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引 言：在反补贴案件中，补贴主体"公共机构的认定"关系到补贴是否成立，以及反补贴税是否合法。我国国有企业（包括国有商业银行）是否认定为公共机构有着重要的意义。是以"公共机构政府控制论"还是以"公共机构政府职能论"为标准来判断某实体是否为公共机构，各国都存在有争议。这两个标准都有其合理性，但是在个案中，不能采取一刀切的形式来判断某实体为公共机构，应该具体问题具体分析。
关键词：补贴 反补贴 公共机构 国有企业
一、补贴与反补贴
（一）补贴
补贴现象很普遍，一般经济上的补贴是指由政府提供金钱，以降低生产者及消费者所面对的价格，获得补贴的通常是与公众利益有关的产品。而在反补贴和反倾销的过程中，反补贴中的补贴有一个限制，即：被补贴的企业或者产品不能够参与国际竞争。具体来讲，"补贴是指一国政府或者任何公共机构向本国的生产者或者出口经营者提供的资金或财政上的优惠措施，包括现金补贴或者其他政策优惠待遇，使其产品在国际市场上比未享受补贴的同类产品处于有利的竞争地位。"①
补贴行为由来已久，最早可以追溯到400多年以前的重商主义，又称重金主义。该学说认为金银货币是唯一的财富，主张对贸易进行严格的管制--对进口产品征收关税，对出口产品予以相应的补贴，力争每一笔贸易都保持顺差，从而使金银不流出本国。企业依靠官方提供的出口奖励金，在外国市场上以与竞争者同样或更为低廉的价格出售他们的货物，以至于出口大增。由此可以看出早期的补贴问题和倾销问题往往相交织在一起，表面看是倾销，而实质却是补贴。现在补贴和倾销也常常交织一起，可能引起"双反调查"。"补贴的实质是政府通过财政手段或公共机构集合整体性的经济力量支持某一产品以获得极其低廉的价格竞争优势，其所导致的不公平的贸易行为，严重的破坏了正常的贸易秩序和竞争秩序。"②故才有对补贴进行限制，也就有了现行的反补贴法。
（二）反补贴
我国的反倾销反补贴条例规定，外国政府或者公共机构直接或者间接地向产业、企业提供的财政资助或者利益，为补贴。世界贸易组织的反补贴协议（SCM协议）的规定：补贴是指一成员方政府或任何公共机构向"某些企业"（即：一个企业或产业或者是某些企业或产业）提供的财政捐助以及对价格或收入的支持，以直接或间接增加从其领土输出某种产品或者减少向其领土内输入某种产品，或者对其它成员方利益形成损害的政府性措施。补贴存在三个要素：（1）存在财政资助；（2）该财政资助由政府或公共机构提供；（3）该财政资助使得受益人获得利益。主体有三类：政府、公共机构以及受到政府或公共机构委托或指示的私营机构。政府和受委托的私营机构往往能够比较容易的确认，公共机构的认定则比较困难。这也是在反补贴调查中存在着的一个嗜需解决的问题。
二、补贴主体与公共机构
（一）补贴主体
根据WTO的《SCM》协定关于补贴的定义。补贴有三个要素：补贴提供者；财政资助；受有利益。通过上述的要素可知资金的来源需是财政资金，而受补贴的主体取得了利益。而补贴提供者也就是补贴主体有三类：政府、公共机构和私营机构，但是协定并没有对这三类主体做出具体的界定。政府和私营机构被认定为补贴的主体相对简单些，但是公共机构的认定就比较的困难。由于各国的经济、政治、文化的差异，各国对公共机构的理解和认识也就不尽相同，各国对公共机构的认定也有自己的方法。对公共机构的认定是对一实体身份的认定，而一旦被认定为公共机构，而其所有的行为都有可能受到反补贴调查。公共机构的认定也关系到了补贴的认定，也关系到了反补贴税的征收是否合理，由此也产生了许多的争端。
（二）公共机构
