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摘要：失地农民可持续发展问题是我国在城市化进程中亟待考量的热点问题。从资产建设的角度，分析失地农民可持续发展过程中存在的主要资产障碍及其消极影响，借鉴资产建设理念，从自然资本、资金资本、人力资本和社会资本等四方面加强失地农民的资产建设，方可实现失地农民的可持续发展。
关键词：失地农民；可持续发展；资产建设；人力资本；社会资本
中图分类号：F321
文献标志码：A
文章编号：1002－7408(2010)06－0063－02
20世纪90年代中期以来，随着工业化和城市化进程的加速，失地农民群体规模日益扩展。据国家统计局统计，截至2004年底，我国失地农民总数约4000万人；另外，国土资源部的研究课题《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》研究结果认为，2001－2030年的30年间，全国年均建设占用耕地将达5450万亩，如不妥善安置，还将新增失地农民7800万人。这意味着，至2030年，我国失地、失业农民的总人数可能超过1亿。政策层面上，虽有征地补偿标准和相关的社会保障政策等保护措施，但实证调查显示，此类补偿和保护是低水平的、被动的和短期的，只能解决或部分解决其近忧，而不可能化解其远虑。因此，失地农民的可持续发展应当考虑通过其他方式予以实现。资产建设便是一个极为重要的切入点。
一、资产建设对失地农民可持续发展的效用
“资产建设”(Asset Building)理论的原创者是美国华盛顿大学的迈克尔·谢若登[Michael Sherraden]教授。他认为，资产拥有的福利效用有：(1)提高家庭稳定性；(2)创造未来定向；(3)刺激资产建设；(4)使专门化和专业化成为可能；(5)为抵御风险提供基础；(6)增加个体效能；(7)增加社会联系和影响；(8)提高政治参与；(9)增加子女的福利。经过实证研究，谢若登教授认为：拥有资产能够促进贫困者家庭的稳定；资产能够使其拥有者看到未来的希望和发展，把握未来方向；拥有资产能够刺激其他资产的发展；拥有资产既保证了贫困者现在的生活和发展，也为其后代将来的生活维持和持续发展提供了资源，即增进了后代的福利；拥有资产能够使贫困者的心理优越感得到增强，感受到社会地位和社会影响力的提升；拥有资产能够使贫困者产生巨大的义务感和责任感来维持、保护自己的资产，维护自己享有资产的权利，有效地增强维权意识。可见，资产建设就是政府有组织地引导和帮助社会成员，尤其是穷人进行资产积累与投资，而非简单地直接增加其收入与消费的一种以资产为本的社会政策理念。
据此，资产的拥有对失地农民也应具有类似的福利效用。运用资产建设理论对失地农民可持续发展中存在的主要障碍进行分析，将有助于我们把握问题的关键。需要说明的是，本文所指的资产包括无形资产和有形资产，其中有形资产主要指土地(自然资本)、房产、股权、金融财富(资金资本)和基础设施，无形资产主要包括人力资本与政治资本等。
二、失地农民可持续发展中的主要资产障碍
1.土地的征用——自然资本的丧失。我国现阶段，土地不仅是最基本的农业生产要素，而且是农民最基本的生活资料来源，对农民极为重要。其表现为：首先，我国的土地制度从法律层面上将土地的财产权赋予农民，即农村土地承包制“至少30年不变”。对于绝大多数农民来说，他们承包的土地是他们家庭中价值最高的一笔财产，他们失地就是失财，就是为城市化而损失其最宝贵的一笔家庭财富。其次，在市场经济条件下，农民抵御市场风险最稳定的经济基础就是土地，如果农民失地而又没有其他的收入来源，则他们就极可能连最低的生活水平都无法保证。最后，由于经济的发展和社会的进步，土地的资本功能日渐显露。一方面，经过农业产业结构的调整和都市型农业的发展，许多农民从事农业增益很快；另一方面，由于土地的稀缺性和不可再生性以及某些产业对其高需求性和依赖性，使得土地的高价值性日益凸显。农民失地，也就是失掉了最后的未来致富资本。故土地的征用就意味着农民赖以生存的自然资本的丧失。
