用人单位不但要全额赔偿工伤保险待遇，还要按照先行支付基金数额的一定比例缴纳罚款，罚款纳入先行支付基金。
（3）对不依法参加社会保险的用人单位加大处罚力度
这将增强社保征缴的强制性。将罚款的金额和上限大幅提高，处罚的收入形成的行政性罚款纳入工伤保险先行支付专项基金。同时引入刑事处罚，逃避缴费金额较大或拒不参保情节恶劣的用人单位，其法人要承担相应的刑事责任。
总之，需要加大工伤保险的扩面参保力度，有针对性地开展监察、稽查基数，保证工伤保险基金稳定收入，否则，先行支付没有资金保障。
四、结语
无论工伤保险补偿先行支付原则在制定中呈现如何不足，在实施中将面临何种的困难，令人高兴的是先行支付原则在纷争之中毕竟得以确立并不断完善。对于无数工伤劳动者来说，至少多了一道切实有效的法律制度保障。但搭建好保护平台只是第一步，更重要的是社保经办机构在具体的法律制度实施过程中履行相应职能的方式和程度，这其中除了本文上述所提社保经办机构的职责外，其他相关部门的配合也是必不可少。在相关法律法规的修改制定过程中，工伤保险补偿先行支付原则的细化十分必要，在此真诚期待我国工伤保险法律制度的进一步完善。
参考文献：
[1]许建宇：《透视社会保险法：权利本位与国家责任》，载《中国社会科学报》2010年11月23日第010版；
[2]李援主编：《中华人民共和国社会保险法解读》，中国法制出版社2010年版，第2-3页；
[3]于欣华："工伤保险补偿先行支付原则初探"（J），载于《现代职业安全》2010年总第112期；
[4]于欣华："工伤保险基金先行支付的立法反思"（J），载于《中国社会保障》2011年第9期；
[5]张宗华、陈海军："工伤保险基金先行支付制度浅析"（J），载于《天津社会保险》总第35期；
[6]周学兵 章艳芳等"工伤保险先行支付难在何处"（EB），载于中国劳动保障新闻网
网址http：//www.clssn.com/html/Home/report/52004-1.htm，2012年4月28日。
作者简介：杨南，女，（1992-），贵州遵义人，中南财经政法大学法学院法学专业2010级本科生。
关键词：工伤保险 先行支付 社保部门 落实情况 解决对策
一、工伤保险先行支付制度浅析
劳动者在劳动过程中不可避免地总会承担与其所获报酬不对等的劳作风险。劳动者与用人单位双方的关系在形式上表现为平等的财产关系；实质上，因为劳动力商品的特殊性，二者其实是一种从属的人身关系。当劳动者因为工作原因遭遇伤害时，处于弱势一方的劳动者需要法律的区别对待，以实现实质公平。工伤保险先行支付制度就是这一立法初衷在工伤保险制度领域中的体现。具体而言，在工伤事故发生后，当用人单位拒绝向未参保的劳动者赔付时，由工伤保险基金先行垫付，再由社保经办机构向用人单位追偿。这项制度旨在为了实现实质公平，充分体现《劳动法》中倾斜保护的原则，以达到通过政府职能部门的介入，及时保障劳动者在遭遇工伤时的合法权益，从而促进社会长治久安，劳工关系和谐稳定的目的。
二、从社保部门的角度分析制度落实困难的原因
（一）难以准确把握先行支付业务的受理范围
《社会保险基金先行支付暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第四条规定："个人由于第三人的侵权行为造成伤病被认定为工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，个人或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请工伤保险基金先行支付，并告知第三人不支付或者无法确定第三人的情况。"
《暂行办法》第六条规定："职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：
（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；
（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；
（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；
（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。"