"公共机构"一词范围很广，不仅包括政府机构，还包括行使政府职能的机构和政府所有或控制的实体组织。在我国法律中并没有"公共机构"这个概念。《现代汉语词典》中也并未收录该词，仅有"公共"和"机构"的概念。"公共"是指：属于社会的、公有或公用的。"机构"是指：泛指机关、团体或其他工作单位。因此，可将公共机构定义为：社会公有的机关、团体或其他工作单位。
在《物业管理词典》中公共机构的定义是"一种代表公众利益讨论决策的组织"，进一步解释"人类生存的需要产生了公共机构，通过大家商议产生了某些规则，形成了共识，使得公共机构发挥作用，公共机构具有以下明显特征：权威性；公共机构成员必须经过选举产生，具有代表性；公共机构做出的决定必须执行少数服从多数的原则。"③
《简明牛津英语字典》中的"公共"（public）是指"属于全体人民的或与全体人民相关的；公共的；公众的；社会的或民众的；与社会或民众有关的或影响社会或民众的"；"全体集体执行的或做的；或代表全体集体的"；或"受集体授权，或代表集体"。而"机构"（body）是指"法律授权设立的法人；一个公司；一个官方称的组织或集会或协会或团体"。由此可以看出公共机构既包括被授予或行使政府职能的实体，也包括属于集体或国家所有的实体。
如上所述：公共机构的含义多样，它既可以是政府的或公众的机构，亦可是为政府工作的或从事公共事务的机构，由政府和私人捐助者而非商业付款的机构，或者代表公共利益讨论决策的组织或者公司。公共机构的公共性界定可以从以下几个方面着手：所有权归属、所从事活动的性质、资金来源、组织目标、人员组成和决策运营方式。
字典的解释不同，但大致可以得出：公共机构既可以是国家控制的经济实体，也可以是履行政府职能的实体。应此在对国有企业（包括国有商业银行）是否认定为公共机构时，不能一概地适用"公共机构政府控制论"或者"公共机构政府职能论"。
三、各国对公共机构的认定标准
（一）美国的认定标准
美国是最早（1879年）制订反补贴法的国家。在美国现行反补贴法中，补贴行为的主体是"当局"（authority），而"当局"指的是"一国政府或一国境内的任何公共实体"。在1980年至1990年间，美国政府形成了判定一实体是否为"公共机构"的两种方法：一是看如下五个因素：（1）政府对该实体享有所有权；（2）政府官员是否为董事会成员；（3）政府是否控制该实体的行为或活动；（4）该实体享受政府给予的优惠政策并执行政府的相关政策或者直接获取政府利益；（5）该实体是否依法设立。另一种方法就是政府是否对该实体享有绝对多数的控股权，进而判断该实体是否属于"公共机构"。④实践中，方法一是对方法二的补充。第一种方法形成于1987年的荷兰鲜花反补贴案（Certain Fresh Cut Flowers from the Netherlands），第二种方法由美国商务部基于其司法实践在1998年颁布且沿用至今的反补贴联邦法规（19 CFR Part 351）解释性序言（Preamble）中阐明。在荷兰鲜花反补贴案中，由于荷兰政府持股占50%，并不是绝对多数股权，调查当局便设计了上述五个指标进行判断。 此后的司法实践中，这两种方法均被采用过。在对中国的铜版纸案中，美国对我国商业银行是否为公共机构适用了"绝大多数所有权原则"。美国商务部裁定将我国商业银行对铜版纸提供的贷款全部认定为补贴。在裁决中，美国商务部认为，中国政府在中国银行业中长期处于支配地位，并拥有大量股权，使得中国的银行业无法正常的进行市场运作，而且金融市场也因此受到了严重扭曲。最为重要的是：国有银行的贷款都是基于政府政策性贷款而做出的，与中国的产业政策和发展规划紧密相关。在对中国的薄壁矩形钢管案中，对宝钢是否为公共机构并没有采取"五要素分析法"，这其中主要的原因在于中国政府对相关的情况予以隐瞒。在对韩国钢铁产品一系列反补贴案中，美国对浦项制铁（POSCO）是否为"当局"的的调查中，美国却采用了"五要素分析法"。
（二）欧盟的认定标准