2.征地补偿标准过低——资金资本的匮乏。为降低工业化和城市化的成本，实行赶超战略，我国自1950年就建立了服务于计划经济的简明而周密的征地制度。随着时代背景的变化，土地征用制度也在不断地调整和变化。然而，数次改良式的微调未能摒弃其与生俱来的"32业偏向”和“城市偏向”本质特征，国家依然通过压低征地补偿价格，从农村抽取大量资金、资源来推动城市、工业的发展。1986年制定的《中华人民共和国土地管理法》中，对失地农民的补偿依然锁定在土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等方面。在1998年修改《土地管理法》时，根据当时的情况虽提高了征地补偿的产值倍数，但总体而言，提高后的法定的补偿标准仍然没有完全补偿农民所遭受的财产权利损失。2004年3月，新颁布实施的《宪法》强调：国家征收或者征用土地，应给予补偿，但补偿标准过低的状况仍未有较大改观。
失地农民失去土地后，只能用政府的征地补偿费重建家园和创立自己的非农事业，成为城市的一员。但由于征地补偿标准普遍较低，失地农民很难用它作为自己的创业资金，想创业却缺乏资源6例如，笔者在2007年7月安徽省蚌埠市淮上区开展问卷调查时得知，按照蚌埠市“蚌政办(2002)53号”文件的规定，该区征地价格是每亩28200元(目前仍是按此标准进行补偿)，时至今日，这一补偿标准仍未改变。经过村集体留存与其他一些费用的扣除之后，农户最后拿到的土地补偿款实为18600元/亩。由于农民失去土地后，建房或购买还原房的费用较高，仅此一项，所拿到的土地补偿费不仅消耗殆尽，甚至相当一部分农户还要靠借、贷款才能使自己“居有定所”，所以，这种情况下，创业的资金更是捉襟见肘。
3.知识、技能的不足——人力资本的贫乏。人力资本作为一种抽象的无形资产，是资产的重要形式之一，主要指个体的知识、技能、身体健康和社会经验等，可以帮助个体追求生存目标和发展目标。失地农民在向非农就业转移的过程中，除少数人能利用城区发展带来的商机经商办企业外，由于大多数失地农民的文化素质和劳动技能普遍较低，在土地以外的其他工作岗位竞争中处于劣势，故难以找到新的就业机会，只能从事简单的看管、搬运等I临时性工作。另外，许多农户在全部或大部分耕地失去后希望从事非农经营，然而由于过去他们主要从事农业生产，缺乏从事第二、三产业经营的技能和经验，同时又因其投资理财的知识和能力较为有限，面对变幻莫测的市场，他们即使有一定的资金，也难以寻求有效的增值渠道。
三、资产建设理念的借鉴
失地农民可持续发展过程中主要存在着自然资本、资金资本和人力资本等资产障碍。而谢若登教授通过实证分析指出，有了资产，人们可以从长计议，追求长期目标；更为重要的是，积累 资产本身对穷人的心理促进、意识提升以及行为方式的改变等具有巨大的潜在作用。因此，显而易见地，政府应当积极引导和帮助失地农民积累资产，尤其是自然资本、资金资本、人力资本和社会资本等资产，这既是帮助他们规避各种生活风险的重要安全网之一，也是实现他们可持续发展的极为重要的切入点。
1.以土地权利参与工业化——保障自然资本。在面对外地和本地企业家在当地投资设厂的机遇时，地方政府在通过国家征地参与工业化和城市化的同时，应考虑认可集体经济组织在不改变土地集体所有权性质的前提下，将集体土地进行统一规划，统一出租给企业使用；另外，也可以在自愿、合法、有偿的原则下，将农民的土地承包使用权转变为可以永久享受的股票分红权，从而实现农民土地使用权和收益权的分离，这样既保障了农民对土地的收益权，又加速了农民的“洗脚上田”和向第二、三产业谋求发展的进程。
这种“征用”农地的方式，不仅有利于企业降低投资设厂的成本、加快当地的工业化和城市化的步伐，更有利于保障农民在此进程中的土地权益不受损害，同时使之能利用土地参与工业化进程、分享工业化成果，达到保障自然资本，甚至是增值自然资本的双重目的。
2.提高征地补偿标准——增加资金资本。征地补偿费是增强失地农民可持续发展能力的基础。在现实的市场经济条件下，补偿标准应当市场化。政府应根据市场情况及时制定征地区片的综合价，即综合考虑土地用途、土地区位条件、当地经济发展水平和土地供求关系等因素，结合当地城镇居民社会保障水平，确定征地补偿价格；并设置调节系数。具体征地时，请有关评估机构以征地区片的综合价为基础，根据被征用土地的具体情况合理选择调节系数，确定具体征地补偿标准。这样可以有效地保障被征地农民的土地补偿权益，使其得到最优补偿，从而增加资金资本量，为其创业和发展奠定一定的物质基础。
