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摘 要 本文以余杭法院执行救助制度运行情况为样本，介绍了余杭法院执行救助制度的特点及成效，并对执行救助制度理念及该制度在运行过程中反应的一些不足进行了检视，在此基础上，有针对性的提出了一些完善性建议，以期能够建立起确保执行救助制度有效运行的长效机制，从而有效解决执行难问题。
关键词 执行救助制度 救助资金回收制度 救助资金调节池
作者简介：汪浩，浙江省杭州市余杭区人民法院。
中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）06-052-03
自2006年《杭州市余杭区执行救助专项资金管理办法》（以下简称《执行救助办法》）施行以来，已有七年。七年中，余杭法院分13批次对204件执行案件的388名申请人给予了执行救助，共发放执行救助金401.4万元。余杭法院执行救助制度的有效运行，对缓解涉法涉诉上访案件申请人的实际生活困难，维护社会和谐稳定起到了重要作用，但是在执行救助制度运行过程中也暴露了一些亟待解决的问题。为更好发挥执行救助制度的作用，本文以余杭法院执行救助制度运行情况为样本，深入分析执行救助制度运行过程中暴露出的问题，并提出完善性建议，供实践参考。
一、余杭法院执行救助制度的特点
（一）执行救助资金有保障
《余杭区司法救助专项资金使用管理办法（试行）》（以下简称《办法》）第三条及《执行救助办法》第二条规定，执行救助专项资金由余杭区财政承担，每年度救助总额不超过100万元，由区慈善总会垫付，列入下一财政年度预算。相对于余杭法院每年需要救助的大量执行案件，每年度不超过100万元的救助金总额并不能完全满足实际需要，但由于该部分救助金每年列入区财政预算，由区财政承担，为执行救助制度的有效运行提供了最基本的保障。
（二）救助资金管用相分离
《办法》和《执行救助办法》规定，执行救助专项资金实行专款专用原则，即执行救助专项资金只能用于执行救助工作和案件，不得挪作他用，同时执行救助资金的使用情况要接受财政、审计部门的监督。为此，《办法》和《执行救助办法》专门规定了联席会议制度，即由区法院、区财政局、区民政局和区慈善总会负责人组成联席会议，负责执行救助专项资金的管理和发放。执行救助的决定部门和具体操作部门相分离的制度设计，保障了执行救助专项资金的公开、公平、公正使用，防止挪用执行救助资金等不公正现象的出现。
（三）救助案件类型较固定
从救助案件类型上分析，执行救助案件主要集中为：（1）机动车交通事故责任纠纷案件；（2）生命权、健康权、身体权纠纷案件；（3）提供劳务者受害责任纠纷案件；（4）故意伤害案件；（5）交通肇事案件。从2006年至2012年的统计数据来看，救助的案件类型相对集中，主要集中于机动车交通事故责任纠纷案件，其数量往往占执行救助案件总数的一半以上，如2011年占整个执行救助案件总数的59.52%。（详见图一）
二、执行救助制度运行过程中反映的问题
（一）滥用执行救助制度
执行救助制度的设立初衷是帮助申请人为弱势群体且被执行人确无履行能力的案件的申请人，但随着执行案件数量的攀升和案件办理难度的增加，部分承办人将是否给予申请人执行救助作为一种与申请人讨价还价的砝码，以帮助申请人申请执行救助来换取申请人的同意结案。对此类不符合救助条件的执行案件，倘若给予执行救助，必将影响真正需要救助的案件申请人，影响执行救助制度功能的发挥，倘若不给予执行救助，必将再次激化涉诉双方矛盾，甚至可能导致申请人与法院的对立，出现涉诉信访等情况。
（二）执行救助力度较小