然而，对于第六条规定的第一种情况：用人单位的主体资格已然丧失，即用人单位不复存在，在这样的情况下，实践中向其追偿的可能性几乎为零；对于第六条规定的第三种请况：在法院尚且无法实现劳动者权利的情况下，社会保险经办机构所具有的相对较弱的追偿手段失效的可能性也是相当大的；对于第四条第三人不支付或无法确定、第六条规定的第二种情况，用人单位不支付或无法支付的情形，职工本人提出要求先行支付，社会保险经办机构以哪个部门出具的材料为证？第六条规定的第四种情况，职工认为用人单位不支付的其他情形等情况更难把握，特别体现在确定工伤职工伤残津贴、供养亲属抚恤金等待遇时，如何确定未参加工伤保险职工的月平均工资等问题上。
（二）主观上执行不积极
对保障基金安全的考量弱化了社保部门执行制度的积极性。这是因为：工伤保险先行赔付制度旨在保障工伤职工权益，但不可避免地会出现基金支付的道德风险。将原应由用人单位负担的相关费用纳入基金支付的范围，但这部分资金仍依赖于工伤保险基金的积累，意味着又给工伤保险基金增加了支付压力。并且，未参保的企业往往并不规范，没有足够的财产，先行支付后向其追缴回的可能性不大。譬如很多安全事故频发的"四小企业"，一旦发生工伤事故，老板都卷包"人间蒸发"了，向谁追偿？工伤保险基金是守法企业交的，如果都为未参保企业垫付了还追不回来，就是守法为违法"埋单"，给人以"不参保就能享受待遇"的印象，不利于鼓励用人单位缴纳社保，更不利于基金正常运作。而第三人规避、逃逸等种种现象，也屡见不鲜。另外，个人向第三人请求赔偿后，如果工伤保险基金已经先行支付了，经办机构如何能了解到事后具体的赔偿情况？倘若追偿无法到位，账务如何处理？这些现实问题得不到明确，基金安全难以得到有效保障。
这样一来，制度实施的最终的结果将会是一个两难局面：要么工伤保险基金大量先行支付，引发基金安全；要么为了保障基金安全，先行支付制度的实施则会大打折扣。
（三）客观上追偿能力有限
工伤保险基金在支付了本应由用人单位或者第三人支付的补偿之后，社会保险经办机构将获得追偿权。《社会保险法》基于国家责任和分配正义的要求，课以经办机构先行垫付的义务。这意味着社会保险经办机构将在履行支付补偿等职责之外，额外增加追索补偿的职责。现实中，社会保险经办机构人员设置的数量从国家到省、市、区、县呈倒金字塔状，基层社会保险经办机构是行使追索权的主要机构，但却是整个体系中人员设置最少的一环。由较少的工作人员承担繁重的追索任务，并且没有相应的权限，总体上呈现出"人少事多，人力物力财力有限"的局面，难有精力一一追偿。这意味着追索将会是工伤保险基金面临的最大现实挑战和障碍：如果无法追索或无法全额追索，会给工伤保险基金造成一定压力，对于基金结余不多的统筹地区定会面临基金入不敷出的窘境。
（四）基本医疗保险基金先行支付介入不足
基本医疗保险基金先行支付引入工伤保险基金先行支付的重要意义在于，凸显社会保险基金先行支付的救济性。工伤保险基金先行支付的前提条件是职工需经过工伤认定，这就意味着在此之前，其遭受事故伤害的医疗费用无法通过工伤保险基金先行支付，而此时恰是工伤职工最需要基金支持的时候。通过基本医疗保险基金的先行支付能够在一定程度上克服工伤保险基金先行支付的迟缓性。但是，《社会保险法》和《暂行办法》对于基本医疗保险基金先行支付的规定都仅限定在第三人侵权造成事故的情形中，如果是因为第三人侵权以外原因造成的工伤事故，职工必须首先经过工伤认定，之后工伤保险基金才能先行支付。在整个过程中，基本医疗保险没有介入的余地，由于基本医疗保险基金先行支付的介入不足会影响社会保险基金先行支付的救济功能。 三、解决对策分析
（一）指导思想
在工伤保险先行支付制度实施的过程中，社保部门所起作用十分重要，本着实现对弱势一方劳动者倾斜保护的原则，其在执行相关制度的过程中，应时刻谨记部门工作职责，为劳动者提供及时、有效、公平、合理的工伤救助。即通过相关制度的规范与实施，高效实现对劳动者的工伤救助，以达到劳工双方的实质公平状态。
（二）具体对策
1、规范先行支付条件，制定完善业务流程
（1）明确先行支付的受理尺度
从目前情况看，出台更细致的细则对社保部门受理先行支付申请的条件进行解释说明是极为必要的。除特殊情况需要紧急救助的外，先行支付须符合以下几方面条件：一是属于新 《工伤保险条例》的参保范围；二是劳动关系正常；三是经过工伤认定；四是若因第三人原因造成工伤（如交通事故），有公安 （交警）部门出具的 《交通事故处理责任认定书》、或法院判决书；五是有用人单位未缴纳工伤保险费且不支付或无法支付的相关材料；六是提出先行支付申请。
（2）确定审核支付的业务流程
在符合受理先行支付条件的前提下，由经办机构受理相关材料后，与同级行政主管部门共同审核确定是否认同先行支付以及先行支付的具体待遇项目。在具体操作先行支付结算的过程中，对先行支付对象包括其中未参保人员要提出结算业务支付的软件需求，单独登记、结算、统计。对于工作时限的要求应符合暂行办法规定。同时，明确先行支付后负责追偿的具体时限、责任主体、具体办法，保证基金能够及时追偿到位。