欧盟的反补贴法将补贴行为的主体"政府"定义为：原产国或出口国境内的政府或任何公共机构。其认定公共机构的标准为：一、依法设立且该实体的决策是否受政府控制；二、是否遵循政府政策并追求公共政策目标；三、能获得国家资源并获利。而通过政府股权、管理人员任免、营运控制来判断是否是政府决策控制。在对韩国半导体动态随机存取存储器（DRAMS）的反补贴初裁中，欧盟当局同样依据上述标准认定韩国开发银行为公共机构，在该案终裁中将"公共机构"的三个认定标准调整为：政府股权、公共政策目标和政府其他控制权。欧盟当局认为：首先，政府拥有该实体股权大小是判定"公共机构"的重要依据，乃至最重要依据。"虽然政府股权，即使100%控股也并不意味着该实体必定为公共机构，但由政府股权推定公共机构亦非可反驳推定（rebuttable presumption）。"⑤通常情况下，政府股权越大，该实体被认定为公共机构的可能性越大。其次，当然政府股权并非判定某一实体为"公共机构"的惟一依据。当政府为最大或控股股东时，还要考虑以下两个指标：一是是否追求公共政策目标：是否要求相关实体考虑国家或地区经济利益、促进社会进步目标等；二是因股权而产生的其他控制权：经济实体高管的任命权、投资和经营决策权、经营目标和结果的评估权等。再次，股权全部私有或政府并非主要股东时，除非存在明确证据，此类机构通常应认定为私营。
（三）加拿大的认定标准
加拿大的反补贴法是由《特别进口措施法》、《特别进口措施法实施细则》等构成的法律体系。其《特别进口措施法》第二条规定：补贴包括一国政府提供的使从事产品生产、制造、种植、加工、购买、分销、运输、销售、出口或进口的人受益的财政资助以及其它任何形式的收入或价格支持。在反补贴调查中"政府"是指：（1）政府；（2）政府代表、政府或法律授权的经济实体；（3）一国参加的主权国家联盟。除对中国外，加拿大调查当局在反补贴调查中一般不对涉案方"政府"另作界定，也不对涉案机构进行认定。加拿大在对中国发起的第一起反补贴调查就明确政府控制的实体提供的资助相当于政府提供的资助。加拿大通过股权控制、决策控制和运行控制这三个要素来判定某一实体是否受政府控制。在2007年到 2008 年，加拿大在对进口自中国的一些钢铁产品发起的反补贴调查中，"在股权控制方面，认为中国政府拥有相关企业超过50%股权，构成股权控制；决策控制方面，中国共产党监督国有企业贯彻执行国家方针和政策，政府对国有企业高管具有任免、派出和推荐权，构成决策控制； 运营控制方面，认定中国政府控制着中国钢铁产业中的骨干企业，进而认为这些企业的行为与政府的行为等同。严格履行国家的政策目标。进而认定了钢铁企业存在补贴的事实。"⑥
四、国有企业能否认定为"公共机构"
（一）国有企业是否认定为公共机构争议的背景
国有企业（包括国有商业银行）被认定为公共机构早已有之，而对我国影响最大的是2006年美国对华的反补贴反倾销调查案。本案中，美国对中国30余中商品进行了反补贴调查，23案件做出了征收反补贴和反倾销税终裁，针对美国商务部在对华反补贴调查中所做出的补贴认定问题，中国首次通过世界贸易组织（WTO）争端解决机制提出了全面指控，这也就是"美国对华反倾销和反补贴调查案"。本案中，双方就国有企业是否为公共机构展开了激烈的争论。美国认为应该以"公共机构政府控制论"为标准来判断，专家组采用了该标准，认定我国国有企业为公共机构。而中国则要求以"公共机构政府职能论"为标准来判定，上诉机构对此却予以了肯定，推翻了专家组的认定，最终裁定我国国有企业并非公共机构。
（二）"公共机构政府控制论"与"公共机构政府职能论"
