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摘要：不少地方政府负债问题日益突出，严重影响到该地区政治与经济的可持续发展。通过对地方政府直接和间接负债状况及其形成原因的分析，可运用建立预警系统的方式来应对债务风险：转变政府职能，细化事权财权之间的分配；加强民间资本的投资，增加地方政府融资渠道；完善监督制度，加强债务管理；建立风险预警机制，建立地方政府偿债机制。
关键词： 地方政府；直接债务；或有债务；预警系统
中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）04-0094-04
央行统计数据显示，2009年前8个月投放的8万多亿元信贷中，有近5万亿元贷给了地方政府的各类融资平台。据估计，2010年全国地方政府形成的债务将高达6万亿元，相当于2009年地方财政收入的200%，债务总规模远远超过了风险控制预警线。地方政府适当负债进行城市建设有其合理性，但如果不受限制地盲目举债，带来的巨大风险和社会问题也不容忽视。
一、地方政府负债风险概况
地方政府债务是指在各种不确定因素的影响下政府及其职能部门依据信用原则在国内外进行的直接举债、提供担保和反担保、欠账形成的最终必须部分或全部由各级财政予以偿还的债务。地方政府债务风险不仅指地方政府难以履行其偿债责任的可能性，还包括由于债务风险可能导致经济发展、社会稳定与发展受到损害的这种可能性。
我国地方政府债务总量难以摸清，但规模较大。据了解，目前我国各级政府的债务总量没有准确的统计数据，之所以出现这种局面，其主要原因有二：一是统计原因。多年累积形成的地方政府债务中，既有地方政府的直接负债（主要包括世行贷款、外国政府借款、国债项目、乡镇政府集资、拖欠工资等），也有由于各种原因形成的或有债务。直接债务是确定的，在统计中有所体现，而或有债务具有很强的不确定性、难以准确估量，在统计中没有全部体现。二是观念原因。由于官员都是任期制，所以有些官员从政绩出发，认为或有债务不是本届政府造成的，也不需要本届政府偿还，因而不披露，更不偿还，甚至认为债务总量“没必要搞清楚”。这样就加大了地方政府债务总额。
二、我国地方政府债务风险形成的原因
（一）地方财政收支存在较大缺口产生的负债风险
以河北省为例，2011年河北省财政收入3 020.1亿元，财政支出3 509.6亿元。省十一届人大四次会议审议通过的2011年河北省一般收入预算为1 542.7亿元，一般支出预算为2 225.7亿元。市级一般预算收入完成1 369.6284亿元，预算支出2 943.340 4亿元，存在资金缺口1 574.712 0亿元。省内11个市级地方政府也均存在财政收支缺口，最多的是保定市达到2 040.836万元，最少的是秦皇岛市也有 819.747万元（见表1）。2012年省直各部门申请由2012年一般预算安排的支出需求共计782.2亿元，是省级一般预算财力（405亿元）的1.9倍，缺口达377.2亿元。
（二）地方政府事权、财权不匹配产生的负债风险
1994年的分税制改革削弱了地方财政收入的支配能力，但同时地方承担的事权却越来越多[2]。以2011年全国财政收支水平为例，地方政府财政收入占全国财政收入的50.5%，地方本级收入加上中央转移支付和税收返还后，地方财政支出占全国财政支出的比重为84.84%（见表2）。这种“财权小、事权大”的矛盾在省级以下地方政府中更为突出。从中央与地方税收分配上看，一块钱的增值税中央要拿走75%，25%留给地方，地方要想发展只有靠债务。例如，我国义务教育经费87%由县乡承担，省级财政承担11%，中央财政只承担2%。巨大的支出压力迫使地方政府不得不“急中求变”，要么寻找更能增加地方收益的项目，如房地产开发，要么大笔举债，保持政府运转。
