（1.武汉理工大学管理学院，武汉430070；2.浙江万里学院商学院，浙江宁波315100）
　　摘要：基于国内外开发区公共治理模式基本类型的比较分析，揭示了发达国家与地区开发区建设给我国带来的启示，分析了我国开发区治理模式的特征，并提出了新形势下我国开发区治理模式的现实选择思路。
　　关键词：开发区治理；模式比较；现实选择
　　中图分类号：F127 文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０11）23－０060－03
　　一、国内外开发区治理模式类型及比较
　　在开发区发展和演绎进程中，主要存在着政府或其代表机构、以从事经济活动为主体行为的企业或民间组织以及教育研究机构三大活动主体。在开发区的经营管理中，何种类型的活动主体占据主导地位，直接影响开发区的治理模式选择和效率发挥。按照该划分标准，可将开发区治理模式分为四种典型类型，即政府治理型、企业治理型、混合型（通常由政府、大学、企业等机构组成）、学校或民间非赢利机构治理型。由于学校或民间非赢利机构治理的开发区，主要适用于大学周边面积小，以研发为主的科技园区，与我们界定的经济技术开发区不同，因此，在本研究中我们着重分析前三种开发区治理模式。
　　（一）政府治理型
　　政府治理型，是指由政府设立专门的园区管理机构以便直接进行全权管理的体制。由政府一手操办开发区的一切事宜，实行“单一窗口”的一站式管理和一条龙服务。该管理体制的最高决策机构是中央或地方政府的有关部门，具体的管理执行机构也是中央或地方政府组织设立的专门机构。
　　在该治理模式下，由政府成立开发区管理委员会或派出办公室，且由管委会（或办公室）履行政府的有关行政职能，对开发区内的企业进行管理。开发区管理机构的部门较齐全。这种模式把各级政府的行政管理职能浓缩在开发区管委会（或办公室）中，力求用行政的手段处理各种问题，用行政的权威性协调管理开发区企业。政府既负责开发区的管理，也负责初期的建设和后续的服务，即政企合一。新加坡裕廊开发区和中国台湾新竹科学工业园是其中典型的例子。
　　（二）企业治理型
　　企业治理型，是指采用由各方组成的董事会领导下经理负责的企业管理的体制，即以独立的公司作为开发区的开发者和管理者，负责区内的基础设施开发建设、经营区内的各项业务、管理区内的经济活动和提供区内企业所需要的各种服务。通常是把开发区作为一个独立经营管理的公司，公司多数是国有企业或合营企业。公司是一个不从属于政府机构，且拥有独立法人地位和权利的经济实体。公司一般由政府控制的董事会或理事会来领导，董事会一般由政府、大学、企业以及当地有关人士（如聘请律师）所组成，负责有关开发区发展的重大决策，一般不干预区内各机构的具体业务，园区日常管理和经营业务由公司经理层负责，但经理层必须执行董事会制定的大政方针。该治理模式的典型有英国阿斯顿大学科学园和日本神奈科技工业区等。
　　在国内的开发区，这种模式又分为以下三类。
　　1.国企治理型。开发区内虽设立管委会，但仍以公司为主体进行经营管理和社区一般性事务管理。管委会与国营大企业的党委会有类似的功能，如早期的招商局蛇口工业区。这类开发区一般属国家所有企业，赋予了较多的管理权限。
　　2.外商治理型。开发区内不设管委会，只指定区外主要管理部门协调，如上海漕河泾微电子高技术开发区，完全由港商投资和管理。深圳一些小开发区也采用这种模式。
　　3.联合治理型。以国有企业为主，由中外企业参股组建联合公司对开发区进行经营管理。上海的开发区大都是采用此种管理模式，如闵行经济技术开发区，就是由上海闵行虹桥开发公司（65％）与中银香港（25％）、中国银行（10％）三家共同出资成立的具有中外合资性质的闵行联合发展有限公司负责开发与管理；再如浦东金桥出口加工区的情况是先由市政府投资，注册金桥开发公司，之后与交通银行等合作为内联企业，再与招商局等合资成立中外合资公司，最后成为上市的股份公司。
　　（三）混合型
　　混合型治理模式主要分布在欧美发达国家或地区，常以基金会的名义进行开发区管理。采用这种模式要求有较好的外部发展条件。此类模式的开发区能把政府力量与市场力量有机地结合起来，既发挥了政府的作用，具有政府治理型所具有的集中统一、权威性高、规划性强的特点，又发挥了民间和市场的作用，有市场管理型所具有的灵活性、创造性、活力和竞争力强的特点。国外一些规模较大的科学工业园、科学城和技术城一般采用此种管理体制。如美国北卡罗来纳三角研究园由三角研究基金会管理、日本熊本技术城由熊本高技术密集区技术开发基金会管理、法国法兰西岛科学城由科学城协会管理等。
　　（四）开发区治理模式比较
