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土地流转关系到农业的发展与农村的稳定,当前,农村土地流转过程中侵害农民合法权益的现象不但没有解决,而且有愈演愈烈之势,构成了农村基层一些不稳定因素。土地流转并不只是一个规模经济和效率的问题,深层次上它是一个社会问题和公平问题。正确执行党在农村的土地政策,确保农民在土地流转中的主体地位,切实保证土地流转公平公正,维护农民的合法权益,是新形势下我国土地流转面临的一个重要课题。
一、问题的提出
改革开放以来实施的农村家庭联产承包责任制推动了农村社会经济的快速发展,取得了全世界瞩目的历史性成就。随着时间的推移,生产力的不断发展,出现了大量的富余劳动力, 外出务工人数逐渐增加,这些因素使得农村土地规模经营成为可能也变得迫切。土地流转对提高土地资源配置效率,实现土地、资金、劳动力等生产要素合理流动起到了积极的促进作用。据贵阳农经站消息,目前贵阳地区土地流转数已接近十万亩。
考察农村土地流转问题不仅仅是一个规模经济和效率的问题,更重要的这是一个公平问题和社会稳定问题,离开这一主旨奢谈土地流转的效率问题其实是没有看到当前农村土地流转当中更为本质的政治问题。一些学者过多的强调土地流转的积极作用,对它的负面影响未引起足够重视。在实际流转过程中,出现了许多违背中央精神和侵犯农民权益的现象。在贵州省贵阳市,随着城市建设的快速发展,土地流转问题提上日程,纠纷日益增多。如贵阳市白云区艳山红镇尖山村发生百姓被非法强迁事件:南湖开发有限公司不履行拆迁安置补偿协议,至今19户村民未得到安置,无家可归。这些村民投诉称如果政府不履行拆迁安置补偿协议,将要在奥运期间集体进京越级上访。而在金阳新区的开发、环城高速公路的建设中,合同纠纷、征地补偿安置纠纷也是层出不穷,甚至出现居民被赶出家门,民房被强拆的违法事件,导致人民群众情绪极度不满,干群关系高度紧张,埋下社会不稳定因素。
土地流转不规范,使得流转无序性;政府定位不准确,侵犯农民土地流转利益;利益协商机制没有建立,处在最基层组织状态的弱势农民并没有成为土地流转的主体,很难能够真正取得政治上的合法权利;土地仍承担着农村社会保障职能,农民在土地流转问题上犹豫不决,不少土地流转过程中产生的纠纷、矛盾,影响利益分配公平,阻碍了土地流转的顺利进行。如何维护好土地流转公平,保障农民权益,积极稳妥地推进农村土地流转,是急需我们思考的一个重要课题。
二、贵阳地区农村土地流转的类型及农民权益的界定
(一)贵阳地区农村土地流转类型
土地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。目前贵阳地区土地流转有政府引导型、集体推动型和农户主导型等三种类型。政府引导型是指政府除提供信息服务外,更重要的是对流转业主的资质审查、流转合同的签订和土地流转价格的确定,真正代表政府对农村土地流转进行监督和指导。集体推动型指村集体组织作为全体村民的代理人,组织发包属于全体村民的土地,再将土地收益分配给村民的一种形式。农民主导型是指农民按照市场情势和自己的利益计算,自主决定土地是否流转及怎样流转。这三种流转形式在贵阳农村地区都广泛存在,其中又以农户主导型为主要形式。
(二)土地流转中农民权益的界定
根据土地流转中农民权益涉及方面的考虑,我们可以对农民权益的内容作出如下界定:它是指农民作为社会成员、国家公民应享有的权利和应得到的利益。具有包括两个方面:一是农民的政治权益。主要表现为土地流转中农民的知情权、参与权、决策权。农民是土地流转的主体,土地所有权的转让过程(如流转价格的协商、流转合同的签订)农民都必须知情并参与其中,并由农民自己决定是否流转。未经农民同意,任何组织和个人都不得通过任何手段强迫农民进行土地流转。二是农民的经济权益。即农民拥有对承包土地的占有、使用、流转、收益等权利,直接经营所获得的收益、承包地转让给他人经营所获得的补偿,均应全部归农民所有,任何组织和个人都不能截留、扣留或者挪用。