从2006年到2012年7年中，余杭法院每年的执行案件数从2152件飙升至5520件，执行案件数增加了156.5%，但每年执行救助金额却总在100万元以下徘徊，并未形成随着执行案件数的增加而增长的长效机制，相对减弱了执行救助力度，主要体现在执行救助范围缩小，执行救助金数额减少等方面。
（三）执行救助程序缺失
关于执行救助制度的运行，《办法》和《执行救助办法》虽有部分程序性规定，但都过于强调原则性，缺乏具有可操作性的程序性规定，主要体现在以下几个方面：
1.申请执行救助所需材料不明确
申请执行救助应提供哪些材料，《执行救助规定》并未给出明确规定，实践中往往由具体承办人员决定，缺乏规范性和统一性，导致申请执行救助的案件质量参差不齐，这在一定程度上也为滥用执行救助制度创造了条件。
2.缺乏对救助程序每个环节期限的规定
表一单位：万元
序号次数额件数06.09年共一批8.607.02年第一批307.10年第二批62008.01年第一批68.708.08年第二批32008.12年第三批32009.05年第一批13.209.09年第二批52010.02年第三批8.12年共一批9011.08年第一批9012.01年第二批9.10年第一批9013.2年第二批5执行救助期限的问题，《办法》和《执行救助办法》都规定，区法院在收到申请人的执行救助申请后，审查认为符合救助条件的，向区慈善总会提出执行救助意见。但从余杭法院执行救助制度运行情况来看，由于缺乏对法院在收到执行救助申请后向区慈善总会提出执行救助意见具体期限的规定，实践中甚至出现10个月才进行一次执行救助的情况，违反了执行救助制度的適时救助原则。对于案件尚未执行到位而又急需执行救助金的申请人来说，如此漫长的等待必将使其生活陷入困境，且容易激化矛盾，出现涉法涉诉信访情况。（详见表一）
三、执行救助制度的完善
（一）明确执行救助案件标准
《办法》和《执行救助办法》虽然对执行救助案件类型做出了列举性规定，但缺乏对执行救助案件条件的原则性规定，实践中需要执行救助的案件类型又较复杂，因此有必要加以明确。 1.执行救助对象
考虑到执行救助金的稀缺性和保障性，申请执行救助金的必须是因执行案件未执行到位而陷入困境的自然人，不包括企业等其他对象。因执行案件未执行到位而陷入困境的情形主要包括：（1）申请人死亡，急需丧葬费或因申请人死亡致受其赡养、抚养的亲属生活困难的；（2）申请人受重伤或伤残等级较高，急需医疗费用的；（3）申请人为家庭主要收入来源，丧失劳动能力的；（4）需要救助的其他情形。
2.救助案件条件
（1）救助案件类型。执行救助专项资金旨在解决符合条件的申请人的实际生活困难，促进社会稳定，这决定了执行救助案件应为传统的执行案件，如机动车交通事故责任纠纷案件，提供劳务者受害责任纠纷案件等，对其他如民间借贷纠纷案件等具有商事性质的执行案件则不应予以救助。
（2）对被执行人穷尽执行措施。现阶段执行救助制度滥用主要体现在未对被执行人穷尽执行措施就轻易启动执行救助程序，致使本应由被执行人承担的责任发生转移。避免这种情况的发生，就要明确只有在对被执行人穷尽各种执行措施后仍不能执行到位时，才能启动执行救助程序。
（3）明确告知执行案件双方当事人执行救助金的性质。执行救助金是法院为解决涉法涉诉上访案件的当事人的实际生活困难，促进社会稳定而临时垫付的资金，在案件执行到位后应优先归还。然而许多当事人都错误的认为执行救助金是法院无偿替被执行人支付给申请人的赔偿金，即使以后案件执行到位也无需再归还给法院。这种错误认识加大了法院回收执行救助金的困难，对执行救助制度的长效运行十分不利，因此在启动执行救助程序前，应向执行案件双方当事人发出执行救助权利义务告知书，说明执行救助金性质，并告知在案件执行到位后应优先归还执行救助金。
（二）完善救助资金使用制度
1.建立资金回收制度