　　从管理机构层次结构来看，三种治理模式均包含有三个层次：都有最高决策机构、具体管理执行机构和服务机构（见图1）。政府治理型最高决策机构是由中央政府有关部门联合参加组成，如基金会、理事会、指导委员会等，其成员绝大多数为兼职人员，许多是有名望或有权威的人士，定期开会，议决重大问题。其他类型的最高决策机构则是由多方成员组成的董事会、协会、管理局，管理机构为公司、基金会或专项职能部门。此外，管理执行机构几乎都有专家咨询小组（委员会）辅佐。
　　从管理职能范围看，三种治理模式的管理职能均基本相同。主要体现在：制定和实施开发区发展计划（包括立法工作）；从事基础设施和研究设施的建设；筹集风险资金；创办孵化器，扶植新企业；负责房地产；负责入区机构（企业）的甄选、登记和管理；组织区内各方的交流与合作；举办技术培训和进行技术咨询；促进科研与生产的合作；加速科技成果向商品的转化；对区内的活动作出限制，等等。但也有极少数开发区管理职能较特殊，如只进行地产管理，或实行统管的“小政府”。像中国台湾新竹科学工业园区，不仅要负责园区的基本建设，还要负责其一切经营活动。
　　从管理体制来看，政府治理型的资金有保障，风险由政府承担，政府的干预较强，有利于协调各方面关系和宏观调控，具有权威性、集中性和统一性的特点，但政府干预过强，缺乏灵活性，不利于激发活力和创新。企业治理型模式的开发区资源配置较灵活，市场竞争力较强，充满活力，缺点是缺乏统一规划，资源集中不够，容易产生外部不经济问题。混合型模式融合了前二种模式的优势，但在我国仍处于摸索阶段。
　　二、我国开发区治理模式的特征分析
　　（一）开发区的治理模式将随开发区发展而变化
　　纵观我国开发区发展历程，随着开发区的不断发展其治理模式也并非一成不变。我国最初的开发区大多采用政府治理型的开发模式，管委会和开发公司是“两块牌子，一套人马”，政企合一。但是，随着改革开放的不断发展，如今一些开发区逐渐引入市场化经营，尝试走政企分开的道路；原来很多市场化经营的开发区也逐渐向传统的经营模式靠拢，部分开发区因创新动力不足出现了向传统体制回归的迹象。
　　（二）政府治理型是我国大多数开发区选用的模式
　　在这种模式下，常成立以省市领导组成的领导小组负责开发区发展重大决策和重大问题的协调，但不插手区内具体事务，让开发区有个宽松的管理环境，成立开发区管理委员会作为所在地区政府的派出机构，在开发区内行使市一级经济管理权限和部分市级行政管理权限，包括项目审批、规划定点、房地产发展、人事劳资、审批入城户口等。在机构设置上，设工委（或党委）与管委会两套班子合属办公，下设直属机构和市属分支机构：主要是税收、公安、工商等，实行责权配套、高效运转的管理体制。为适应市场经济体制的需求，开发区通过健全社会化服务体系，引进一些事业性、中介性机构，为企业提供各种社会化服务，克服企业办社会的弊端。
　　

　　但是政府治理型也存在一些问题。一是开发区管委会定性不明确。开发区管委会的地位缺乏法律依据，管委会没有明确的法律地位和行政主体资格，容易造成管理上的混乱，不利于开发区的长远发展。二是开发区政企不分。不利于公平竞争环境的形成，不符合市场经济的基本要求，更不符合国际惯例。如为了融通资金和开发运作，大多数开发区都成立了开发公司，但在管委会主导型治理模式下，都是政企不分，有的是管委会和开发公司一套人马、两块牌子，开发公司形同虚设，经营自主权难以到位。
　　（三）我国开发区大规模实施企业治理型的基础条件尚不具备
　　该种类型的开发区管理机构本身是盈利性的企业单位或企业治理型的事业单位，它们虽然代表政府行使部分行政性管理职能，但更重要的是管理机构通过房地产，基础设施的经营，技术和资本入股等形式取得经济利益，其形式是由政府各有关部门负责人组成领导小组，发挥决策、行政指导、协调的职能，开发区内成立建设开发总公司，总公司是具有法人地位的经济实体。该种管理模式的开发区管委会只负责区内各种政策的协调、各种部门的沟通，保障开发区的经济发展与社会整体发展一致，不具体负责开发区内基础设施的经营建设。企业治理型可使开发区的开发管理工作实现集中化和专业化，提高运作效率，开发公司融资主体明确，成本效益核算科学，容易打造符合国际惯例的公司治理结构。
　　从目前我国开发区发展现状看，由于时机和条件尚未成熟，现阶段还不宜大量过早选择企业治理型的模式，但要看到这是我国开发区实现可持续发展的必然趋势。选择企业治理型的模式，须具备一定的前提条件，即需要有市场经济发育相当成熟的外部环境，政企分开，政府及各种市场经济主体自觉按市场经济规律处理事务。
　　三、我国开发区治理模式的现实选择
　　从开发区演变轨迹看，具体采用何种治理方式要与开发区的功能定位、所处及其环境、开发区生命周期阶段相匹配。我们认为，通常开发区有三种体制安排可供选择。
　　（一）相对独立的管委会体制