三、土地流转中农民权益受侵害的原因分析
(一)政府职能定位不准确,导致其行政行为目的偏移
在市场经济条件下,政府的主要职能是克服市场失灵和促进社会公平,为国民经济的发展创造稳定的政治、经济环境。具体到土地,主要是为土地的合理利用提供制度、法律保障,维护相关主体的合法权益,为土地流转的有序进行创造条件。但是实际土地流转过程中,政府的这些作用却没有得到充分体现,反而为了经济利益无端干涉土地流转,甚至充当土地征用方代理人的角色。政府管理缺位和错位并存,导致一些企业和个人钻空子,趁机扰乱土地流转秩序,非法转让、租赁集体建设使用权的现象时有发生。
(二)土地流转不规范,造成无序流转
政府违背农民意愿、以行政推动强行开展土地流转,在土地发包上侵害农民土地承包权。高价发包土地,低价补偿农民;流转手续不规范,部分土地在流转前,集体与流转出土地的农户没有签订规范的合同或协议;有的单凭双方的口头承诺;有的因一方反对并未达成协议,埋下导致纠纷、矛盾的隐患;一些地方在发包过程中,村委会没有按照规定公开招标发包,造成土地实际流转权落到集体“代理人”手中,出现了“集体的变为村长、乡长的”等现象。有些村干部私下与承包方达成交易,甚至与承包方事先串通搞假招标,蒙骗群众。对于土地有偿使用费的收支情况,不少地方没有严格按照“村务公开”的要求,及时准确地向农民公布,农民对此不知情,不理解,导致不合作,甚至出现对抗情绪。
(三)农村土地的生产和社会保障的双重职能未受到足够重视
土地是人类的生存之本。农村的土地不仅是生产资料,对广大农民更具有生活保障、提供就业、后代继承、养老、规避各种风险的重要保障,甚至可以说是农民的最后一道屏障。但由于农民文化程度较低,目光不够长远。通过土地流转可以取得相对丰厚的收益,农民极易受到诱惑把土地转让出去。而土地流转收益是一次性的,由于农民大多数没有一技之长,如果在城镇务工一旦失业,其赖以生存的土地也不复存在,失地农民极易成为“种田无地,上班无岗,低保无份”的“三无”人员,流转收益不足以保证他们今后的生活,导致他们失去了生活来源,没有了退路。
(四)农民没有成为土地流转的主体
被视为农民命根子的土地,其如何流转将直接影响农民的切身利益,因而土地流转中农民的主体地位是农民维护自身利益的根本保障。但按现行法规,土地归集体所有,发包者是村民委员会。长期以来,基层干部仗着土地所有者代表的身份和行政权力,代替农民进行决策,翻新花样搞土地“强流硬转”,强迫流转农民的承包地,又阻止农民依法流转承包地。更有一些地方政府把土地流转问题当作政绩的重要内容来对待。由于农民政治上的弱势地位,在土地定价上毫无话语权,这样就使得征地补偿标准过低,农民利益不断受到侵害。
四、土地流转中保障农民权益的几点思考
(一)土地流转必须严格遵守”自愿、有偿、依法、规范”原则
中央三令五申,农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿、规范的原则,2002年出台的《农村土地承包法》对土地流转的基本原则有着明确的规定。土地流转必须依据有关法律法规和中央的政策,在农民自愿的基础上,土地流转的条件和补偿完全由农户与受让方自主平等协商,流转的收益归农户所有。
土地收益权是农户土地承包经营权的核心,农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益,也包括流转土地的收益。土地承包经营权在发生流转时,农户有权获得土地流转的土地转包费或租金,在承包土地被依法征占用时,也有权获得相应的补偿或土地级差收益。为了更好地维护农民权益,有关部门应该尽快明确和赋予登记造册,发放统一的、具有法律效力的在基地证书,保证土地转让期间的稳定。