如上文所述，案件执行到位后应优先归还执行救助金，但在实践中，几乎不存在主动归还执行救助金的情况，因此有必要建立执行救助金回收制度，以保障执行救助制度的持续有效运行。执行救助金回收制度主要包括定期调查救助案件被执行人财产线索和根据举报即时调查被执行人财产线索。所谓定期调查，是指在每年年初相对空闲的时段，对被执行人的银行存款等进行普查。即时调查是指根据申请人的举报或从其他渠道得知被执行人的财产线索时，及时对被执行人的银行存款等情况进行调查。余杭法院曾在2012年年初进行过一次普查，通过这次普查，顺利执结执行救助案件2件，回收执行救助金3万余元。可见，建立定期调查和即时调查相结合的执行救助金回收制度必将有力保障执行救助制度的持续有效运行。
2.拓展救助资金来源
现阶段余杭法院执行救助资金的唯一来源是财政拨款，要扩大执行救助资金池规模，就必须拓展执行救助资金来源。除争取增加财政拨款外，可以拓展以下几种渠道：（1）与有关部门协商，从对拒不履行法院裁判的被执行人的罚款中提取部分资金，返还给法院以补充执行救助资金；（2）接受社会捐助；（3）其他资金来源。
3.设立救助资金调节池
观察表一可以发现，随着每年案件数量的变化，余杭法院发放的执行救助金数额也在变化，有些年份100万元的额度绰绰有余，白白浪费部分额度，有些年份100万元的额度则相对紧张，资金不足，这两种情况都不利于执行救助制度功能的发挥。建立执行救助金调节池则能有效解决这些问题，在额度相对富余的年份将未能使用的执行救助金存入执行救助金调节池，在额度相对紧张的年份从执行救助金调节池里调出执行救助金。这样在不增加财政负担的情况下，能够根据每年案件情况的变化，及时调整发放的执行救助金数额，通过执行救助金调节池调节丰欠，提高执行救助金的使用效率，实现执行救助制度功能的最大化。
（三）规范执行救助程序
1.规范救助所需材料
《办法》和《执行救助办法》均未对执行救助案件需要哪些材料作出明确规定，实践中虽有一些习惯性做法，但缺乏规范性，有必要加以明确。这些材料具体可分为两个部分：一是由申请人提供的证明材料，二是由承办人提供的证明材料。申请人提供的材料包括执行救助申请书，家庭经济困难证明，优先归还执行救助金承诺书等，其中家庭经济困难证明不应局限于村镇、社区街道出具的困难证明，还应包括其他可以证明申请人是享受最低生活保障、五保户、低保户的证明材料等。办案人员应提供的材料主要是能够证明已对被执行人穷尽各种执行措施，被执行人无财产可供执行的材料，如能够证明被执行人的银行存款、车辆、房产、证券持有情况，工商、税务登记情况的材料。
2.明確各个环节期限
实践中，承办人为解决执行救助所需时间较长，容易激化矛盾等问题，会先与申请人所在基层组织协商，由基层组织先行垫付执行救助款，待执行救助金获得批准后，直接将执行救助金发放给垫付资金的基层组织。这种方法虽有立竿见影的效果，但往往需要承办人耗费大量精力来协调各种关系，且只适用于申请人为余杭本地公民的案件。因此也只能作为权宜之计，不宜多用，要想从根本上解决这个问题，就必须落实适时救助原则。
落实适时救助原则，要从以下两方面努力：（1）修订《执行救助办法》，明确规定每年分四个季度发放执行救助金，即以每年的3月31日、6月30日、9月30日、12月31日为提交执行救助申请截止日，法院应在截止日后14日内审查救助申请是否符合救助条件，符合救助条件的应及时报送区慈善总会。（2）严格执行《办法》第八条第（五）项规定，即在处理涉法涉诉信访等案件中，遇到情况紧急可能危害到国家利益、集体利益和他人人身财产安全的，区法院可启动即时决策机制，先行垫付即时处置的相关救助费用，事后再依照本条规定报批，从区司法救助专项资金中列支。
参考文献：
[1]齐树洁.民事司法改革研究.厦门：厦门大学出版社.2000年版.