本案中，美国认为"公共机构"是"由政府控制的机构"简称"公共机构政府控制论"。 "公共机构"是指被政府控制或所有的机构或实体，如此"国有企业"被纳入"公共机构"的范围并构成了补贴的主体（即：国有企业公共机构论）。而中国这认为"公共机构"是被赋予或履行政府职能的机构或实体，根据这一解释："国有企业"唯有在承担或履行政府职能或权限，否则就不构成"公共机构"。结果就是："国有企业"（不是履行政府职能的机构）在反补贴调查中也就被排除于补贴提供者的范围之外（既：国有企业非公共机构论）。不同解释对补贴主体范围带来很大的影响。本案中上诉机构认为"公共机构"的认定采取"公共机构政府职能论"时的理由是：《SCM协定》第1条规定的集合概念"政府"决定了公共机构的性质（被赋予并履行政府管理权限或职能）。
1、对"公共机构政府职能论"的质疑
上诉机构在确认"公共机构"的性质时，用集合"政府"概念来概括狭义"政府"和"公共机构"。这样理解政府和公共机构在本质上可以说是一致的，就会得出"公共机构"是具有政府性质的实体的结论。如此的结论将"公共机构"的外延缩小到了"被赋予政府职能并履行政府权限的实体"这一范围。"上诉机构意识中隐藏着公共机构是履行政府职能的实体这一观念，在这一潜意识的驱使下，上诉机构为其解释寻找上下文根据，是主观臆断、本末倒置的做法。"⑦那么可以认为公共机构是为履行政府职能的，这显然有为公共机构存在的最初意义，从上文词典解释中，公共机构包括政府职能机构，当然还有其它的非政府性质的实体。而"公共机构"存在的最根本的意义在于其不履行政府职能和权限的情况下，实现为整个社会和国家服务的公共目的，包括医疗、教育、科研、慈善等。 2、对"公共机构政府控制论"的质疑
美国在认定公共机构时是采用的是"绝大多数所有权原则"和"五要素分析法"，后者为前者的补充。当政府对某一实体拥有绝对的控制权的时候，很难将其排除出公共机构之外。如我国的国有企业，它们是为"公共利益"服务的企业实体，国有企业是政府控制的实体，而且，政府掌握过半数股份（企业所有权）。这个很难将其排除在公共机构之外。但是这个也并不是绝对控制并不意味着全是公共机构。即：政府对某实体存在有绝对的控股权，但是并不对其进行实质的控制，而是按照市场规律进行运转的，政府对其运作也不予干预。这也是我国改革的主要的目标。
五、结论
"公共机构"是除政府以外的为全社会或国家的"公共利益"而服务的实体，国有企业是为"公共利益"服务的企业实体。国有企业是以盈利为目的，但其设立目的不是为私人牟利，而是为"公共利益"的。在反补贴的调查过程中，是运用政府控制论还是运用政府职能论的标准来判断公共机构，存在争议。对这个问题，应该具体问题具体分析，不应该采取一刀切的做法。各种案件形式多样，不应该采用统一的标准。考虑具体的情况，具体的认定。而且对国有企业是否能认定为公共机构的两个标准。都存在着不足之处。在我国国有企业毫无疑问的是公共机构，而在反补贴调查中，却要证明国有企业（包括国有商业银行）不是公共机构，这个比较困难。最主要的做法就是没有补贴行为，没补贴即使认定国有企业为公共机构也无用。还有修改我国的相应的法律法规，使国有商业银行的贷款市场化，这样才能避免被反补贴调查。亦能更好的参与国际竞争。
注释：
①参见邹琪等著：《反补贴与中国产业安全》第5～10页，上海财经大学出版社。
②邹琪等著：《反补贴与中国产业安全》第13页，上海财经大学出版社。
③黄安永、叶天泉主编：《物业管理词典》，南京：东南大学出版社，2004 年，第 53 页。
④参见李舒慧：《论反补贴调查中的公共机构的认定》，第10～11页，中国青年政治学院硕士学位论文。
⑤参见：《反补贴中"政府"和"公共机构"的认定--基于典型案例的国际比较》.
⑥参见李舒慧：《论反补贴调查中的公共机构的认定》，第9～10页，中国青年政治学院硕士学位论文.
⑦白巴根：《"国有企业"是否构成"公共机构"？--"美国对华反倾销和反补贴调查案"上诉机构观点质疑》，第48～53页，《法制湖南与区域治理研究》第5卷.
