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【摘要】自中央政府大部制改革后，由下而上的行政体制改革开始进一步实施。根据《中共上海市委关于组建上海市浦东新区市场监督管理局的批复》设立的上海市浦东新区市场监督管理局便是在这改革的大背景下产生的。本文从其设立依据出发，结合行政主体理论、行政法治原则、行政体制改革的现实背景，分析市场监督管理局的法律定位。
【关键词】市场监督管理局；法律定位；行政主体；行政体制改革
中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2015）12-095-02
随着我国经济社会的发展，政府改革显得日益迫切。2008年两会顺利召开，中国行政体制改革引起各界的广泛关注，“大部门制”逐渐步入我们的视野。早在2009年8月，根据经中央编委和广东省委省政府批准的《深圳市人民政府机构改革方案》就组建了深圳市市场监管局。上海市浦东新区市场监督管理局于2014年1月1日正式挂牌成立。①本文将以上海市的改革为例，探讨市场监督管理局的法律定位。
一、市场监管局法律定位中的问题
虽然将原上海市工商行政管理局浦东新区分局的职责、原上海市浦东新区质量技术监督局的职责、原上海市食品药品监督管理局浦东新区分局的职责划入上海市浦东新区市场监督管理局，是政府职能部门符合法律规定的合并、分离。但是其法律定位还是存在问题。
首当其冲的是，在法规体系方面，现行法规的执法主体均无“市场监管局”。市场监督管理局将上海市行政管理局浦东新区分局的职责纳入进来，那么原先由工商管理局履行的职责，如：颁发营业执照的工作便有新设立的市场监督管理局做出。如果没有国家各部门的认可，新设立的市场监督管理局所发的“营业执照”及其他证照可能难以在全国得到承认。
其次，机构设置上下不对口。虽然法律并不要求机构设置要完全对口②，但是在现实行政管理环境中，上下级政府部门设置过于不对应，既会导致运行上的诸多困难，又可能对行政管理“统一”原则乃至单一制体制形成冲击。优化各层级部门结构，一方面应给予地方一定自主权，因地制宜、或粗或细设置某些机构；另一方面政府主要部门应保持上下基本一致，特别是实施大部制的部门上下基本对应、左右基本看齐，从而有利于归并职能的整合、管理运行的通畅与大部制改革的顺利推进。③
二、上海市浦东新区市场监督管理局成立的依据及职能
在浅析市场监督管理局的法律定位问题前，先介绍一下浦东新区市场监督管理局成立的依据及职能。
（一）市场监督管理局的设立依据
我国先后经历了七次大的机构改革，在政府职能转变、机构设置、机制建设等方面做出了诸多有益的探索。但行政管理体制仍然存在很多与科学发展观不相适应的问题。比如政府的职能转变不到位，仍然管了一些不该管的事情④，社会职能和公共服务明显不足，机构设置也存在职能不清，职责不明，权责不对等等问题。鉴于这些问题，我国的机构改革尝试将政府部门中职能设置相近、业务范围相似的事项进行相对集中，由一个部门统一进行管理。浦东新区市场监管局就是为了对生产、流通、消费环节的市场安全统一监管而设立的。浦东市场监管局成立的法律依据是《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》⑤及《上海市行政机构设置和编制管理办法》⑥的有关规定。从浦东新区市场监督管理局的设立过程来看，是符合法定程序的。
（二）浦东新区市场监督管理局的职能
为了实施对生产、流通、消费环节的市场安全统一监管，新设立的市场监督管理局将原上海市工商行政管理局浦东新区分局的职责、原上海市浦东新区质量技术监督局的职责、原上海市食品药品监督管理局浦东新区分局的职责划入上海市浦东新区市场监督管理局。将原上海市浦东新区食品安全委员会办公室的职责划入上海市浦东新区市场监督管理局。在其机构简介中罗列了十七项的主要职责，如：贯彻执行国家和本市有关工商行政管理、质量技术监督、食品（含食品添加剂、保健食品，）安全、药品（含中药、民族药）、医疗器械、化妆品监督管理的法律、法规、规章和方针、政策、规划。
三、市场监督管理局法律定位的分析