（三）行政体制不完善导致的负债风险
由于地方政府机构臃肿和工作人数比较多，机构的日常运行和工作人员的工资、福利等费用数额也就比较大，而且是刚性的财政支出，所以地方政府负担一直以来都比较重，很多县只能是吃财政饭[3]。例如，河北省文安县2011年财政收入9.8亿元，支出12.9亿元，累计债务4.8亿元。文安县某村年收入42 800元，支出持平，累计债务126 500元。地方政府资金收入缺乏，这就增加了地方政府自身的债务额。
另外，由于企业改革的不彻底，本该由企业承担的债务，政府也硬要参与其中，这样不同程度增加了地方政府的费用开支，造成地方政府自己债务的不断加重。
（四）地方政府配套资金压力沉重产生的负债风险
2011年，中央对地方税收返还和转移支付39 899.96亿元，地方支出平均38%的资金来源于中央财政转移支付，中央对地方的转移支付中，有相当部分是专项转移支付，要求地方提供一定的配套资金，对地方财政造成压力。
（五）地方政府融资渠道不完善产生的负债风险
1994年税改时颁布的《预算法》明确规定，地方政府不得发行地方政府债券，地方政府缺乏足够的资金融资渠道，只能通过非正规渠道直接或间接的借入内外债务。虽然从2009年起，财政部代地方政府发行地方政府债券，一定程度上拓宽了融资渠道，河北也发行了一定数量的地方政府债券，由于量比较小，需求难以满足。部分省（市）在2011年10月试点自行发行地方政府债券，但因范围很小，只有上海市、浙江省、广东省、深圳市四个地方政府，影响力还是很小。所以，地方政府融资的主要渠道就是向当地金融机构借贷。另外，由于我国现行金融体制还不够完善，民间融资的渠道还不畅通，民间资金难以投入到公共事业中来。
（六）地方政府“政绩工程”和“形象工程”产生的负债风险
依据现行政府绩效评价标准，有些地方政府领导为了在有限任期内表现不凡，不顾当地实际财力，不惜融资举债，大搞“政绩工程”和“形象工程”，导致地方政府债务增加。如河北某“小康县”为完成“文明生态村”的任务，计划拿出2000多万元搞建设，修路、绿化、美化粉刷等等，但其实际财力很窘迫，连工资都发不出来，除了借债没有别的筹资渠道。
关键词： 地方政府；直接债务；或有债务；预警系统
中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）04-0094-04
央行统计数据显示，2009年前8个月投放的8万多亿元信贷中，有近5万亿元贷给了地方政府的各类融资平台。据估计，2010年全国地方政府形成的债务将高达6万亿元，相当于2009年地方财政收入的200%，债务总规模远远超过了风险控制预警线。地方政府适当负债进行城市建设有其合理性，但如果不受限制地盲目举债，带来的巨大风险和社会问题也不容忽视。
一、地方政府负债风险概况
地方政府债务是指在各种不确定因素的影响下政府及其职能部门依据信用原则在国内外进行的直接举债、提供担保和反担保、欠账形成的最终必须部分或全部由各级财政予以偿还的债务。地方政府债务风险不仅指地方政府难以履行其偿债责任的可能性，还包括由于债务风险可能导致经济发展、社会稳定与发展受到损害的这种可能性。
我国地方政府债务总量难以摸清，但规模较大。据了解，目前我国各级政府的债务总量没有准确的统计数据，之所以出现这种局面，其主要原因有二：一是统计原因。多年累积形成的地方政府债务中，既有地方政府的直接负债（主要包括世行贷款、外国政府借款、国债项目、乡镇政府集资、拖欠工资等），也有由于各种原因形成的或有债务。直接债务是确定的，在统计中有所体现，而或有债务具有很强的不确定性、难以准确估量，在统计中没有全部体现。二是观念原因。由于官员都是任期制，所以有些官员从政绩出发，认为或有债务不是本届政府造成的，也不需要本届政府偿还，因而不披露，更不偿还，甚至认为债务总量“没必要搞清楚”。这样就加大了地方政府债务总额。