参考文献：
[1]邹琪等著：《反补贴与中国产业安全》第13页，上海财经大学出版社。
[2]黄安永、叶天泉主编：《物业管理词典》，南京：东南大学出版社，2004 年版。
[3]李舒慧：《论反补贴调查中的公共机构的认定》，中国青年政治学院硕士学位论文。
[4]《反补贴中"政府"和"公共机构"的认定--基于典型案例的国际比较》，http：//www.hbdofcom.gov.cn/cszz/jckmyc/ztbd/8839.htm
[5]白巴根：《"国有企业"是否构成"公共机构"？--"美国对华反倾销和反补贴调查案"上诉机构观点质疑》，第48～53页，《法制湖南与区域治理研究》第5卷。
关键词：补贴 反补贴 公共机构 国有企业
一、补贴与反补贴
（一）补贴
补贴现象很普遍，一般经济上的补贴是指由政府提供金钱，以降低生产者及消费者所面对的价格，获得补贴的通常是与公众利益有关的产品。而在反补贴和反倾销的过程中，反补贴中的补贴有一个限制，即：被补贴的企业或者产品不能够参与国际竞争。具体来讲，"补贴是指一国政府或者任何公共机构向本国的生产者或者出口经营者提供的资金或财政上的优惠措施，包括现金补贴或者其他政策优惠待遇，使其产品在国际市场上比未享受补贴的同类产品处于有利的竞争地位。"①
补贴行为由来已久，最早可以追溯到400多年以前的重商主义，又称重金主义。该学说认为金银货币是唯一的财富，主张对贸易进行严格的管制--对进口产品征收关税，对出口产品予以相应的补贴，力争每一笔贸易都保持顺差，从而使金银不流出本国。企业依靠官方提供的出口奖励金，在外国市场上以与竞争者同样或更为低廉的价格出售他们的货物，以至于出口大增。由此可以看出早期的补贴问题和倾销问题往往相交织在一起，表面看是倾销，而实质却是补贴。现在补贴和倾销也常常交织一起，可能引起"双反调查"。"补贴的实质是政府通过财政手段或公共机构集合整体性的经济力量支持某一产品以获得极其低廉的价格竞争优势，其所导致的不公平的贸易行为，严重的破坏了正常的贸易秩序和竞争秩序。"②故才有对补贴进行限制，也就有了现行的反补贴法。
（二）反补贴
我国的反倾销反补贴条例规定，外国政府或者公共机构直接或者间接地向产业、企业提供的财政资助或者利益，为补贴。世界贸易组织的反补贴协议（SCM协议）的规定：补贴是指一成员方政府或任何公共机构向"某些企业"（即：一个企业或产业或者是某些企业或产业）提供的财政捐助以及对价格或收入的支持，以直接或间接增加从其领土输出某种产品或者减少向其领土内输入某种产品，或者对其它成员方利益形成损害的政府性措施。补贴存在三个要素：（1）存在财政资助；（2）该财政资助由政府或公共机构提供；（3）该财政资助使得受益人获得利益。主体有三类：政府、公共机构以及受到政府或公共机构委托或指示的私营机构。政府和受委托的私营机构往往能够比较容易的确认，公共机构的认定则比较困难。这也是在反补贴调查中存在着的一个嗜需解决的问题。
二、补贴主体与公共机构
（一）补贴主体
根据WTO的《SCM》协定关于补贴的定义。补贴有三个要素：补贴提供者；财政资助；受有利益。通过上述的要素可知资金的来源需是财政资金，而受补贴的主体取得了利益。而补贴提供者也就是补贴主体有三类：政府、公共机构和私营机构，但是协定并没有对这三类主体做出具体的界定。政府和私营机构被认定为补贴的主体相对简单些，但是公共机构的认定就比较的困难。由于各国的经济、政治、文化的差异，各国对公共机构的理解和认识也就不尽相同，各国对公共机构的认定也有自己的方法。对公共机构的认定是对一实体身份的认定，而一旦被认定为公共机构，而其所有的行为都有可能受到反补贴调查。公共机构的认定也关系到了补贴的认定，也关系到了反补贴税的征收是否合理，由此也产生了许多的争端。
（二）公共机构
"公共机构"一词范围很广，不仅包括政府机构，还包括行使政府职能的机构和政府所有或控制的实体组织。在我国法律中并没有"公共机构"这个概念。《现代汉语词典》中也并未收录该词，仅有"公共"和"机构"的概念。"公共"是指：属于社会的、公有或公用的。"机构"是指：泛指机关、团体或其他工作单位。因此，可将公共机构定义为：社会公有的机关、团体或其他工作单位。