(二)在继续稳定家庭承包经营责任制的基础上,发展适度规模经营
规模化、产业化、城镇化发展并不是要否定家庭经营制度,农业产业结构调整的出发点和归宿是提高质量和效益;农业产业化也不是土地重新集体化;大规模经营土地,其劳动生要产率和效益并不高于小规模经营。因而,家庭经营与规模化经营并不是绝对对立的。我们需要尊重当前我国“三农”现状的前提下,明晰家庭经营与规模经营各自的特点,在继续稳定家庭承包经营责任制的基础上,发展适度规模经营。
(三)探索建立多层次的农村社会保障体系
目前,农村土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠。所以,在缺乏保障制度的农村实施土地的自由流转是把“双刃剑”。没有健全的社会保障制度,就不可能从根本上消除农民“离乡不离土”情结,农村土地市场发育的程度也将严重受阻,土地效益最大化将无法实现。所以,推行农村土地流转,就必须积极而稳妥地推进农村社会保障制度改革, 结合各地农村的特定情况,综合考虑实施中可能碰到的问题,从而制定相应的政策措施,循序渐进,谨慎操作,不能搞“一刀切”。逐步将农村的社会保障由依靠承包地转为依靠社会和制度。要多渠道、多层次、多方式建立健全养老、医疗、生育、伤残等社会保险,增强社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助等功能,弱化土地的福利和社会保险功能,为农民解决后顾之忧。
(四)完善利益协商机制
完善利益协商机制。采取协商、仲裁为主,诉讼为辅的多元化纠纷解决机制。在实际土地流转中,协商虽然有作用,但是因为土地流转的利益相关方矛盾冲突较激烈,特别是牵涉到地方政府、村集体组织时,成功例子很少。仲裁由于政府部门重视程度不够,没有真正建立起仲裁委员会,仲裁没有起到大的效果。从法律角度上说,仲裁应当是最好的选择。因为仲裁员可以是对农业政策熟悉的农村干部,也可以是法律方面的人士,主要的是这些人对农村的土地纠纷熟悉,也了解当事人的心里,了解当地的风土人情,不仅可以从政策层面上予以决断,还可以从人情世故上说服当事人。因此建立起农村土地仲裁机构、完善利益协商机制,是目前解决土地纠纷的根本途径。
总的来看,农村土地流转既解决了部分外出务工农民的后顾之忧,又为部分缺少土地的农民增加收入创造了条件,对农村经济发展起到了积极的推动作用,但也看出农村土地流转还处于自发无序状态,很不规范,农民权益受侵害的现象还比较严重。随着农村劳动力向非农产业的不断转移以及城市化步伐的加快,农村土地流转问题必将长期存在,并将对农村经济、社会发展产生重大影响。鉴于我国“三农”的现状,土地仍然承担着农业生产和社会保障的双重功能,因而我们对于土地流转采取审慎态度,尽快建立土地流转日常管理机制,规范土地流转程序,加强对土地流转工作的指导,根据“依法、自愿、有偿”的原则,探索农村土地流转利益协商的新机制,确保农村土地依法、有序流转,优化农业资源配置,促进农业产业结构调整和农业产业化经营步伐的加快,在解决三农问题、实现城乡一元化上取得更大进展。
参考文献:
[1]廖洪乐.中国农村土地承包制度研究[M].北京:中国财政经济出版社,2003.
[2]王卫国.中国土地权利研究[M].中国政法大学出版社,2003.
[3]陈成文,童金城.论完善农村土地流转制度与建设和谐社会[J].淮阴师范学院学报,2005.
[4]王满富.我国农村土地流转的现状和对策[J].南京市行政学院学报,2003.
[5]党国英.当前中国农村土地制度改革的现状与问题[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2005.
[6]杨源.贵阳土地流转接近十万亩[N].贵阳晚报,2009-8-9.