[2]闵建生.和谐社会背景下执行救助制度的建立.法律适用.2007（5）.
[3]陈颖.我国现行司法救助制度的缺陷及完善.福建公安高等专科学校学报.2005（3）.
关键词 执行救助制度 救助资金回收制度 救助资金调节池
作者简介：汪浩，浙江省杭州市余杭区人民法院。
中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）06-052-03
自2006年《杭州市余杭区执行救助专项资金管理办法》（以下简称《执行救助办法》）施行以来，已有七年。七年中，余杭法院分13批次对204件执行案件的388名申请人给予了执行救助，共发放执行救助金401.4万元。余杭法院执行救助制度的有效运行，对缓解涉法涉诉上访案件申请人的实际生活困难，维护社会和谐稳定起到了重要作用，但是在执行救助制度运行过程中也暴露了一些亟待解决的问题。为更好发挥执行救助制度的作用，本文以余杭法院执行救助制度运行情况为样本，深入分析执行救助制度运行过程中暴露出的问题，并提出完善性建议，供实践参考。
一、余杭法院执行救助制度的特点
（一）执行救助资金有保障
《余杭区司法救助专项资金使用管理办法（试行）》（以下简称《办法》）第三条及《执行救助办法》第二条规定，执行救助专项资金由余杭区财政承担，每年度救助总额不超过100万元，由区慈善总会垫付，列入下一财政年度预算。相对于余杭法院每年需要救助的大量执行案件，每年度不超过100万元的救助金总额并不能完全满足实际需要，但由于该部分救助金每年列入区财政预算，由区财政承担，为执行救助制度的有效运行提供了最基本的保障。
（二）救助资金管用相分离
《办法》和《执行救助办法》规定，执行救助专项资金实行专款专用原则，即执行救助专项资金只能用于执行救助工作和案件，不得挪作他用，同时执行救助资金的使用情况要接受财政、审计部门的监督。为此，《办法》和《执行救助办法》专门规定了联席会议制度，即由区法院、区财政局、区民政局和区慈善总会负责人组成联席会议，负责执行救助专项资金的管理和发放。执行救助的决定部门和具体操作部门相分离的制度设计，保障了执行救助专项资金的公开、公平、公正使用，防止挪用执行救助资金等不公正现象的出现。
（三）救助案件类型较固定
从救助案件类型上分析，执行救助案件主要集中为：（1）机动车交通事故责任纠纷案件；（2）生命权、健康权、身体权纠纷案件；（3）提供劳务者受害责任纠纷案件；（4）故意伤害案件；（5）交通肇事案件。从2006年至2012年的统计数据来看，救助的案件类型相对集中，主要集中于机动车交通事故责任纠纷案件，其数量往往占执行救助案件总数的一半以上，如2011年占整个执行救助案件总数的59.52%。（详见图一）
二、执行救助制度运行过程中反映的问题
（一）滥用执行救助制度
执行救助制度的设立初衷是帮助申请人为弱势群体且被执行人确无履行能力的案件的申请人，但随着执行案件数量的攀升和案件办理难度的增加，部分承办人将是否给予申请人执行救助作为一种与申请人讨价还价的砝码，以帮助申请人申请执行救助来换取申请人的同意结案。对此类不符合救助条件的执行案件，倘若给予执行救助，必将影响真正需要救助的案件申请人，影响执行救助制度功能的发挥，倘若不给予执行救助，必将再次激化涉诉双方矛盾，甚至可能导致申请人与法院的对立，出现涉诉信访等情况。
（二）执行救助力度较小
从2006年到2012年7年中，余杭法院每年的执行案件数从2152件飙升至5520件，执行案件数增加了156.5%，但每年执行救助金额却总在100万元以下徘徊，并未形成随着执行案件数的增加而增长的长效机制，相对减弱了执行救助力度，主要体现在执行救助范围缩小，执行救助金数额减少等方面。
（三）执行救助程序缺失