在《物业管理词典》中公共机构的定义是"一种代表公众利益讨论决策的组织"，进一步解释"人类生存的需要产生了公共机构，通过大家商议产生了某些规则，形成了共识，使得公共机构发挥作用，公共机构具有以下明显特征：权威性；公共机构成员必须经过选举产生，具有代表性；公共机构做出的决定必须执行少数服从多数的原则。"③
《简明牛津英语字典》中的"公共"（public）是指"属于全体人民的或与全体人民相关的；公共的；公众的；社会的或民众的；与社会或民众有关的或影响社会或民众的"；"全体集体执行的或做的；或代表全体集体的"；或"受集体授权，或代表集体"。而"机构"（body）是指"法律授权设立的法人；一个公司；一个官方称的组织或集会或协会或团体"。由此可以看出公共机构既包括被授予或行使政府职能的实体，也包括属于集体或国家所有的实体。
如上所述：公共机构的含义多样，它既可以是政府的或公众的机构，亦可是为政府工作的或从事公共事务的机构，由政府和私人捐助者而非商业付款的机构，或者代表公共利益讨论决策的组织或者公司。公共机构的公共性界定可以从以下几个方面着手：所有权归属、所从事活动的性质、资金来源、组织目标、人员组成和决策运营方式。
字典的解释不同，但大致可以得出：公共机构既可以是国家控制的经济实体，也可以是履行政府职能的实体。应此在对国有企业（包括国有商业银行）是否认定为公共机构时，不能一概地适用"公共机构政府控制论"或者"公共机构政府职能论"。
三、各国对公共机构的认定标准
（一）美国的认定标准
美国是最早（1879年）制订反补贴法的国家。在美国现行反补贴法中，补贴行为的主体是"当局"（authority），而"当局"指的是"一国政府或一国境内的任何公共实体"。在1980年至1990年间，美国政府形成了判定一实体是否为"公共机构"的两种方法：一是看如下五个因素：（1）政府对该实体享有所有权；（2）政府官员是否为董事会成员；（3）政府是否控制该实体的行为或活动；（4）该实体享受政府给予的优惠政策并执行政府的相关政策或者直接获取政府利益；（5）该实体是否依法设立。另一种方法就是政府是否对该实体享有绝对多数的控股权，进而判断该实体是否属于"公共机构"。④实践中，方法一是对方法二的补充。第一种方法形成于1987年的荷兰鲜花反补贴案（Certain Fresh Cut Flowers from the Netherlands），第二种方法由美国商务部基于其司法实践在1998年颁布且沿用至今的反补贴联邦法规（19 CFR Part 351）解释性序言（Preamble）中阐明。在荷兰鲜花反补贴案中，由于荷兰政府持股占50%，并不是绝对多数股权，调查当局便设计了上述五个指标进行判断。 此后的司法实践中，这两种方法均被采用过。在对中国的铜版纸案中，美国对我国商业银行是否为公共机构适用了"绝大多数所有权原则"。美国商务部裁定将我国商业银行对铜版纸提供的贷款全部认定为补贴。在裁决中，美国商务部认为，中国政府在中国银行业中长期处于支配地位，并拥有大量股权，使得中国的银行业无法正常的进行市场运作，而且金融市场也因此受到了严重扭曲。最为重要的是：国有银行的贷款都是基于政府政策性贷款而做出的，与中国的产业政策和发展规划紧密相关。在对中国的薄壁矩形钢管案中，对宝钢是否为公共机构并没有采取"五要素分析法"，这其中主要的原因在于中国政府对相关的情况予以隐瞒。在对韩国钢铁产品一系列反补贴案中，美国对浦项制铁（POSCO）是否为"当局"的的调查中，美国却采用了"五要素分析法"。
（二）欧盟的认定标准