2、扩展基金来源
（1）明确政府责任
目前我国工伤保险基金的盈余状况为先行支付制度的实施奠定了基础，由工伤保险基金提供先行支付，短时间内可能不会面临资金难题。但从长远看，单一工伤保险基金提供资金支持不符合公平性原则，也不利于基金安全。因此，政府在工伤保险基金先行支付中的责任将成为该制度实施的关键环节，更是先行支付制度持续发展的保障。我国《宪法》规定，政府有提供社会保障的义务，建议各级政府在每年财政预算中按当年工伤保险基金支付金额的一定比例提取资金纳入工伤保险先行支付基金，保障先行支付制度的可持续发展。
（2）优化基金来源构成结构
在工伤保险基金下设专门的先行支付国家救助基金，这部分基金按照一定比例，由财政拨款、工伤保险基金、违法单位的赔偿和罚款等部分构成。这样有利于明确先行付的收入和支出，避免对原有工伤保险基金的过度利用，加强对违法单位的追缴力度，既保障基金的安全运作，又能够最大程度实现基金对未参保工伤劳动者的保障功能。
3、健全支付协调机制
由于社保部门先行支付对工伤职工获得赔付的具有极大便捷之处，一定程度上会造成工伤劳动者本人或其亲属优先选择申请先行支付，那么，在先行支付工伤保险待遇后社保部门取得追偿权的同时，必然要求提高经办能力。具体可从以下几方面着手：
（1）引入大量专业人才
工伤保险基金先行支付和代位追偿具有很强的专业性，涉及劳动、民事、行政等多方面的法律知识，故需要相应的专业人进行业务上的具体操作和指导。
（2）设立专门追偿部门
落实追缴责任社保经办机构的主要职责是依法征缴工伤保险费和及时足额支付工伤保险待遇，由于人力物力财力有限，不可能将大部分的精力用于追偿，所以应在经办机构增设专门的追偿部门，还可以适当增加经办机构的追偿权限。
（3）建立高效联动机制
经办机构应与劳动监察、仲裁等相关机构建立紧密的联动机制，制定先行支付追偿的具体操作流程，节约行政成本和司法成本，以取得良好的效果。
5、加大基金征缴强度
（1）建立高效执法联动机制
把参加社保作为企业注册准入的条件，与企业年审联动起来，设立社保风险抵押金，按照企业注册资金的一定比例冻结在专门的账户中，用于支付欠缴的社保费用或相关的罚款；
（2）引入先行支付处罚机制
此举将加大用人单位的违法成本。可以考虑在追偿的同时再给予处罚。用人单位不但要全额赔偿工伤保险待遇，还要按照先行支付基金数额的一定比例缴纳罚款，罚款纳入先行支付基金。
（3）对不依法参加社会保险的用人单位加大处罚力度
这将增强社保征缴的强制性。将罚款的金额和上限大幅提高，处罚的收入形成的行政性罚款纳入工伤保险先行支付专项基金。同时引入刑事处罚，逃避缴费金额较大或拒不参保情节恶劣的用人单位，其法人要承担相应的刑事责任。
总之，需要加大工伤保险的扩面参保力度，有针对性地开展监察、稽查基数，保证工伤保险基金稳定收入，否则，先行支付没有资金保障。
四、结语
无论工伤保险补偿先行支付原则在制定中呈现如何不足，在实施中将面临何种的困难，令人高兴的是先行支付原则在纷争之中毕竟得以确立并不断完善。对于无数工伤劳动者来说，至少多了一道切实有效的法律制度保障。但搭建好保护平台只是第一步，更重要的是社保经办机构在具体的法律制度实施过程中履行相应职能的方式和程度，这其中除了本文上述所提社保经办机构的职责外，其他相关部门的配合也是必不可少。在相关法律法规的修改制定过程中，工伤保险补偿先行支付原则的细化十分必要，在此真诚期待我国工伤保险法律制度的进一步完善。
参考文献：
[1]许建宇：《透视社会保险法：权利本位与国家责任》，载《中国社会科学报》2010年11月23日第010版；
[2]李援主编：《中华人民共和国社会保险法解读》，中国法制出版社2010年版，第2-3页；
[3]于欣华："工伤保险补偿先行支付原则初探"（J），载于《现代职业安全》2010年总第112期；
[4]于欣华："工伤保险基金先行支付的立法反思"（J），载于《中国社会保障》2011年第9期；
[5]张宗华、陈海军："工伤保险基金先行支付制度浅析"（J），载于《天津社会保险》总第35期；
[6]周学兵 章艳芳等"工伤保险先行支付难在何处"（EB），载于中国劳动保障新闻网
网址http：//www.clssn.com/html/Home/report/52004-1.htm，2012年4月28日。
作者简介：杨南，女，（1992-），贵州遵义人，中南财经政法大学法学院法学专业2010级本科生。