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摘要：农村公共文化服务体系建设是满足农村群众文化需求、保障其基本文化权益的重要途径。由于地理、历史、经济等原因，偏远少数民族山区成为云南农村公共文化服务体系建设“遗漏的角落”和瓶颈。开远市碑格乡的实地调查表明，云南偏远民族山区农村公共文化服务体系建设存在着供需矛盾突出、建设成本高、补助标准低、缺乏地域民族特色、文化工作经费被挪用、文化设施管护不够、利用率低、农村文化人才严重缺乏等问题。
关键词：云南；偏远民族山区；农村；公共文化服务体系建设；开远市
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）27-0055-03
农村公共文化服务体系建设是以满足农民公共文化需求为目的，以政府投入为主导，以完善农村文化基础设施及其管护机制、培育人才队伍、丰富农村公共文化活动为主要内容的农村文化惠民工程。它是实现新农村建设“乡风文明”要求的重要载体，是加强农村文化建设的基础工程，更是满足农村群众文化需求、保障其基本文化权益的重要途径。2009年，云南出台的《关于加强农村公共文化服务体系建设的意见》明确提出要建设覆盖全省的农村公共文化服务体系。
由于地理、历史、经济等原因，云南偏远少数民族山区面临着比其他地区更加复杂和艰难的环境，往往成为农村公共文化服务体系建设“遗漏的角落”和瓶颈。因此，云南偏远民族山区农村公共文化服务体系建设就成为重要的研究课题。在实地调研的基础上，探讨云南偏远民族山区农村公共文化服务体系建设存在的问题和解决思路，可以为农村公共文化服务体系建设提供有益参考。
一、开远市碑格乡农村公共文化体系建设的概况
开远市碑格乡，距市区81.5公里，毗邻文山州砚山县，平均海拔2 212米；全乡主体民族为彝族的朴拉支系，占总人口的96%；2010年全乡农民人均纯收入仅为1 907.4元，是典型的偏远、民族、贫困山区。
从2006年起，碑格乡将以文化站、综合活动室、篮球场等为重点的文体基础设施建设和广播电视“村村通”作为新农村建设的重要内容。随着统筹城乡发展步伐的加快，开远市着力构建城乡统一的公共文化服务体系，加大对农村公共文化服务体系建设的支持力度。截至2011年，全乡已建成综合活动室14个、乡村小舞台9块、篮球场18块、乡村书屋6座，实现了广播电视“户户通”，初步形成了遍及乡村、方便群众的农村公共文化服务网络，基本解决了全乡1.5万人收听收看广播电视难、看书难、无场地娱乐等问题。
此外，在挖掘民族传统文化的基础上，经过逐级申报，碑格乡于2009年在云南省第二批非物质文化遗产名录中被列为碑格乡彝族（朴拉人）传统文化保护区。
二、云南偏远民族山区农村公共文化服务体系建设存在的问题
云南偏远民族山区农村多数远离城镇，交通十分不便，处于封闭半封闭状态，加之当地少数民族群众经济普遍贫困，推进农村公共文化服务体系建设是步履维艰。开远市碑格乡的实地调查表明，云南偏远少数民族山区农村公共文化服务体系建设存在的问题主要表现在以下几个方面。
1.供需矛盾突出。在现行“自上而下”的行政管理体制下，县乡两级政府成为农村公共文化服务的主要供给主体，但囿于财力有限，其服务内容又是围绕中央和省政府所确定的项目进行，以争取项目为主要目标，并作为政绩考核的重要指标。这与农村需要“自下而上”的有效的公共文化服务表达机制间存在着明显的矛盾，供需的脱节、错位等现象普遍存在。在碑格乡，从数量来看，各村都迫切需要文体活动场所，但在项目的“安排”下，截至2011年底，全乡虽然已经实现了广播电视“户户通”、每个村委会一个农家书屋的目标，但仅建成文化活动室14个，占全部自然村的31.8%；篮球场18个，占40.9%；小舞台9块，占22%，远远不能满足农民文體娱乐的需要，且这些文体设施严重偏向乡政府所在地周边村落。