3.强化技能培训制度——提升人力资本量。加强失地农民可持续发展能力的另一关键在于增加其人力资本，即提高失地农民自身的素质，消除陈旧思想，帮助他们建立全新的就业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能。政府部门要努力建立完善的技能培训体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，有针对性地安排不同的培训内容。培训费用政府可给予一定财政支持，也可从土地征用款项和集体积累中按一定比例提取，有条件的地方可免费培训；也可采取由失地农民支付培训费，政府部门视具体情况按一定比例或按定额报销的方式。同时，要鼓励他们利用所学技能自主创业，并为他们做好服务性工作。通过技能培训，可以挖掘失地农民人力资本的潜力，转换其发展思路，并能从根本上增强其参与市场竞争的自信心。
4.创新安置政策——增加多重资产。政府在成片开发、建设工业集中区的同时，应紧邻工业区周边为失地农民预留一定的发展用地，并进行统一规划、统一代建商住两用的商业区，使其成为失地农民经营性收入的来源。统一规划、统一代建应首先明确工业园区内原则上只建设生产区不建配套生活区，工业园区的生活配套功能通过紧邻工业区周边的商业区来承担；其次，商业区的建设采取政府为被征地村统一代建的方式，即由各区委托代建单位，统一融资，统一规划，统一建设。商业区建成后，失地农民可根据预留的发展用地面积，按一定比例和建房的成本价购买其中的商住两用房。对有困难的失地农民，鼓励金融部门向其提供贷款。这种安置政策是一种发展型安置政策，它并不在于简单地给予失地农民经济补偿，而是致力于帮助失地农民建设房屋、店面等资产，并通过政策设计使失地农民可享有土地、资产带来的增值，最终使失地农民成为资产的直接受益者，实现个人的长远发展。
以“资产建设”的社会政策体现了发展型社会政策的理念。收人可以满足人们短期的基本需求，但它无法改善长期的状况，无法实现人们对发展的本质需求，所以要达到社会政策的基本目标不能依赖于收入的维持，而要依靠资产的建设和积累。因此，将资产建设理念运用于解决失地农民问题，不仅可以促进失地农民的可持续发展，而且也可以促进和谐新农村的建设，同时也会对我国工业化和城市化进程起到强有力的助推作用。
关键词：失地农民；可持续发展；资产建设；人力资本；社会资本
中图分类号：F321
文献标志码：A
文章编号：1002－7408(2010)06－0063－02
20世纪90年代中期以来，随着工业化和城市化进程的加速，失地农民群体规模日益扩展。据国家统计局统计，截至2004年底，我国失地农民总数约4000万人；另外，国土资源部的研究课题《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》研究结果认为，2001－2030年的30年间，全国年均建设占用耕地将达5450万亩，如不妥善安置，还将新增失地农民7800万人。这意味着，至2030年，我国失地、失业农民的总人数可能超过1亿。政策层面上，虽有征地补偿标准和相关的社会保障政策等保护措施，但实证调查显示，此类补偿和保护是低水平的、被动的和短期的，只能解决或部分解决其近忧，而不可能化解其远虑。因此，失地农民的可持续发展应当考虑通过其他方式予以实现。资产建设便是一个极为重要的切入点。
一、资产建设对失地农民可持续发展的效用
“资产建设”(Asset Building)理论的原创者是美国华盛顿大学的迈克尔·谢若登[Michael Sherraden]教授。他认为，资产拥有的福利效用有：(1)提高家庭稳定性；(2)创造未来定向；(3)刺激资产建设；(4)使专门化和专业化成为可能；(5)为抵御风险提供基础；(6)增加个体效能；(7)增加社会联系和影响；(8)提高政治参与；(9)增加子女的福利。经过实证研究，谢若登教授认为：拥有资产能够促进贫困者家庭的稳定；资产能够使其拥有者看到未来的希望和发展，把握未来方向；拥有资产能够刺激其他资产的发展；拥有资产既保证了贫困者现在的生活和发展，也为其后代将来的生活维持和持续发展提供了资源，即增进了后代的福利；拥有资产能够使贫困者的心理优越感得到增强，感受到社会地位和社会影响力的提升；拥有资产能够使贫困者产生巨大的义务感和责任感来维持、保护自己的资产，维护自己享有资产的权利，有效地增强维权意识。可见，资产建设就是政府有组织地引导和帮助社会成员，尤其是穷人进行资产积累与投资，而非简单地直接增加其收入与消费的一种以资产为本的社会政策理念。