（一）从我国行政主体理论中看市场监督管理局的法律定位
依据我国的行政主体理论，一个行政主体应当具备下列特征：首先，行政主体是享有国家行政权力，实施行政活动的组织。其次，行政主体是能以自己的名义行使行政权的组织。再次，行政主体是能够独立对外承担其行为所产生的法律责任的组织。从市场监督管理局的制度设计上看，其作为政府职能部门合并后的产物，以自己的名义行使行政管理和公共服务的职能，并独立承担由此所产生的法律责任。基于此，浦东区监督管理局是我国的行政主体。
从权力来源看，国家行政主体的行政权力来源于宪法的授予，我国即为依《宪法》和《地方组织法》成立的中央和地方各级行政机关。⑦我国行政主体理论对行政主体的划分，从整体上可分为行政机关和被授权组织两大类。“行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。”⑧显然，浦东新区市场监督管理局并不是被授权的组织。那么根据行政机关的定义，浦东新区市场监督管理局似乎也不符合行政机关的定义。它并没有得到行政组织法的肯定。而行政主体这一资格卻具有非常重要的意义。
首先，依法行政的需要。依法行政不仅要求行政管理部门依照法律、法规行使行政权，而且还要求其必须承担因其行为所引起的相应法律后果。承担法律后果就必须明确主体。主体不明确，必然权限不清、职责不明，因而也无法承担责任。其次，确定行政行为效力的需要。如果行政机关及其他组织不具有行政主体资格，则其行为便不具有行政行为的效力，也不能引起所希望的法律后果的产生，并且可能导致该行为无效或被撤销的后果。因此，确定行政机关及其他组织的行为是否是行政行为，是否具有行政行为的效力，标准之一就是确立行政机关及其他组织是否具备行政主体资格。再次，确定行政诉讼被告的需要。行政诉讼是以具体行政行为为诉讼标的的诉讼活动。最后，保证行政管理活动连续性、统一性的需要。行政活动是由公务员具体实施的，但公务员并不直接承担其行政职务的履行所引起的法律后果。依法行政的原则要求有行政主体存在，由行政主体把众多的先后不一的公务员的行为统一、连续起来，并承担由各个公务员的行为所引发的法律后果。 综上，市场监督管理局的主体地位如果法律的确定，那么在行使行政权的过程中将会导致问题出现。例如行使行政权后如何承担法律责任？是否有承担法律责任的能力？能否作为行政诉讼的被告？
（二）从行政法治原则看市场监督管理局的法律定位
行政法治原则的内容包括：首先，行政行为必须具有法律依据。行政机关只能在法律授权的范围内采取行动，不得超越法律规定的权限范围自由行动，否则，构成无权限行为。其次，行政行为必须符合法律要求。行政法治要求行政行为的存在须有法律依据，行政行为的实施须符合法律规定的方式、程序和目的，行政决定的内容和法律根据合法。行政法治原则的重要体现之一就是职权法定。职权法定的核心是：行政权力的取得和存在必须有法律依据，没有法律依据的行政权从根本上说是一种非法的权力；行政主体必须在法律规定的权限范围内行使其行政职权，必须依据法定的程序；法定职权之外的事务由私人通过自治方式解决。在行政法治原则的要求下，新设立的市场监督管理局的职权显然并没有得到法律的确认，不符合职权法定原则。从行政法治原则的角度来看，市场监督管理局的法律定位需要得到进一步的明确。
（三）从行政体制改革的现实背景下看市场监督管理局的法律定位
首先，机构设置、职能、编制、机构之间相互关系等需要法定化，但是行政体制改革是一个循序渐进的过程。政府经济管理部门的改革会受到上下左右、经济和非经济，主观和客观等多方面的限制，欲速则不达。但是承认新机构会在一段时间内兼有新旧两种管理职能不能把它简单地理解为是新旧职能参半的凝固化的静止状态。这个阶段应是新的职能不断强化，旧的职能不断削弱乃至消亡的此长彼消的动态过程。⑨片面地理解法律保留原则，过分地强调对规章以下的其他规范、规则的限制，并不利于制度的优化和完善。⑩因此，新设立的浦东新区市场监督管理局的行政主体地位得到法律确认只是时间问题，从行政改革的现实需要来看，它已然是行政主体。