关于执行救助制度的运行，《办法》和《执行救助办法》虽有部分程序性规定，但都过于强调原则性，缺乏具有可操作性的程序性规定，主要体现在以下几个方面：
1.申请执行救助所需材料不明确
申请执行救助应提供哪些材料，《执行救助规定》并未给出明确规定，实践中往往由具体承办人员决定，缺乏规范性和统一性，导致申请执行救助的案件质量参差不齐，这在一定程度上也为滥用执行救助制度创造了条件。
2.缺乏对救助程序每个环节期限的规定
表一单位：万元
序号次数额件数06.09年共一批8.607.02年第一批307.10年第二批62008.01年第一批68.708.08年第二批32008.12年第三批32009.05年第一批13.209.09年第二批52010.02年第三批8.12年共一批9011.08年第一批9012.01年第二批9.10年第一批9013.2年第二批5执行救助期限的问题，《办法》和《执行救助办法》都规定，区法院在收到申请人的执行救助申请后，审查认为符合救助条件的，向区慈善总会提出执行救助意见。但从余杭法院执行救助制度运行情况来看，由于缺乏对法院在收到执行救助申请后向区慈善总会提出执行救助意见具体期限的规定，实践中甚至出现10个月才进行一次执行救助的情况，违反了执行救助制度的適时救助原则。对于案件尚未执行到位而又急需执行救助金的申请人来说，如此漫长的等待必将使其生活陷入困境，且容易激化矛盾，出现涉法涉诉信访情况。（详见表一）
三、执行救助制度的完善
（一）明确执行救助案件标准
《办法》和《执行救助办法》虽然对执行救助案件类型做出了列举性规定，但缺乏对执行救助案件条件的原则性规定，实践中需要执行救助的案件类型又较复杂，因此有必要加以明确。 1.执行救助对象
考虑到执行救助金的稀缺性和保障性，申请执行救助金的必须是因执行案件未执行到位而陷入困境的自然人，不包括企业等其他对象。因执行案件未执行到位而陷入困境的情形主要包括：（1）申请人死亡，急需丧葬费或因申请人死亡致受其赡养、抚养的亲属生活困难的；（2）申请人受重伤或伤残等级较高，急需医疗费用的；（3）申请人为家庭主要收入来源，丧失劳动能力的；（4）需要救助的其他情形。
2.救助案件条件
（1）救助案件类型。执行救助专项资金旨在解决符合条件的申请人的实际生活困难，促进社会稳定，这决定了执行救助案件应为传统的执行案件，如机动车交通事故责任纠纷案件，提供劳务者受害责任纠纷案件等，对其他如民间借贷纠纷案件等具有商事性质的执行案件则不应予以救助。
（2）对被执行人穷尽执行措施。现阶段执行救助制度滥用主要体现在未对被执行人穷尽执行措施就轻易启动执行救助程序，致使本应由被执行人承担的责任发生转移。避免这种情况的发生，就要明确只有在对被执行人穷尽各种执行措施后仍不能执行到位时，才能启动执行救助程序。
（3）明确告知执行案件双方当事人执行救助金的性质。执行救助金是法院为解决涉法涉诉上访案件的当事人的实际生活困难，促进社会稳定而临时垫付的资金，在案件执行到位后应优先归还。然而许多当事人都错误的认为执行救助金是法院无偿替被执行人支付给申请人的赔偿金，即使以后案件执行到位也无需再归还给法院。这种错误认识加大了法院回收执行救助金的困难，对执行救助制度的长效运行十分不利，因此在启动执行救助程序前，应向执行案件双方当事人发出执行救助权利义务告知书，说明执行救助金性质，并告知在案件执行到位后应优先归还执行救助金。
（二）完善救助资金使用制度
1.建立资金回收制度