基金项目:贵州大学研究生创新基金项目“农村土地流转中的矛盾及化解问题研究—以贵阳地区为例” (校研人文2009003)的阶段性研究成果。
(作者简介:沈毅(1982-),男,湖南常德人,贵州大学法学院2007级政治学理论硕士研究生,研究方向:比较政治;何丽华(1981-),女,湖南郴州人,贵州大学法学院2008级政治学理论硕士研究生,研究方向:比较政治。)
一、问题的提出
改革开放以来实施的农村家庭联产承包责任制推动了农村社会经济的快速发展,取得了全世界瞩目的历史性成就。随着时间的推移,生产力的不断发展,出现了大量的富余劳动力, 外出务工人数逐渐增加,这些因素使得农村土地规模经营成为可能也变得迫切。土地流转对提高土地资源配置效率,实现土地、资金、劳动力等生产要素合理流动起到了积极的促进作用。据贵阳农经站消息,目前贵阳地区土地流转数已接近十万亩。
考察农村土地流转问题不仅仅是一个规模经济和效率的问题,更重要的这是一个公平问题和社会稳定问题,离开这一主旨奢谈土地流转的效率问题其实是没有看到当前农村土地流转当中更为本质的政治问题。一些学者过多的强调土地流转的积极作用,对它的负面影响未引起足够重视。在实际流转过程中,出现了许多违背中央精神和侵犯农民权益的现象。在贵州省贵阳市,随着城市建设的快速发展,土地流转问题提上日程,纠纷日益增多。如贵阳市白云区艳山红镇尖山村发生百姓被非法强迁事件:南湖开发有限公司不履行拆迁安置补偿协议,至今19户村民未得到安置,无家可归。这些村民投诉称如果政府不履行拆迁安置补偿协议,将要在奥运期间集体进京越级上访。而在金阳新区的开发、环城高速公路的建设中,合同纠纷、征地补偿安置纠纷也是层出不穷,甚至出现居民被赶出家门,民房被强拆的违法事件,导致人民群众情绪极度不满,干群关系高度紧张,埋下社会不稳定因素。
土地流转不规范,使得流转无序性;政府定位不准确,侵犯农民土地流转利益;利益协商机制没有建立,处在最基层组织状态的弱势农民并没有成为土地流转的主体,很难能够真正取得政治上的合法权利;土地仍承担着农村社会保障职能,农民在土地流转问题上犹豫不决,不少土地流转过程中产生的纠纷、矛盾,影响利益分配公平,阻碍了土地流转的顺利进行。如何维护好土地流转公平,保障农民权益,积极稳妥地推进农村土地流转,是急需我们思考的一个重要课题。
二、贵阳地区农村土地流转的类型及农民权益的界定
(一)贵阳地区农村土地流转类型
土地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。目前贵阳地区土地流转有政府引导型、集体推动型和农户主导型等三种类型。政府引导型是指政府除提供信息服务外,更重要的是对流转业主的资质审查、流转合同的签订和土地流转价格的确定,真正代表政府对农村土地流转进行监督和指导。集体推动型指村集体组织作为全体村民的代理人,组织发包属于全体村民的土地,再将土地收益分配给村民的一种形式。农民主导型是指农民按照市场情势和自己的利益计算,自主决定土地是否流转及怎样流转。这三种流转形式在贵阳农村地区都广泛存在,其中又以农户主导型为主要形式。
(二)土地流转中农民权益的界定
根据土地流转中农民权益涉及方面的考虑,我们可以对农民权益的内容作出如下界定:它是指农民作为社会成员、国家公民应享有的权利和应得到的利益。具有包括两个方面:一是农民的政治权益。主要表现为土地流转中农民的知情权、参与权、决策权。农民是土地流转的主体,土地所有权的转让过程(如流转价格的协商、流转合同的签订)农民都必须知情并参与其中,并由农民自己决定是否流转。未经农民同意,任何组织和个人都不得通过任何手段强迫农民进行土地流转。二是农民的经济权益。即农民拥有对承包土地的占有、使用、流转、收益等权利,直接经营所获得的收益、承包地转让给他人经营所获得的补偿,均应全部归农民所有,任何组织和个人都不能截留、扣留或者挪用。
三、土地流转中农民权益受侵害的原因分析