二、我国地方政府债务风险形成的原因
（一）地方财政收支存在较大缺口产生的负债风险
以河北省为例，2011年河北省财政收入3 020.1亿元，财政支出3 509.6亿元。省十一届人大四次会议审议通过的2011年河北省一般收入预算为1 542.7亿元，一般支出预算为2 225.7亿元。市级一般预算收入完成1 369.6284亿元，预算支出2 943.340 4亿元，存在资金缺口1 574.712 0亿元。省内11个市级地方政府也均存在财政收支缺口，最多的是保定市达到2 040.836万元，最少的是秦皇岛市也有 819.747万元（见表1）。2012年省直各部门申请由2012年一般预算安排的支出需求共计782.2亿元，是省级一般预算财力（405亿元）的1.9倍，缺口达377.2亿元。
（二）地方政府事权、财权不匹配产生的负债风险
1994年的分税制改革削弱了地方财政收入的支配能力，但同时地方承担的事权却越来越多[2]。以2011年全国财政收支水平为例，地方政府财政收入占全国财政收入的50.5%，地方本级收入加上中央转移支付和税收返还后，地方财政支出占全国财政支出的比重为84.84%（见表2）。这种“财权小、事权大”的矛盾在省级以下地方政府中更为突出。从中央与地方税收分配上看，一块钱的增值税中央要拿走75%，25%留给地方，地方要想发展只有靠债务。例如，我国义务教育经费87%由县乡承担，省级财政承担11%，中央财政只承担2%。巨大的支出压力迫使地方政府不得不“急中求变”，要么寻找更能增加地方收益的项目，如房地产开发，要么大笔举债，保持政府运转。
（三）行政体制不完善导致的负债风险
由于地方政府机构臃肿和工作人数比较多，机构的日常运行和工作人员的工资、福利等费用数额也就比较大，而且是刚性的财政支出，所以地方政府负担一直以来都比较重，很多县只能是吃财政饭[3]。例如，河北省文安县2011年财政收入9.8亿元，支出12.9亿元，累计债务4.8亿元。文安县某村年收入42 800元，支出持平，累计债务126 500元。地方政府资金收入缺乏，这就增加了地方政府自身的债务额。
另外，由于企业改革的不彻底，本该由企业承担的债务，政府也硬要参与其中，这样不同程度增加了地方政府的费用开支，造成地方政府自己债务的不断加重。
（四）地方政府配套资金压力沉重产生的负债风险
2011年，中央对地方税收返还和转移支付39 899.96亿元，地方支出平均38%的资金来源于中央财政转移支付，中央对地方的转移支付中，有相当部分是专项转移支付，要求地方提供一定的配套资金，对地方财政造成压力。
（五）地方政府融资渠道不完善产生的负债风险
1994年税改时颁布的《预算法》明确规定，地方政府不得发行地方政府债券，地方政府缺乏足够的资金融资渠道，只能通过非正规渠道直接或间接的借入内外债务。虽然从2009年起，财政部代地方政府发行地方政府债券，一定程度上拓宽了融资渠道，河北也发行了一定数量的地方政府债券，由于量比较小，需求难以满足。部分省（市）在2011年10月试点自行发行地方政府债券，但因范围很小，只有上海市、浙江省、广东省、深圳市四个地方政府，影响力还是很小。所以，地方政府融资的主要渠道就是向当地金融机构借贷。另外，由于我国现行金融体制还不够完善，民间融资的渠道还不畅通，民间资金难以投入到公共事业中来。
（六）地方政府“政绩工程”和“形象工程”产生的负债风险
依据现行政府绩效评价标准，有些地方政府领导为了在有限任期内表现不凡，不顾当地实际财力，不惜融资举债，大搞“政绩工程”和“形象工程”，导致地方政府债务增加。如河北某“小康县”为完成“文明生态村”的任务，计划拿出2000多万元搞建设，修路、绿化、美化粉刷等等，但其实际财力很窘迫，连工资都发不出来，除了借债没有别的筹资渠道。