从内容来看，全乡公共文化服务是围绕文化活动室、文化信息资源共享、农家书屋等工程开展，即使开展群众性文化活动，也与政策宣传等相联系，具有比较明显的政府导向倾向，且这些文化服务内容与城市几乎没有差别。从供给方式来看，主要采用农民被动接受式的供给，农村电影放映、文化科技“三下乡”、“文化大篷车”等活动尚未建立长效机制，并不能按时有效到达每个行政村。据调查，有50%的农户表示一年才能看上一次放映的电影。再加上很多主办者不熟悉农村生产生活习惯，更加剧了农村文化服务的供需矛盾。
2.建设成本高，补助标准低。交通滞后严重推高了偏远山区的建设成本。近几年，云南虽然加大了对农村交通基础设施的投入，明显改善了偏远民族山区的通行状况，但是，现有的村村道路多是弹石路，且路面不宽，整体通行质量仍然不高，已成为偏远民族山区公共文化基础设施建设的主要障碍。在碑格乡，目前仅有一条通往外界的中碑公路，虽然只有13.5公里，且路面已经水泥化，但弯多坡陡，大、重型车辆无法通行。据调查，一块0.2元的红砖和1.2元的空心砖送到碑格乡，分别涨到0.4元和1.5元～1.8元，涨价50%以上，还不包含运输途中的损耗；将政府补助的水泥从领取点所在的中和营镇送到乡政府，要多付200元左右；乡内各自然村距离乡政府1～30公里不等，每车还要多出至少300元的运输费用，路况差的自然村车还不愿意去。与不断攀高的建设成本相比，政府对文化设施建设的补助依然较低。目前，市财政对文化活动室按1 200元/平方米的建筑造价进行补助，对露天舞台和标准篮球场按120元/平方米进行材料费补助，材料费补助形式为水泥。该补助标准在其他乡镇基本可以完成相应建设，而对碑格乡来说，其远远低于文体设施的建设成本，再加上乡财政收入严重不足、农民人均纯收入低、现金收入少，该乡建设文体基础设施显得力不从心。当然，为完成建设任务，乡政府多采用BT模式，而在“一高两低”——成本高、补助低、农民投入低的现实下，很多老板在建设中普遍存在偷工减料的现象，再加上村干部、村民监督程度不一，已建成的文体设施质量差异较大。 3.缺乏地域民族特色。云南山区多、民族多的现实决定了其农村公共文化服务体系建设必须充分考虑地域和民族特征。然而，云南很多偏远民族山区的农村公共文化服务体系建设千篇一律，地域特色和民族特色并不明显。在碑格乡，当地彝族朴拉支系虽创造了摔跤、登山、斗牛等传统民族文体活动，但随着文化惠民工程的推进，广大村民不但没有接受外来的乒乓球、篮球、足球等体育活动，反而逐渐丧失了传统的文体活动，沦为重大节日的表演项目。此外，已建的文化站、文化活动室、农家书屋等文化基础设施同样没有传承当地传统民居“土掌房”的建筑风格，而直接参照和利用现代城市的建筑样式，毫无民族特色可言。
4.文化工作经费被挪用现象突出。在以经济建设为中心的观念深入人心的背景下，很多乡村干部普遍存在重经济发展、轻文化建设、重物质利益、轻社会效益的思想偏差，经常出现文化经费被挪用的现象。在碑格乡，各村委会虽然都有5 000元/年的文化工作专项经费，但由于缺少日常办公经费，该经费经常被村干部挪作他用。同时，在现行财政管理体制下，文化站经费归乡政府统一调配，各种经费的出处由乡主要领导决定，而开展文化活动又受乡领导的主观随意性影响，以至乡文化站负责人并不清楚自己部门经费的使用情况，常常会遇到要用钱时账上没钱的尴尬局面，维持文化站正常运转和开展文化活动显得捉襟见肘。