据此，资产的拥有对失地农民也应具有类似的福利效用。运用资产建设理论对失地农民可持续发展中存在的主要障碍进行分析，将有助于我们把握问题的关键。需要说明的是，本文所指的资产包括无形资产和有形资产，其中有形资产主要指土地(自然资本)、房产、股权、金融财富(资金资本)和基础设施，无形资产主要包括人力资本与政治资本等。
二、失地农民可持续发展中的主要资产障碍
1.土地的征用——自然资本的丧失。我国现阶段，土地不仅是最基本的农业生产要素，而且是农民最基本的生活资料来源，对农民极为重要。其表现为：首先，我国的土地制度从法律层面上将土地的财产权赋予农民，即农村土地承包制“至少30年不变”。对于绝大多数农民来说，他们承包的土地是他们家庭中价值最高的一笔财产，他们失地就是失财，就是为城市化而损失其最宝贵的一笔家庭财富。其次，在市场经济条件下，农民抵御市场风险最稳定的经济基础就是土地，如果农民失地而又没有其他的收入来源，则他们就极可能连最低的生活水平都无法保证。最后，由于经济的发展和社会的进步，土地的资本功能日渐显露。一方面，经过农业产业结构的调整和都市型农业的发展，许多农民从事农业增益很快；另一方面，由于土地的稀缺性和不可再生性以及某些产业对其高需求性和依赖性，使得土地的高价值性日益凸显。农民失地，也就是失掉了最后的未来致富资本。故土地的征用就意味着农民赖以生存的自然资本的丧失。
2.征地补偿标准过低——资金资本的匮乏。为降低工业化和城市化的成本，实行赶超战略，我国自1950年就建立了服务于计划经济的简明而周密的征地制度。随着时代背景的变化，土地征用制度也在不断地调整和变化。然而，数次改良式的微调未能摒弃其与生俱来的"32业偏向”和“城市偏向”本质特征，国家依然通过压低征地补偿价格，从农村抽取大量资金、资源来推动城市、工业的发展。1986年制定的《中华人民共和国土地管理法》中，对失地农民的补偿依然锁定在土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等方面。在1998年修改《土地管理法》时，根据当时的情况虽提高了征地补偿的产值倍数，但总体而言，提高后的法定的补偿标准仍然没有完全补偿农民所遭受的财产权利损失。2004年3月，新颁布实施的《宪法》强调：国家征收或者征用土地，应给予补偿，但补偿标准过低的状况仍未有较大改观。
失地农民失去土地后，只能用政府的征地补偿费重建家园和创立自己的非农事业，成为城市的一员。但由于征地补偿标准普遍较低，失地农民很难用它作为自己的创业资金，想创业却缺乏资源6例如，笔者在2007年7月安徽省蚌埠市淮上区开展问卷调查时得知，按照蚌埠市“蚌政办(2002)53号”文件的规定，该区征地价格是每亩28200元(目前仍是按此标准进行补偿)，时至今日，这一补偿标准仍未改变。经过村集体留存与其他一些费用的扣除之后，农户最后拿到的土地补偿款实为18600元/亩。由于农民失去土地后，建房或购买还原房的费用较高，仅此一项，所拿到的土地补偿费不仅消耗殆尽，甚至相当一部分农户还要靠借、贷款才能使自己“居有定所”，所以，这种情况下，创业的资金更是捉襟见肘。
3.知识、技能的不足——人力资本的贫乏。人力资本作为一种抽象的无形资产，是资产的重要形式之一，主要指个体的知识、技能、身体健康和社会经验等，可以帮助个体追求生存目标和发展目标。失地农民在向非农就业转移的过程中，除少数人能利用城区发展带来的商机经商办企业外，由于大多数失地农民的文化素质和劳动技能普遍较低，在土地以外的其他工作岗位竞争中处于劣势，故难以找到新的就业机会，只能从事简单的看管、搬运等I临时性工作。另外，许多农户在全部或大部分耕地失去后希望从事非农经营，然而由于过去他们主要从事农业生产，缺乏从事第二、三产业经营的技能和经验，同时又因其投资理财的知识和能力较为有限，面对变幻莫测的市场，他们即使有一定的资金，也难以寻求有效的增值渠道。
三、资产建设理念的借鉴