(一)政府职能定位不准确,导致其行政行为目的偏移
在市场经济条件下,政府的主要职能是克服市场失灵和促进社会公平,为国民经济的发展创造稳定的政治、经济环境。具体到土地,主要是为土地的合理利用提供制度、法律保障,维护相关主体的合法权益,为土地流转的有序进行创造条件。但是实际土地流转过程中,政府的这些作用却没有得到充分体现,反而为了经济利益无端干涉土地流转,甚至充当土地征用方代理人的角色。政府管理缺位和错位并存,导致一些企业和个人钻空子,趁机扰乱土地流转秩序,非法转让、租赁集体建设使用权的现象时有发生。
(二)土地流转不规范,造成无序流转
政府违背农民意愿、以行政推动强行开展土地流转,在土地发包上侵害农民土地承包权。高价发包土地,低价补偿农民;流转手续不规范,部分土地在流转前,集体与流转出土地的农户没有签订规范的合同或协议;有的单凭双方的口头承诺;有的因一方反对并未达成协议,埋下导致纠纷、矛盾的隐患;一些地方在发包过程中,村委会没有按照规定公开招标发包,造成土地实际流转权落到集体“代理人”手中,出现了“集体的变为村长、乡长的”等现象。有些村干部私下与承包方达成交易,甚至与承包方事先串通搞假招标,蒙骗群众。对于土地有偿使用费的收支情况,不少地方没有严格按照“村务公开”的要求,及时准确地向农民公布,农民对此不知情,不理解,导致不合作,甚至出现对抗情绪。
(三)农村土地的生产和社会保障的双重职能未受到足够重视
土地是人类的生存之本。农村的土地不仅是生产资料,对广大农民更具有生活保障、提供就业、后代继承、养老、规避各种风险的重要保障,甚至可以说是农民的最后一道屏障。但由于农民文化程度较低,目光不够长远。通过土地流转可以取得相对丰厚的收益,农民极易受到诱惑把土地转让出去。而土地流转收益是一次性的,由于农民大多数没有一技之长,如果在城镇务工一旦失业,其赖以生存的土地也不复存在,失地农民极易成为“种田无地,上班无岗,低保无份”的“三无”人员,流转收益不足以保证他们今后的生活,导致他们失去了生活来源,没有了退路。
(四)农民没有成为土地流转的主体
被视为农民命根子的土地,其如何流转将直接影响农民的切身利益,因而土地流转中农民的主体地位是农民维护自身利益的根本保障。但按现行法规,土地归集体所有,发包者是村民委员会。长期以来,基层干部仗着土地所有者代表的身份和行政权力,代替农民进行决策,翻新花样搞土地“强流硬转”,强迫流转农民的承包地,又阻止农民依法流转承包地。更有一些地方政府把土地流转问题当作政绩的重要内容来对待。由于农民政治上的弱势地位,在土地定价上毫无话语权,这样就使得征地补偿标准过低,农民利益不断受到侵害。
四、土地流转中保障农民权益的几点思考
(一)土地流转必须严格遵守”自愿、有偿、依法、规范”原则
中央三令五申,农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿、规范的原则,2002年出台的《农村土地承包法》对土地流转的基本原则有着明确的规定。土地流转必须依据有关法律法规和中央的政策,在农民自愿的基础上,土地流转的条件和补偿完全由农户与受让方自主平等协商,流转的收益归农户所有。
土地收益权是农户土地承包经营权的核心,农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益,也包括流转土地的收益。土地承包经营权在发生流转时,农户有权获得土地流转的土地转包费或租金,在承包土地被依法征占用时,也有权获得相应的补偿或土地级差收益。为了更好地维护农民权益,有关部门应该尽快明确和赋予登记造册,发放统一的、具有法律效力的在基地证书,保证土地转让期间的稳定。
(二)在继续稳定家庭承包经营责任制的基础上,发展适度规模经营