欧盟的反补贴法将补贴行为的主体"政府"定义为：原产国或出口国境内的政府或任何公共机构。其认定公共机构的标准为：一、依法设立且该实体的决策是否受政府控制；二、是否遵循政府政策并追求公共政策目标；三、能获得国家资源并获利。而通过政府股权、管理人员任免、营运控制来判断是否是政府决策控制。在对韩国半导体动态随机存取存储器（DRAMS）的反补贴初裁中，欧盟当局同样依据上述标准认定韩国开发银行为公共机构，在该案终裁中将"公共机构"的三个认定标准调整为：政府股权、公共政策目标和政府其他控制权。欧盟当局认为：首先，政府拥有该实体股权大小是判定"公共机构"的重要依据，乃至最重要依据。"虽然政府股权，即使100%控股也并不意味着该实体必定为公共机构，但由政府股权推定公共机构亦非可反驳推定（rebuttable presumption）。"⑤通常情况下，政府股权越大，该实体被认定为公共机构的可能性越大。其次，当然政府股权并非判定某一实体为"公共机构"的惟一依据。当政府为最大或控股股东时，还要考虑以下两个指标：一是是否追求公共政策目标：是否要求相关实体考虑国家或地区经济利益、促进社会进步目标等；二是因股权而产生的其他控制权：经济实体高管的任命权、投资和经营决策权、经营目标和结果的评估权等。再次，股权全部私有或政府并非主要股东时，除非存在明确证据，此类机构通常应认定为私营。
（三）加拿大的认定标准
加拿大的反补贴法是由《特别进口措施法》、《特别进口措施法实施细则》等构成的法律体系。其《特别进口措施法》第二条规定：补贴包括一国政府提供的使从事产品生产、制造、种植、加工、购买、分销、运输、销售、出口或进口的人受益的财政资助以及其它任何形式的收入或价格支持。在反补贴调查中"政府"是指：（1）政府；（2）政府代表、政府或法律授权的经济实体；（3）一国参加的主权国家联盟。除对中国外，加拿大调查当局在反补贴调查中一般不对涉案方"政府"另作界定，也不对涉案机构进行认定。加拿大在对中国发起的第一起反补贴调查就明确政府控制的实体提供的资助相当于政府提供的资助。加拿大通过股权控制、决策控制和运行控制这三个要素来判定某一实体是否受政府控制。在2007年到 2008 年，加拿大在对进口自中国的一些钢铁产品发起的反补贴调查中，"在股权控制方面，认为中国政府拥有相关企业超过50%股权，构成股权控制；决策控制方面，中国共产党监督国有企业贯彻执行国家方针和政策，政府对国有企业高管具有任免、派出和推荐权，构成决策控制； 运营控制方面，认定中国政府控制着中国钢铁产业中的骨干企业，进而认为这些企业的行为与政府的行为等同。严格履行国家的政策目标。进而认定了钢铁企业存在补贴的事实。"⑥
四、国有企业能否认定为"公共机构"
（一）国有企业是否认定为公共机构争议的背景
国有企业（包括国有商业银行）被认定为公共机构早已有之，而对我国影响最大的是2006年美国对华的反补贴反倾销调查案。本案中，美国对中国30余中商品进行了反补贴调查，23案件做出了征收反补贴和反倾销税终裁，针对美国商务部在对华反补贴调查中所做出的补贴认定问题，中国首次通过世界贸易组织（WTO）争端解决机制提出了全面指控，这也就是"美国对华反倾销和反补贴调查案"。本案中，双方就国有企业是否为公共机构展开了激烈的争论。美国认为应该以"公共机构政府控制论"为标准来判断，专家组采用了该标准，认定我国国有企业为公共机构。而中国则要求以"公共机构政府职能论"为标准来判定，上诉机构对此却予以了肯定，推翻了专家组的认定，最终裁定我国国有企业并非公共机构。
（二）"公共机构政府控制论"与"公共机构政府职能论"
本案中，美国认为"公共机构"是"由政府控制的机构"简称"公共机构政府控制论"。 "公共机构"是指被政府控制或所有的机构或实体，如此"国有企业"被纳入"公共机构"的范围并构成了补贴的主体（即：国有企业公共机构论）。而中国这认为"公共机构"是被赋予或履行政府职能的机构或实体，根据这一解释："国有企业"唯有在承担或履行政府职能或权限，否则就不构成"公共机构"。结果就是："国有企业"（不是履行政府职能的机构）在反补贴调查中也就被排除于补贴提供者的范围之外（既：国有企业非公共机构论）。不同解释对补贴主体范围带来很大的影响。本案中上诉机构认为"公共机构"的认定采取"公共机构政府职能论"时的理由是：《SCM协定》第1条规定的集合概念"政府"决定了公共机构的性质（被赋予并履行政府管理权限或职能）。