其次，从市场监督管理局的制度设计上看，其作为政府职能部门合并后的产物，以自己的名义行使行政管理和公共服务的职能，并独立承担由此所产生的法律责任。浦东区市场监督管理局是我国的行政主体。例如，在浦东新区市场监督管理局的职责中包括“负责辖区市场经济秩序监督管理。依法监督管理各类消费品市场、生产资料市场，参与监督管理生产要素市场；负责监督管理网络商品交易及有关服务的行为；监督管理经纪人、经纪机构、经纪活动以及有关中介服务机构；根据授权，负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争方面的反垄断执法工作（价格垄断行为除外）；依法查处不正当竞争、商业贿赂以及走私贩私等经济违法行为。承担查处违法直销和传销案件的职责，依法监督管理直销企业和直销员及其直销活动。”“关于对‘控诉浦东浦南医院’的反馈”上述都说明新设立的市场监督管理局以自己的名义行使行政管理和公共服务的职能，具备了事实上的行政主体资格。
市场监督管理局的设立是行政体制改革的大背景下进行的，通过部门的合并分立，成立了这一全新的部门。新事物的发展总是曲折的、不稳定的。市场监督管理局是行政体制改革中的一小部分，从整体出发，完善行政体制改革的立法工作，从根本上改变法规体系滞后的弊病，解决市场监督管理局的法律定位不明确的问题。
注释：
①浦东新区市场监督管理局官方网站[DB/OL].http：//pdmsa.pudong.gov.cn/， 2015-11-13.
②《国务院行政机构设置和编制管理条例》第二十四条。
③赵立波.大部制改革：理性定位与战略设计[J].行政论坛，2003（3）.
④如：撤销前的“假日办”通过假日调休的辦法统一安排假日，此举造成很多连续工作7、8天的情况出现。无疑损害了公民的休息权。休息休假权通过行政权强行干预显然是行政权“管了不该管的事情”。
⑤详见本法第九条。
⑥详见本法第十三条。
⑦熊哲，文华，夏民.深圳前海管理局法律地位研究[J].特区实践与理论，2013（1）.
⑧姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社，高等教育出版社，1999：21.
⑨董方军，王军.大部门体制改革：背景、意义、难点及若干设想[J].中国工业经济，2008（2）.
⑩杨建顺.论政府职转变的目标及其制度支撑[J].中国法学，2006（6）.
【关键词】市场监督管理局；法律定位；行政主体；行政体制改革
中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2015）12-095-02
随着我国经济社会的发展，政府改革显得日益迫切。2008年两会顺利召开，中国行政体制改革引起各界的广泛关注，“大部门制”逐渐步入我们的视野。早在2009年8月，根据经中央编委和广东省委省政府批准的《深圳市人民政府机构改革方案》就组建了深圳市市场监管局。上海市浦东新区市场监督管理局于2014年1月1日正式挂牌成立。①本文将以上海市的改革为例，探讨市场监督管理局的法律定位。
一、市场监管局法律定位中的问题
虽然将原上海市工商行政管理局浦东新区分局的职责、原上海市浦东新区质量技术监督局的职责、原上海市食品药品监督管理局浦东新区分局的职责划入上海市浦东新区市场监督管理局，是政府职能部门符合法律规定的合并、分离。但是其法律定位还是存在问题。
首当其冲的是，在法规体系方面，现行法规的执法主体均无“市场监管局”。市场监督管理局将上海市行政管理局浦东新区分局的职责纳入进来，那么原先由工商管理局履行的职责，如：颁发营业执照的工作便有新设立的市场监督管理局做出。如果没有国家各部门的认可，新设立的市场监督管理局所发的“营业执照”及其他证照可能难以在全国得到承认。
其次，机构设置上下不对口。虽然法律并不要求机构设置要完全对口②，但是在现实行政管理环境中，上下级政府部门设置过于不对应，既会导致运行上的诸多困难，又可能对行政管理“统一”原则乃至单一制体制形成冲击。优化各层级部门结构，一方面应给予地方一定自主权，因地制宜、或粗或细设置某些机构；另一方面政府主要部门应保持上下基本一致，特别是实施大部制的部门上下基本对应、左右基本看齐，从而有利于归并职能的整合、管理运行的通畅与大部制改革的顺利推进。③