5.文化设施管护不够，利用率低。随着文化惠民工程的深入推进，云南基本实现了乡乡有文化站的目标，85%的建制村也兴建了农家书屋。但是，全省文化设施“重建轻管”的现象普遍存在，文体设施利用水平较低。在碑格乡，文体设施的管理维护主体和责任的规定尚处于空白，以至已使用的18个篮球场中有5个场地的篮球架已损坏，占27.8%；所有自然村配发乒乓球桌几乎全部闲置或损坏；2009年以来已经建成并使用的两座农家书屋的玻璃窗已损坏而没有修缮。此外，全乡文体设施利用率极低。以农家书屋为例，超过90%的村民没去过农家书屋；2010年建成的农家书屋因无人管理而闲置了一年未配备图书资料，而最早于2009年建成使用的农家书屋的利用情况也不容乐观，书柜常锁，大部分书籍资料崭新如初；2009—2011年的二年间仅有65笔借书记录。这种低效的利用状况造成了全乡文化资源的极大浪费。
6.农村文化人才严重缺乏。农村文化人才是农村公共文化服务体系建设的最基本保障，但农村文化人才严重缺乏在云南偏远民族山区表现得尤为突出。以碑格乡为例，文化站仅有两个编制和工作人员，其中站长是来自开远市外、从林业站调任，另一工作人员年近退休，明显出现了专业人员不足、人才断层、青黄不接的严重问题。作为传统民族文化保护区，乡内的非物质文化遗产传承人在生存压力和现代文明、汉文化的双重冲击下，出现了老龄化、后继无人、缺乏研习的尴尬境地。
三、对策建议
鉴于云南偏远民族山区农村公共文化服务体系建设存在的这些问题，应从以下几个方面着力改变现有困境。
1.深化对农村文化建设的认识。落实党的十七届六中全会精神，切实将农村文化建设上升到关系社会主义新农村建设、全面实现小康社会目标和中华民族伟大复兴的高度来认识，克服基层党委、政府将文化工作视为可有可无、单纯追求GDP增长的急功近利思想和“一手硬、一手软”的片面认识和做法，切实深化农村文化建设在促进农村经济社会全面发展、加快少数民族群众脱贫步伐、提高民族自信心和向心力等方面的重要作用的认识。
2.建立财政文化投入稳定增长机制和经费使用监管机制。严格落实国家“公共财政对文化建设投入的增幅高于财政经常性收入增幅，文化领域新增加的财政投入主要用于农村，提高文化支出占财政支出比例”的有關要求和云南省农民人均0.5元文化活动经费的标准，打实核足乡镇文化事业经费，力争配套村级文化活动经费；建立城镇与乡村、坝区与山区有差别的公共文化设施建设补助机制，适当提高山区半山区农村公共文化基础设施建设资金补助标准；设立乡村文化设施专项管理维护资金，有计划、有重点地加强和完善农村公共文化服务体系建设。建立乡文化站和村委会文化活动预算、台账和信息公开制度，进一步加强乡村文化经费的监管，保障农村公共文化经费专款专用。
3.强化山区民族特色文化的发掘与应用。充分尊重和归纳云南山区农民和各民族的历史文化基础、生活环境、生活方式、生活内容、思维习惯等特点，为构建有地域和民族特色的农村公共文化服务体系积累基础素材。加强对民族山区各种文化站、文化活动室、农家书屋等农村公共文化服务设施建筑的规划和设计，充分尊重和应用当地民族传统文化和习俗，着力兴建体现山区特色和民族文化的文化基础设施。
4.发挥文化设施多功能性，加强管护与利用。挖掘文化活动室的多种功能，将党员活动室、远程教育、老人活动中心、妇女之家等功能集合，打造一室多用、功能齐全的村级综合文化活动室。建立乡村文化设施设备管理员制度，乡镇文化站文化设备设施由文化站进行管理；设立村级文化设施专职管理人员，制定其选用、职责和考核办法，并将其作为村党支部专职委员，按照村两委干部的标准给予报酬。建立乡镇文化站和村级综合文化活动室免费定期开放制度，逐步提高乡村文化设施的利用效率。