1、对"公共机构政府职能论"的质疑
上诉机构在确认"公共机构"的性质时，用集合"政府"概念来概括狭义"政府"和"公共机构"。这样理解政府和公共机构在本质上可以说是一致的，就会得出"公共机构"是具有政府性质的实体的结论。如此的结论将"公共机构"的外延缩小到了"被赋予政府职能并履行政府权限的实体"这一范围。"上诉机构意识中隐藏着公共机构是履行政府职能的实体这一观念，在这一潜意识的驱使下，上诉机构为其解释寻找上下文根据，是主观臆断、本末倒置的做法。"⑦那么可以认为公共机构是为履行政府职能的，这显然有为公共机构存在的最初意义，从上文词典解释中，公共机构包括政府职能机构，当然还有其它的非政府性质的实体。而"公共机构"存在的最根本的意义在于其不履行政府职能和权限的情况下，实现为整个社会和国家服务的公共目的，包括医疗、教育、科研、慈善等。 2、对"公共机构政府控制论"的质疑
美国在认定公共机构时是采用的是"绝大多数所有权原则"和"五要素分析法"，后者为前者的补充。当政府对某一实体拥有绝对的控制权的时候，很难将其排除出公共机构之外。如我国的国有企业，它们是为"公共利益"服务的企业实体，国有企业是政府控制的实体，而且，政府掌握过半数股份（企业所有权）。这个很难将其排除在公共机构之外。但是这个也并不是绝对控制并不意味着全是公共机构。即：政府对某实体存在有绝对的控股权，但是并不对其进行实质的控制，而是按照市场规律进行运转的，政府对其运作也不予干预。这也是我国改革的主要的目标。
五、结论
"公共机构"是除政府以外的为全社会或国家的"公共利益"而服务的实体，国有企业是为"公共利益"服务的企业实体。国有企业是以盈利为目的，但其设立目的不是为私人牟利，而是为"公共利益"的。在反补贴的调查过程中，是运用政府控制论还是运用政府职能论的标准来判断公共机构，存在争议。对这个问题，应该具体问题具体分析，不应该采取一刀切的做法。各种案件形式多样，不应该采用统一的标准。考虑具体的情况，具体的认定。而且对国有企业是否能认定为公共机构的两个标准。都存在着不足之处。在我国国有企业毫无疑问的是公共机构，而在反补贴调查中，却要证明国有企业（包括国有商业银行）不是公共机构，这个比较困难。最主要的做法就是没有补贴行为，没补贴即使认定国有企业为公共机构也无用。还有修改我国的相应的法律法规，使国有商业银行的贷款市场化，这样才能避免被反补贴调查。亦能更好的参与国际竞争。
注释：
①参见邹琪等著：《反补贴与中国产业安全》第5～10页，上海财经大学出版社。
②邹琪等著：《反补贴与中国产业安全》第13页，上海财经大学出版社。
③黄安永、叶天泉主编：《物业管理词典》，南京：东南大学出版社，2004 年，第 53 页。
④参见李舒慧：《论反补贴调查中的公共机构的认定》，第10～11页，中国青年政治学院硕士学位论文。
⑤参见：《反补贴中"政府"和"公共机构"的认定--基于典型案例的国际比较》.
⑥参见李舒慧：《论反补贴调查中的公共机构的认定》，第9～10页，中国青年政治学院硕士学位论文.
⑦白巴根：《"国有企业"是否构成"公共机构"？--"美国对华反倾销和反补贴调查案"上诉机构观点质疑》，第48～53页，《法制湖南与区域治理研究》第5卷.
参考文献：
[1]邹琪等著：《反补贴与中国产业安全》第13页，上海财经大学出版社。
[2]黄安永、叶天泉主编：《物业管理词典》，南京：东南大学出版社，2004 年版。
[3]李舒慧：《论反补贴调查中的公共机构的认定》，中国青年政治学院硕士学位论文。
[4]《反补贴中"政府"和"公共机构"的认定--基于典型案例的国际比较》，http：//www.hbdofcom.gov.cn/cszz/jckmyc/ztbd/8839.htm
[5]白巴根：《"国有企业"是否构成"公共机构"？--"美国对华反倾销和反补贴调查案"上诉机构观点质疑》，第48～53页，《法制湖南与区域治理研究》第5卷。