二、上海市浦东新区市场监督管理局成立的依据及职能
在浅析市场监督管理局的法律定位问题前，先介绍一下浦东新区市场监督管理局成立的依据及职能。
（一）市场监督管理局的设立依据
我国先后经历了七次大的机构改革，在政府职能转变、机构设置、机制建设等方面做出了诸多有益的探索。但行政管理体制仍然存在很多与科学发展观不相适应的问题。比如政府的职能转变不到位，仍然管了一些不该管的事情④，社会职能和公共服务明显不足，机构设置也存在职能不清，职责不明，权责不对等等问题。鉴于这些问题，我国的机构改革尝试将政府部门中职能设置相近、业务范围相似的事项进行相对集中，由一个部门统一进行管理。浦东新区市场监管局就是为了对生产、流通、消费环节的市场安全统一监管而设立的。浦东市场监管局成立的法律依据是《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》⑤及《上海市行政机构设置和编制管理办法》⑥的有关规定。从浦东新区市场监督管理局的设立过程来看，是符合法定程序的。
（二）浦东新区市场监督管理局的职能
为了实施对生产、流通、消费环节的市场安全统一监管，新设立的市场监督管理局将原上海市工商行政管理局浦东新区分局的职责、原上海市浦东新区质量技术监督局的职责、原上海市食品药品监督管理局浦东新区分局的职责划入上海市浦东新区市场监督管理局。将原上海市浦东新区食品安全委员会办公室的职责划入上海市浦东新区市场监督管理局。在其机构简介中罗列了十七项的主要职责，如：贯彻执行国家和本市有关工商行政管理、质量技术监督、食品（含食品添加剂、保健食品，）安全、药品（含中药、民族药）、医疗器械、化妆品监督管理的法律、法规、规章和方针、政策、规划。
三、市场监督管理局法律定位的分析
（一）从我国行政主体理论中看市场监督管理局的法律定位
依据我国的行政主体理论，一个行政主体应当具备下列特征：首先，行政主体是享有国家行政权力，实施行政活动的组织。其次，行政主体是能以自己的名义行使行政权的组织。再次，行政主体是能够独立对外承担其行为所产生的法律责任的组织。从市场监督管理局的制度设计上看，其作为政府职能部门合并后的产物，以自己的名义行使行政管理和公共服务的职能，并独立承担由此所产生的法律责任。基于此，浦东区监督管理局是我国的行政主体。
从权力来源看，国家行政主体的行政权力来源于宪法的授予，我国即为依《宪法》和《地方组织法》成立的中央和地方各级行政机关。⑦我国行政主体理论对行政主体的划分，从整体上可分为行政机关和被授权组织两大类。“行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。”⑧显然，浦东新区市场监督管理局并不是被授权的组织。那么根据行政机关的定义，浦东新区市场监督管理局似乎也不符合行政机关的定义。它并没有得到行政组织法的肯定。而行政主体这一资格卻具有非常重要的意义。
首先，依法行政的需要。依法行政不仅要求行政管理部门依照法律、法规行使行政权，而且还要求其必须承担因其行为所引起的相应法律后果。承担法律后果就必须明确主体。主体不明确，必然权限不清、职责不明，因而也无法承担责任。其次，确定行政行为效力的需要。如果行政机关及其他组织不具有行政主体资格，则其行为便不具有行政行为的效力，也不能引起所希望的法律后果的产生，并且可能导致该行为无效或被撤销的后果。因此，确定行政机关及其他组织的行为是否是行政行为，是否具有行政行为的效力，标准之一就是确立行政机关及其他组织是否具备行政主体资格。再次，确定行政诉讼被告的需要。行政诉讼是以具体行政行为为诉讼标的的诉讼活动。最后，保证行政管理活动连续性、统一性的需要。行政活动是由公务员具体实施的，但公务员并不直接承担其行政职务的履行所引起的法律后果。依法行政的原则要求有行政主体存在，由行政主体把众多的先后不一的公务员的行为统一、连续起来，并承担由各个公务员的行为所引发的法律后果。 综上，市场监督管理局的主体地位如果法律的确定，那么在行使行政权的过程中将会导致问题出现。例如行使行政权后如何承担法律责任？是否有承担法律责任的能力？能否作为行政诉讼的被告？
