在我国，行政规范性文件由于其层级的多样性、对象的非特定性或普遍性、效力的可重复性、涉及范围的广泛性，使其在行政行为过程中产生着广泛而重要的影响。行政规范性文件的创制权是各级行政机关拥有而又经常行使的一项重要的权力。目前理论界和实务界给与行政规范性文件较多的关注，并作了大量的基础性研究。与之形成鲜明的反差，对于行政规范性文件创制权的研究却较少。如何科学的认识这一权力的本质属性，将其纳入法治化的轨道，进行合理的规制。不仅是我国依法治国、依法行政的必然要求，也是现代国家保护公民权利宪政运行的应有之意。也是本文研究这一课题的目的之所在。　　第一章行政规范性文件创制权的概念界说。　　本章首先分析了行政规范性文件的内涵，并在此基础上界定了行政规范性文件创制权的概念。　　行政法学界对本文所称的行政规范性文件的概括名称各异。笔者认为用行政规范性文件来概括行政机关发布的行政法规、规章以下的可反复使用的普遍性规则，与法律已经确认的模式化的规范性文件——行政法规、规章相对应有其合理性。　　探讨行政规范性文件创制权概念，有必要首先区分两个相关的概念:行政立法和行政规范性文件的创制。本文研究的目的之一，就是在区分行政立法和行政规范性文件创制的基础上，将行政规范性文件的创制权象行政立法权一样纳入法治化的轨道。其次，从性质上该权力是属于行政机关的执行权，是为了执行法律，法规、规章和上位行政规范性文件而行使的一种权力。行政规范性文件创制权可以概括为国家行政机关在自己的行政职权范围内或依据授权为实施和执行法律、法规和规章，而制定、修改、废止除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令和行政措施等的权力。　　第二章行政规范性文件创制权的行使主体及其权力来源。　　本章首先分析了行政规范性文件创制权行使主体的范围和必要条件，其次研究了该权力的来源和行使依据。　　关于行使主体明确两点:首先，行政规范性文件创制权的行使主体只能是国家行政机关，非国家机关组织。不拥有行政规范性文件的创制权。其次，各级国家人民政府和县级以上人民政府的具有行政职权的行政部门均可行使该项权力。但一些不具有独立的行政主体资格或不享有行政管理职能的机构不能对外发布行政规范性文件。　　行政机关行政规范性文件创制权的来源。首先，源之于宪法和法律的规定的职权，主要体现在宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法以及相关的法律中。其次，还来自授权。授权的规范可以出之法律、行政法规、规章，也可以是上位行政规范性文件。　　第三章行政规范性文件创制权行使的基本原则。　　本章首先明确了行政规范性文件创制权应遵循的基本原则，并进一步的分析了其具体的内容。　　行政规范性文件创制权行使的基本原则是指行政规范性文件创制权在行使的过程中所必须遵循的原理和准则。合法性原则、合理性原则是公认的行政法的两大基本原则，具体到行政规范性文件的创制权就表现为:职权法定、越权无效原则、权力的行使协调、统一原则和合理性原则。除此之外，行政规范性文件作为一种广泛适应性的对社会进行管理的行为方式，在社会出现紧急情况时往往能凸显其调整的社会关系广、迅速、高效的特点，应遵循行政权行使的应急性原则。　　第四章行政规范性文件创制权行使的价值取向。　　本章首先分析了创制行政规范性文件应体现的价值，并在各种价值考量的基础上确立了行政规范性文件创制权的价值取向。　　行政规范性文件创制权行使的价值取向反映了国家行政机关及工作人员对该创制权的性质、功能、意义及其与行政相对人的关系，采取何种方式协调权力的实现与行政相对人权力的保护等一系列问题的认识、看法与心态，是对各种具体价值综合作用的基础上考量、取舍的结果。　　创制行规范性文件应体现的价值有:公正、效率、确定性和相对稳定性、灵活性。　　行使行政规范性文件创制权的价值取向主要来之于对公正、效率价值和稳定性、灵活性价值两对矛盾之间的考量和判断。从行政规范性文件创制权本身的特点和调整社会关系的需要出发，笔者认为应确立以下的价值取向:一是效率优先、实现公正;二是充分发挥其灵活性、兼顾稳定性。　　第五章不同种类行政规范性文件创制权的配置。　　本章首先分析了德国、日本和我国台湾地区和我国部分行政法学者对行政规范性文件的分类，在此基础上提出了分类的意见。其次研究了不同种类行政规范性文件创制权的运行和配置。　　为了更具体的研究行政机关的行政规范性文件的创制权，有必要在行政规范性文件科学分类上的基础上来分析行政权的运行规则、权力配置的不同要求。并力争在保障行政权力行使和行政相对人权利最大化的目的的基础上，合理的优化不同行政机关行政规范性文件创制权的权力配置。　　借鉴德国、日本和我国台湾地区部分行政法学者的分类，结合我国学者的分类，行政规范性文件可分为设定权利义务的文件、解释性文件和指导性文件。由于指导性文件对相对人并不产生强执行法律后果，本文重点分析设定权利义务的文件和解释性文件的创制权的运行和配置问题。　　关于设定权利义务的行政规范性文件创制权。为了保证行政行为的合法性，排除人们对行政行为自我合法性的疑义，防止行政权力的滥用，保护相对人的权利，有必要对依职权设定义务的行政规范性文件的创制权进行必要的限制。依授权设定权利义务的行政规范性文件创制权的应严格在授权范围内行使，违背或者超越了授权的规定，创制的文件应该是无效的。我国目前这类的授权规定对这类创制权的授权存在着诸多问题，不利于对该权力的规范和控制。　　关于解释性行政规范性文件创制权。依职权和依授权的解释性行政规范性文件创制权会发生竞合，但是从权力位阶上讲，二者不是完全平等的，依职权的解释权应从属于依授权的解释权。而解释性行政规范性文件无论依职权创制的文件还是依授权创制的文件依据其目的又可以区分为补充性的文件和具体化的文件，不同文件的创制对权力运行的要求是不同的。补充性文件创制权和具体化文件创制权行使应有一定的界限和标准。　　第六章行政规范性文件创制权行使的失范及防止失范的对策。　　本章首先界定了行政规范性文件创制权行使的失范的概念，分析了失范的原因，表现形式和带来的法律后果。其次提出了防止失范的对策。　　行政权的失范是指行政机关违反法律的规定，做出行政行为，实施管理活动，行政职权的行使背离法律规范或背离了法律规范所体现的目的和精神。失范的出现有其主客观方面的原因。行政规范性文件创制权行使失范的表现形式是多种多样的，归纳起来主要有以下方面:越权制定行政规范性文件、滥用职权创制行政规范性文件、行政不作为、行使行政规范性文件创制权的程序违法。行政规范性文件创制权失范的最直接的法律后果是造成行使该权力所制定的行政规范性文件的无效或被撤销。　　行政规范性文件创制权行使失范的对策主要包括:一是行政规范性文件创制权行使前的规制，最主要的是法律、法规应明确该权力可以行使的内容。二是对行政规范性文件创制权行使过程中的规制，主要通过行政程序来完成的，我国目前缺乏统一的程序性规定，可考虑制定统一的程序。三是对行政规范性文件创制权行使结果的规制，可以让相应的行政机关意识到不正确行使行政规范性文件创制权而可能招致的不利的法律后果，这种后果就是权力的行使无法达到预期的目的，促使其在以后的权力行使中避免类似情况的发生。我国目前对于行政规范性文件的创制权行使结果的规制主要是通过权力机关、行政机关和司法机关对创制产生的行政规范性文件的监督来进行的。