如上文所述，案件执行到位后应优先归还执行救助金，但在实践中，几乎不存在主动归还执行救助金的情况，因此有必要建立执行救助金回收制度，以保障执行救助制度的持续有效运行。执行救助金回收制度主要包括定期调查救助案件被执行人财产线索和根据举报即时调查被执行人财产线索。所谓定期调查，是指在每年年初相对空闲的时段，对被执行人的银行存款等进行普查。即时调查是指根据申请人的举报或从其他渠道得知被执行人的财产线索时，及时对被执行人的银行存款等情况进行调查。余杭法院曾在2012年年初进行过一次普查，通过这次普查，顺利执结执行救助案件2件，回收执行救助金3万余元。可见，建立定期调查和即时调查相结合的执行救助金回收制度必将有力保障执行救助制度的持续有效运行。
2.拓展救助资金来源
现阶段余杭法院执行救助资金的唯一来源是财政拨款，要扩大执行救助资金池规模，就必须拓展执行救助资金来源。除争取增加财政拨款外，可以拓展以下几种渠道：（1）与有关部门协商，从对拒不履行法院裁判的被执行人的罚款中提取部分资金，返还给法院以补充执行救助资金；（2）接受社会捐助；（3）其他资金来源。
3.设立救助资金调节池
观察表一可以发现，随着每年案件数量的变化，余杭法院发放的执行救助金数额也在变化，有些年份100万元的额度绰绰有余，白白浪费部分额度，有些年份100万元的额度则相对紧张，资金不足，这两种情况都不利于执行救助制度功能的发挥。建立执行救助金调节池则能有效解决这些问题，在额度相对富余的年份将未能使用的执行救助金存入执行救助金调节池，在额度相对紧张的年份从执行救助金调节池里调出执行救助金。这样在不增加财政负担的情况下，能够根据每年案件情况的变化，及时调整发放的执行救助金数额，通过执行救助金调节池调节丰欠，提高执行救助金的使用效率，实现执行救助制度功能的最大化。
（三）规范执行救助程序
1.规范救助所需材料
《办法》和《执行救助办法》均未对执行救助案件需要哪些材料作出明确规定，实践中虽有一些习惯性做法，但缺乏规范性，有必要加以明确。这些材料具体可分为两个部分：一是由申请人提供的证明材料，二是由承办人提供的证明材料。申请人提供的材料包括执行救助申请书，家庭经济困难证明，优先归还执行救助金承诺书等，其中家庭经济困难证明不应局限于村镇、社区街道出具的困难证明，还应包括其他可以证明申请人是享受最低生活保障、五保户、低保户的证明材料等。办案人员应提供的材料主要是能够证明已对被执行人穷尽各种执行措施，被执行人无财产可供执行的材料，如能够证明被执行人的银行存款、车辆、房产、证券持有情况，工商、税务登记情况的材料。
2.明確各个环节期限
实践中，承办人为解决执行救助所需时间较长，容易激化矛盾等问题，会先与申请人所在基层组织协商，由基层组织先行垫付执行救助款，待执行救助金获得批准后，直接将执行救助金发放给垫付资金的基层组织。这种方法虽有立竿见影的效果，但往往需要承办人耗费大量精力来协调各种关系，且只适用于申请人为余杭本地公民的案件。因此也只能作为权宜之计，不宜多用，要想从根本上解决这个问题，就必须落实适时救助原则。
落实适时救助原则，要从以下两方面努力：（1）修订《执行救助办法》，明确规定每年分四个季度发放执行救助金，即以每年的3月31日、6月30日、9月30日、12月31日为提交执行救助申请截止日，法院应在截止日后14日内审查救助申请是否符合救助条件，符合救助条件的应及时报送区慈善总会。（2）严格执行《办法》第八条第（五）项规定，即在处理涉法涉诉信访等案件中，遇到情况紧急可能危害到国家利益、集体利益和他人人身财产安全的，区法院可启动即时决策机制，先行垫付即时处置的相关救助费用，事后再依照本条规定报批，从区司法救助专项资金中列支。
参考文献：
[1]齐树洁.民事司法改革研究.厦门：厦门大学出版社.2000年版.
[2]闵建生.和谐社会背景下执行救助制度的建立.法律适用.2007（5）.
[3]陈颖.我国现行司法救助制度的缺陷及完善.福建公安高等专科学校学报.2005（3）.