失地农民可持续发展过程中主要存在着自然资本、资金资本和人力资本等资产障碍。而谢若登教授通过实证分析指出，有了资产，人们可以从长计议，追求长期目标；更为重要的是，积累 资产本身对穷人的心理促进、意识提升以及行为方式的改变等具有巨大的潜在作用。因此，显而易见地，政府应当积极引导和帮助失地农民积累资产，尤其是自然资本、资金资本、人力资本和社会资本等资产，这既是帮助他们规避各种生活风险的重要安全网之一，也是实现他们可持续发展的极为重要的切入点。
1.以土地权利参与工业化——保障自然资本。在面对外地和本地企业家在当地投资设厂的机遇时，地方政府在通过国家征地参与工业化和城市化的同时，应考虑认可集体经济组织在不改变土地集体所有权性质的前提下，将集体土地进行统一规划，统一出租给企业使用；另外，也可以在自愿、合法、有偿的原则下，将农民的土地承包使用权转变为可以永久享受的股票分红权，从而实现农民土地使用权和收益权的分离，这样既保障了农民对土地的收益权，又加速了农民的“洗脚上田”和向第二、三产业谋求发展的进程。
这种“征用”农地的方式，不仅有利于企业降低投资设厂的成本、加快当地的工业化和城市化的步伐，更有利于保障农民在此进程中的土地权益不受损害，同时使之能利用土地参与工业化进程、分享工业化成果，达到保障自然资本，甚至是增值自然资本的双重目的。
2.提高征地补偿标准——增加资金资本。征地补偿费是增强失地农民可持续发展能力的基础。在现实的市场经济条件下，补偿标准应当市场化。政府应根据市场情况及时制定征地区片的综合价，即综合考虑土地用途、土地区位条件、当地经济发展水平和土地供求关系等因素，结合当地城镇居民社会保障水平，确定征地补偿价格；并设置调节系数。具体征地时，请有关评估机构以征地区片的综合价为基础，根据被征用土地的具体情况合理选择调节系数，确定具体征地补偿标准。这样可以有效地保障被征地农民的土地补偿权益，使其得到最优补偿，从而增加资金资本量，为其创业和发展奠定一定的物质基础。
3.强化技能培训制度——提升人力资本量。加强失地农民可持续发展能力的另一关键在于增加其人力资本，即提高失地农民自身的素质，消除陈旧思想，帮助他们建立全新的就业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能。政府部门要努力建立完善的技能培训体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，有针对性地安排不同的培训内容。培训费用政府可给予一定财政支持，也可从土地征用款项和集体积累中按一定比例提取，有条件的地方可免费培训；也可采取由失地农民支付培训费，政府部门视具体情况按一定比例或按定额报销的方式。同时，要鼓励他们利用所学技能自主创业，并为他们做好服务性工作。通过技能培训，可以挖掘失地农民人力资本的潜力，转换其发展思路，并能从根本上增强其参与市场竞争的自信心。
4.创新安置政策——增加多重资产。政府在成片开发、建设工业集中区的同时，应紧邻工业区周边为失地农民预留一定的发展用地，并进行统一规划、统一代建商住两用的商业区，使其成为失地农民经营性收入的来源。统一规划、统一代建应首先明确工业园区内原则上只建设生产区不建配套生活区，工业园区的生活配套功能通过紧邻工业区周边的商业区来承担；其次，商业区的建设采取政府为被征地村统一代建的方式，即由各区委托代建单位，统一融资，统一规划，统一建设。商业区建成后，失地农民可根据预留的发展用地面积，按一定比例和建房的成本价购买其中的商住两用房。对有困难的失地农民，鼓励金融部门向其提供贷款。这种安置政策是一种发展型安置政策，它并不在于简单地给予失地农民经济补偿，而是致力于帮助失地农民建设房屋、店面等资产，并通过政策设计使失地农民可享有土地、资产带来的增值，最终使失地农民成为资产的直接受益者，实现个人的长远发展。
以“资产建设”的社会政策体现了发展型社会政策的理念。收人可以满足人们短期的基本需求，但它无法改善长期的状况，无法实现人们对发展的本质需求，所以要达到社会政策的基本目标不能依赖于收入的维持，而要依靠资产的建设和积累。因此，将资产建设理念运用于解决失地农民问题，不仅可以促进失地农民的可持续发展，而且也可以促进和谐新农村的建设，同时也会对我国工业化和城市化进程起到强有力的助推作用。