　　为了减少区外行政体制的干扰，从组织上保证制度试点的顺利实施，可在开发区实行相对独立的管理体制。一个较为理想模式的选择是“准政府的管委会＋开发模式的企业化”。即管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，拥有一定的行政审批权；而开发经营由独立的开发公司承担，实行完全的政企分开，开发区管委会作为管理主体不直接从事开发区的开发经营。
　　企业厂商是开发区的使用者，根据企业自身的经营内容、经营规模和经营方针，根据生产成本、交易成本以及获取外部规模经济等综合要素，选择适宜的区域作为厂址，租赁经济开发区的土地厂房及相关辅助设施，在国际分工的背景下纳入相关的产业体系，以取得产业聚集效应。
　　开发区管理机构作为运营者，接受所有者的委托，行使工业房地产管理的职责，为使用者提供工业用地、厂房及相关辅助设施，包括水电、热能、电信、公路等基础设施，为使用者提供各种便利快捷的商务及生活服务，为使用者提供舒适清洁的环境。
　　政府部门是开发区的所有者、组织者，通常采用直接参与和间接参与两种方式对开发区进行经营管理。直接参与是政府部门直接领导、直接组织、直接参与经济区的开发建设，发展中国家较多采用这种方式；间接参与是委托政府部门以外的机构如公共团队、地方自治体、大学、企业等进行开发建设，政府则作某些政策等方面的引导和支持。建设开发区是区域社会经济活动发展的综合需要，是政府部门指导和干预微观经济的一种制度安排，准确的功能定位、合理的园区规划是其首要任务，发展经济、取得社会效应是其最终目标。
　　（二）适时向规范化企业制度转变
　　开发区管理体制及运营机制的改革创新应以建立规范的公司化制度为目标，并从以市场进行资源配置的角度来看待开发区的定位。即园区就是作为面向企业，为其提供综合产品，并通过企业的有偿使用获得报酬的产品供应商角色。这需要采取以下四个措施：
　　一是分离开发区双重职能。在行政职能与经营职能分离时，要通过制度上安排，清晰和明确地界定宏观职能与微观职能、企业职能与非企业职能。政府和开发公司如何在市场经济的框架内探索新的监管模式和利益分配机制将是保障职能分离的关键。
　　二是实行政资分离的开发区资产运营管理体制。实行政资分开，把开发区资产运营管理职能从管委会中剥离出来，建立专门的园区资产运营管理公司，负责开发区的建设、运行和服务。从而使政府与开发区运行机构的关系转变为委托和被委托的关系，实行政府授权管理，采取特殊法人的治理结构。政府通过建立制度规范来约束运行管理机构，而不是直接干预其经营。开发区的建设应该发挥民间资本的作用。对一些短期内能够回收的基础设施项目，可以允许民间资本经营或有民间资本参与。
　　三是公共基础设施与商业开发分离，实行专业化运行管理。根据开发区基础设施具有的准公共产品性质，对开发区基础设施的开发做出特殊的制度安排，把开发园区开发纳入城市发展规划，把城市公共基础设施建设功能从工业和商业用地开发中分离出来，由城市公共事业部门负责。资产管理公司在特定制度安排框架下，自主经营，同时政府在给予资助和补贴的同时，对基础设施的价格进行上限控制。
　　四是建立健全开发区公共财政投资体制。当前，开发区的投资重点是要向开发区公益性的基础设施及教育、医疗、防疫、安全防卫系统等公共事业方面转移。开发区的管理部门还要为其社区创造优良的创业适居环境，要更加关注服务水平、社区服务、公共安全、文化卫生等综合软环境建设。
　　（三）开发区与行政区融合
　　开发区与行政区融合，或者开发区成为独立的行政区也是开发区治理模式的一个现实选择。从目前情况看，随着开发区范围扩大和功能的多元化，其管理体制正呈现出从准政府向行政区体制转化的趋势。当然，这种转变决不能认为是新体制在旧体制影响下的复归，而应该是在同一个新的体制框架下的并轨。开发区与行政区融合或转变为独立的行政区，要力避在开发区的非正常回归。要进一步探索已经显现出“经济孤岛”困境的开发区如何在“独立”与“融入”之间寻找到一套适合开发区灵活发展的新机制，同时妥善处理开发区转型“功能多元化”与机制“运作灵活化”关系。
　　参考文献：
　　[1] 厉无畏，王振.中国开发区的理论与实践[M].上海：上海财经大学出版社，2004.
　　[2] 迈克尔·波特.国家竞争优势[M].北京：华夏出版社，2002.
　　[3] E S 萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002.
　　[4] 闫国庆，孙琪，等.开发区治理[M].北京：中国社会科学出版社，2006.
　　[5] 闫国庆，孙琪，等.中国开发区创新能力测度[M].北京：科学出版社，2008.
　　[6] 闫国庆，孙琪，等.我国开发区治理模式探索[J].管理世界，2006，（1）.