5.发掘农村文化人才，稳定农村文化人才队伍。整合基层文化、广播站资源，打造乡镇大文化服务中心，使农村基层文化单位人员闲者不闲，做到人尽其用、一人多才。对农村文化服务人员进行专业再培训和考核，不断提高乡镇文化工作人员的业务熟悉度和能力，探索建立乡镇文化专干与县文体局干部交叉任职制度。挖掘和培养农村文化能人，建立乡镇文艺特长人员和文艺骨干档案库，实行动态管理。争取上级支持，改变乡镇人事录用方法，破格选拔一批土生土长的民间艺人、文化能人以及“乡贤”充实到农村文化服务队伍中来。
关键词：云南；偏远民族山区；农村；公共文化服务体系建设；开远市
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）27-0055-03
农村公共文化服务体系建设是以满足农民公共文化需求为目的，以政府投入为主导，以完善农村文化基础设施及其管护机制、培育人才队伍、丰富农村公共文化活动为主要内容的农村文化惠民工程。它是实现新农村建设“乡风文明”要求的重要载体，是加强农村文化建设的基础工程，更是满足农村群众文化需求、保障其基本文化权益的重要途径。2009年，云南出台的《关于加强农村公共文化服务体系建设的意见》明确提出要建设覆盖全省的农村公共文化服务体系。
由于地理、历史、经济等原因，云南偏远少数民族山区面临着比其他地区更加复杂和艰难的环境，往往成为农村公共文化服务体系建设“遗漏的角落”和瓶颈。因此，云南偏远民族山区农村公共文化服务体系建设就成为重要的研究课题。在实地调研的基础上，探讨云南偏远民族山区农村公共文化服务体系建设存在的问题和解决思路，可以为农村公共文化服务体系建设提供有益参考。
一、开远市碑格乡农村公共文化体系建设的概况
开远市碑格乡，距市区81.5公里，毗邻文山州砚山县，平均海拔2 212米；全乡主体民族为彝族的朴拉支系，占总人口的96%；2010年全乡农民人均纯收入仅为1 907.4元，是典型的偏远、民族、贫困山区。
从2006年起，碑格乡将以文化站、综合活动室、篮球场等为重点的文体基础设施建设和广播电视“村村通”作为新农村建设的重要内容。随着统筹城乡发展步伐的加快，开远市着力构建城乡统一的公共文化服务体系，加大对农村公共文化服务体系建设的支持力度。截至2011年，全乡已建成综合活动室14个、乡村小舞台9块、篮球场18块、乡村书屋6座，实现了广播电视“户户通”，初步形成了遍及乡村、方便群众的农村公共文化服务网络，基本解决了全乡1.5万人收听收看广播电视难、看书难、无场地娱乐等问题。
此外，在挖掘民族传统文化的基础上，经过逐级申报，碑格乡于2009年在云南省第二批非物质文化遗产名录中被列为碑格乡彝族（朴拉人）传统文化保护区。
二、云南偏远民族山区农村公共文化服务体系建设存在的问题
云南偏远民族山区农村多数远离城镇，交通十分不便，处于封闭半封闭状态，加之当地少数民族群众经济普遍贫困，推进农村公共文化服务体系建设是步履维艰。开远市碑格乡的实地调查表明，云南偏远少数民族山区农村公共文化服务体系建设存在的问题主要表现在以下几个方面。
1.供需矛盾突出。在现行“自上而下”的行政管理体制下，县乡两级政府成为农村公共文化服务的主要供给主体，但囿于财力有限，其服务内容又是围绕中央和省政府所确定的项目进行，以争取项目为主要目标，并作为政绩考核的重要指标。这与农村需要“自下而上”的有效的公共文化服务表达机制间存在着明显的矛盾，供需的脱节、错位等现象普遍存在。在碑格乡，从数量来看，各村都迫切需要文体活动场所，但在项目的“安排”下，截至2011年底，全乡虽然已经实现了广播电视“户户通”、每个村委会一个农家书屋的目标，但仅建成文化活动室14个，占全部自然村的31.8%；篮球场18个，占40.9%；小舞台9块，占22%，远远不能满足农民文體娱乐的需要，且这些文体设施严重偏向乡政府所在地周边村落。从内容来看，全乡公共文化服务是围绕文化活动室、文化信息资源共享、农家书屋等工程开展，即使开展群众性文化活动，也与政策宣传等相联系，具有比较明显的政府导向倾向，且这些文化服务内容与城市几乎没有差别。从供给方式来看，主要采用农民被动接受式的供给，农村电影放映、文化科技“三下乡”、“文化大篷车”等活动尚未建立长效机制，并不能按时有效到达每个行政村。据调查，有50%的农户表示一年才能看上一次放映的电影。再加上很多主办者不熟悉农村生产生活习惯，更加剧了农村文化服务的供需矛盾。