规模化、产业化、城镇化发展并不是要否定家庭经营制度,农业产业结构调整的出发点和归宿是提高质量和效益;农业产业化也不是土地重新集体化;大规模经营土地,其劳动生要产率和效益并不高于小规模经营。因而,家庭经营与规模化经营并不是绝对对立的。我们需要尊重当前我国“三农”现状的前提下,明晰家庭经营与规模经营各自的特点,在继续稳定家庭承包经营责任制的基础上,发展适度规模经营。
(三)探索建立多层次的农村社会保障体系
目前,农村土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠。所以,在缺乏保障制度的农村实施土地的自由流转是把“双刃剑”。没有健全的社会保障制度,就不可能从根本上消除农民“离乡不离土”情结,农村土地市场发育的程度也将严重受阻,土地效益最大化将无法实现。所以,推行农村土地流转,就必须积极而稳妥地推进农村社会保障制度改革, 结合各地农村的特定情况,综合考虑实施中可能碰到的问题,从而制定相应的政策措施,循序渐进,谨慎操作,不能搞“一刀切”。逐步将农村的社会保障由依靠承包地转为依靠社会和制度。要多渠道、多层次、多方式建立健全养老、医疗、生育、伤残等社会保险,增强社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助等功能,弱化土地的福利和社会保险功能,为农民解决后顾之忧。
(四)完善利益协商机制
完善利益协商机制。采取协商、仲裁为主,诉讼为辅的多元化纠纷解决机制。在实际土地流转中,协商虽然有作用,但是因为土地流转的利益相关方矛盾冲突较激烈,特别是牵涉到地方政府、村集体组织时,成功例子很少。仲裁由于政府部门重视程度不够,没有真正建立起仲裁委员会,仲裁没有起到大的效果。从法律角度上说,仲裁应当是最好的选择。因为仲裁员可以是对农业政策熟悉的农村干部,也可以是法律方面的人士,主要的是这些人对农村的土地纠纷熟悉,也了解当事人的心里,了解当地的风土人情,不仅可以从政策层面上予以决断,还可以从人情世故上说服当事人。因此建立起农村土地仲裁机构、完善利益协商机制,是目前解决土地纠纷的根本途径。
总的来看,农村土地流转既解决了部分外出务工农民的后顾之忧,又为部分缺少土地的农民增加收入创造了条件,对农村经济发展起到了积极的推动作用,但也看出农村土地流转还处于自发无序状态,很不规范,农民权益受侵害的现象还比较严重。随着农村劳动力向非农产业的不断转移以及城市化步伐的加快,农村土地流转问题必将长期存在,并将对农村经济、社会发展产生重大影响。鉴于我国“三农”的现状,土地仍然承担着农业生产和社会保障的双重功能,因而我们对于土地流转采取审慎态度,尽快建立土地流转日常管理机制,规范土地流转程序,加强对土地流转工作的指导,根据“依法、自愿、有偿”的原则,探索农村土地流转利益协商的新机制,确保农村土地依法、有序流转,优化农业资源配置,促进农业产业结构调整和农业产业化经营步伐的加快,在解决三农问题、实现城乡一元化上取得更大进展。
参考文献:
[1]廖洪乐.中国农村土地承包制度研究[M].北京:中国财政经济出版社,2003.
[2]王卫国.中国土地权利研究[M].中国政法大学出版社,2003.
[3]陈成文,童金城.论完善农村土地流转制度与建设和谐社会[J].淮阴师范学院学报,2005.
[4]王满富.我国农村土地流转的现状和对策[J].南京市行政学院学报,2003.
[5]党国英.当前中国农村土地制度改革的现状与问题[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2005.
[6]杨源.贵阳土地流转接近十万亩[N].贵阳晚报,2009-8-9.
基金项目:贵州大学研究生创新基金项目“农村土地流转中的矛盾及化解问题研究—以贵阳地区为例” (校研人文2009003)的阶段性研究成果。
(作者简介:沈毅(1982-),男,湖南常德人,贵州大学法学院2007级政治学理论硕士研究生,研究方向:比较政治;何丽华(1981-),女,湖南郴州人,贵州大学法学院2008级政治学理论硕士研究生,研究方向:比较政治。)