（二）从行政法治原则看市场监督管理局的法律定位
行政法治原则的内容包括：首先，行政行为必须具有法律依据。行政机关只能在法律授权的范围内采取行动，不得超越法律规定的权限范围自由行动，否则，构成无权限行为。其次，行政行为必须符合法律要求。行政法治要求行政行为的存在须有法律依据，行政行为的实施须符合法律规定的方式、程序和目的，行政决定的内容和法律根据合法。行政法治原则的重要体现之一就是职权法定。职权法定的核心是：行政权力的取得和存在必须有法律依据，没有法律依据的行政权从根本上说是一种非法的权力；行政主体必须在法律规定的权限范围内行使其行政职权，必须依据法定的程序；法定职权之外的事务由私人通过自治方式解决。在行政法治原则的要求下，新设立的市场监督管理局的职权显然并没有得到法律的确认，不符合职权法定原则。从行政法治原则的角度来看，市场监督管理局的法律定位需要得到进一步的明确。
（三）从行政体制改革的现实背景下看市场监督管理局的法律定位
首先，机构设置、职能、编制、机构之间相互关系等需要法定化，但是行政体制改革是一个循序渐进的过程。政府经济管理部门的改革会受到上下左右、经济和非经济，主观和客观等多方面的限制，欲速则不达。但是承认新机构会在一段时间内兼有新旧两种管理职能不能把它简单地理解为是新旧职能参半的凝固化的静止状态。这个阶段应是新的职能不断强化，旧的职能不断削弱乃至消亡的此长彼消的动态过程。⑨片面地理解法律保留原则，过分地强调对规章以下的其他规范、规则的限制，并不利于制度的优化和完善。⑩因此，新设立的浦东新区市场监督管理局的行政主体地位得到法律确认只是时间问题，从行政改革的现实需要来看，它已然是行政主体。
其次，从市场监督管理局的制度设计上看，其作为政府职能部门合并后的产物，以自己的名义行使行政管理和公共服务的职能，并独立承担由此所产生的法律责任。浦东区市场监督管理局是我国的行政主体。例如，在浦东新区市场监督管理局的职责中包括“负责辖区市场经济秩序监督管理。依法监督管理各类消费品市场、生产资料市场，参与监督管理生产要素市场；负责监督管理网络商品交易及有关服务的行为；监督管理经纪人、经纪机构、经纪活动以及有关中介服务机构；根据授权，负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争方面的反垄断执法工作（价格垄断行为除外）；依法查处不正当竞争、商业贿赂以及走私贩私等经济违法行为。承担查处违法直销和传销案件的职责，依法监督管理直销企业和直销员及其直销活动。”“关于对‘控诉浦东浦南医院’的反馈”上述都说明新设立的市场监督管理局以自己的名义行使行政管理和公共服务的职能，具备了事实上的行政主体资格。
市场监督管理局的设立是行政体制改革的大背景下进行的，通过部门的合并分立，成立了这一全新的部门。新事物的发展总是曲折的、不稳定的。市场监督管理局是行政体制改革中的一小部分，从整体出发，完善行政体制改革的立法工作，从根本上改变法规体系滞后的弊病，解决市场监督管理局的法律定位不明确的问题。
注释：
①浦东新区市场监督管理局官方网站[DB/OL].http：//pdmsa.pudong.gov.cn/， 2015-11-13.
②《国务院行政机构设置和编制管理条例》第二十四条。
③赵立波.大部制改革：理性定位与战略设计[J].行政论坛，2003（3）.
④如：撤销前的“假日办”通过假日调休的辦法统一安排假日，此举造成很多连续工作7、8天的情况出现。无疑损害了公民的休息权。休息休假权通过行政权强行干预显然是行政权“管了不该管的事情”。
⑤详见本法第九条。
⑥详见本法第十三条。
⑦熊哲，文华，夏民.深圳前海管理局法律地位研究[J].特区实践与理论，2013（1）.
⑧姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社，高等教育出版社，1999：21.
⑨董方军，王军.大部门体制改革：背景、意义、难点及若干设想[J].中国工业经济，2008（2）.
⑩杨建顺.论政府职转变的目标及其制度支撑[J].中国法学，2006（6）.