2.建设成本高，补助标准低。交通滞后严重推高了偏远山区的建设成本。近几年，云南虽然加大了对农村交通基础设施的投入，明显改善了偏远民族山区的通行状况，但是，现有的村村道路多是弹石路，且路面不宽，整体通行质量仍然不高，已成为偏远民族山区公共文化基础设施建设的主要障碍。在碑格乡，目前仅有一条通往外界的中碑公路，虽然只有13.5公里，且路面已经水泥化，但弯多坡陡，大、重型车辆无法通行。据调查，一块0.2元的红砖和1.2元的空心砖送到碑格乡，分别涨到0.4元和1.5元～1.8元，涨价50%以上，还不包含运输途中的损耗；将政府补助的水泥从领取点所在的中和营镇送到乡政府，要多付200元左右；乡内各自然村距离乡政府1～30公里不等，每车还要多出至少300元的运输费用，路况差的自然村车还不愿意去。与不断攀高的建设成本相比，政府对文化设施建设的补助依然较低。目前，市财政对文化活动室按1 200元/平方米的建筑造价进行补助，对露天舞台和标准篮球场按120元/平方米进行材料费补助，材料费补助形式为水泥。该补助标准在其他乡镇基本可以完成相应建设，而对碑格乡来说，其远远低于文体设施的建设成本，再加上乡财政收入严重不足、农民人均纯收入低、现金收入少，该乡建设文体基础设施显得力不从心。当然，为完成建设任务，乡政府多采用BT模式，而在“一高两低”——成本高、补助低、农民投入低的现实下，很多老板在建设中普遍存在偷工减料的现象，再加上村干部、村民监督程度不一，已建成的文体设施质量差异较大。 3.缺乏地域民族特色。云南山区多、民族多的现实决定了其农村公共文化服务体系建设必须充分考虑地域和民族特征。然而，云南很多偏远民族山区的农村公共文化服务体系建设千篇一律，地域特色和民族特色并不明显。在碑格乡，当地彝族朴拉支系虽创造了摔跤、登山、斗牛等传统民族文体活动，但随着文化惠民工程的推进，广大村民不但没有接受外来的乒乓球、篮球、足球等体育活动，反而逐渐丧失了传统的文体活动，沦为重大节日的表演项目。此外，已建的文化站、文化活动室、农家书屋等文化基础设施同样没有传承当地传统民居“土掌房”的建筑风格，而直接参照和利用现代城市的建筑样式，毫无民族特色可言。
4.文化工作经费被挪用现象突出。在以经济建设为中心的观念深入人心的背景下，很多乡村干部普遍存在重经济发展、轻文化建设、重物质利益、轻社会效益的思想偏差，经常出现文化经费被挪用的现象。在碑格乡，各村委会虽然都有5 000元/年的文化工作专项经费，但由于缺少日常办公经费，该经费经常被村干部挪作他用。同时，在现行财政管理体制下，文化站经费归乡政府统一调配，各种经费的出处由乡主要领导决定，而开展文化活动又受乡领导的主观随意性影响，以至乡文化站负责人并不清楚自己部门经费的使用情况，常常会遇到要用钱时账上没钱的尴尬局面，维持文化站正常运转和开展文化活动显得捉襟见肘。
5.文化设施管护不够，利用率低。随着文化惠民工程的深入推进，云南基本实现了乡乡有文化站的目标，85%的建制村也兴建了农家书屋。但是，全省文化设施“重建轻管”的现象普遍存在，文体设施利用水平较低。在碑格乡，文体设施的管理维护主体和责任的规定尚处于空白，以至已使用的18个篮球场中有5个场地的篮球架已损坏，占27.8%；所有自然村配发乒乓球桌几乎全部闲置或损坏；2009年以来已经建成并使用的两座农家书屋的玻璃窗已损坏而没有修缮。此外，全乡文体设施利用率极低。以农家书屋为例，超过90%的村民没去过农家书屋；2010年建成的农家书屋因无人管理而闲置了一年未配备图书资料，而最早于2009年建成使用的农家书屋的利用情况也不容乐观，书柜常锁，大部分书籍资料崭新如初；2009—2011年的二年间仅有65笔借书记录。这种低效的利用状况造成了全乡文化资源的极大浪费。
6.农村文化人才严重缺乏。农村文化人才是农村公共文化服务体系建设的最基本保障，但农村文化人才严重缺乏在云南偏远民族山区表现得尤为突出。以碑格乡为例，文化站仅有两个编制和工作人员，其中站长是来自开远市外、从林业站调任，另一工作人员年近退休，明显出现了专业人员不足、人才断层、青黄不接的严重问题。作为传统民族文化保护区，乡内的非物质文化遗产传承人在生存压力和现代文明、汉文化的双重冲击下，出现了老龄化、后继无人、缺乏研习的尴尬境地。
三、对策建议
鉴于云南偏远民族山区农村公共文化服务体系建设存在的这些问题，应从以下几个方面着力改变现有困境。
1.深化对农村文化建设的认识。落实党的十七届六中全会精神，切实将农村文化建设上升到关系社会主义新农村建设、全面实现小康社会目标和中华民族伟大复兴的高度来认识，克服基层党委、政府将文化工作视为可有可无、单纯追求GDP增长的急功近利思想和“一手硬、一手软”的片面认识和做法，切实深化农村文化建设在促进农村经济社会全面发展、加快少数民族群众脱贫步伐、提高民族自信心和向心力等方面的重要作用的认识。
2.建立财政文化投入稳定增长机制和经费使用监管机制。严格落实国家“公共财政对文化建设投入的增幅高于财政经常性收入增幅，文化领域新增加的财政投入主要用于农村，提高文化支出占财政支出比例”的有關要求和云南省农民人均0.5元文化活动经费的标准，打实核足乡镇文化事业经费，力争配套村级文化活动经费；建立城镇与乡村、坝区与山区有差别的公共文化设施建设补助机制，适当提高山区半山区农村公共文化基础设施建设资金补助标准；设立乡村文化设施专项管理维护资金，有计划、有重点地加强和完善农村公共文化服务体系建设。建立乡文化站和村委会文化活动预算、台账和信息公开制度，进一步加强乡村文化经费的监管，保障农村公共文化经费专款专用。
3.强化山区民族特色文化的发掘与应用。充分尊重和归纳云南山区农民和各民族的历史文化基础、生活环境、生活方式、生活内容、思维习惯等特点，为构建有地域和民族特色的农村公共文化服务体系积累基础素材。加强对民族山区各种文化站、文化活动室、农家书屋等农村公共文化服务设施建筑的规划和设计，充分尊重和应用当地民族传统文化和习俗，着力兴建体现山区特色和民族文化的文化基础设施。
4.发挥文化设施多功能性，加强管护与利用。挖掘文化活动室的多种功能，将党员活动室、远程教育、老人活动中心、妇女之家等功能集合，打造一室多用、功能齐全的村级综合文化活动室。建立乡村文化设施设备管理员制度，乡镇文化站文化设备设施由文化站进行管理；设立村级文化设施专职管理人员，制定其选用、职责和考核办法，并将其作为村党支部专职委员，按照村两委干部的标准给予报酬。建立乡镇文化站和村级综合文化活动室免费定期开放制度，逐步提高乡村文化设施的利用效率。
5.发掘农村文化人才，稳定农村文化人才队伍。整合基层文化、广播站资源，打造乡镇大文化服务中心，使农村基层文化单位人员闲者不闲，做到人尽其用、一人多才。对农村文化服务人员进行专业再培训和考核，不断提高乡镇文化工作人员的业务熟悉度和能力，探索建立乡镇文化专干与县文体局干部交叉任职制度。挖掘和培养农村文化能人，建立乡镇文艺特长人员和文艺骨干档案库，实行动态管理。争取上级支持，改变乡镇人事录用方法，破格选拔一批土生土长的民间艺人、文化能人以及“乡贤”充实到农村文化服务队伍中来。