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【摘 要】公共政策执行环境复杂多变，在政策实执行的过程中，政策主体常常会利益博弈而导致出现执行偏差。本文主要探析政策执行的不同主体之间客观存在的利益差别，从而得出政策制定和政策执行的不同层次需求，旨在揭示政策执行偏差问题，进而提出利益整合的对策作为减少公共政策执行偏差的理性选择。
【关键词】公共政策执行偏差；执行主体利益分析；利益整合
现代博弈理论以完全理性假设为前提，认为在冲突和竞争的情况下，相关参加者都遵循最大收益——最小损失原则，即都追求得到最大的收获，并把损失减少到最低限度。公共政策是为了解决公共问题而制定并实施的，它必然涉及到各方或大或小的利益调整和分配。因此，整合各主体间的利益关系，化解矛盾，保持利益关系的和谐均衡，是保证公共政策执行契合政策目标的必要手段。
1.利益整合
“所谓利益整合，就是在利益分化的社会条件下通过多种方式，在保证各群体利益的基础上，建立以利益关系为基本原则的社会机制，协调并解決社会的各种利益冲突和矛盾，维护社会的正常秩序，推进社会的可持续性发展。利益整合是一个动态的过程，其功能必须通过一系列机制、手段、途径的运行加以体现。”①在公共政策执行中寻求各利益主体的合作博弈，探求政策执行的合作收益最大化，成为减少公共政策执行偏差的一个路径选择。
2.基于政策执行主体利益减少执行偏差的必要手段——整合利益关系
2.1中央政府与地方政府的利益整合
在公共政策执行过程中，不同层级政府利益之间的共同利益是存在的，但利益冲突无疑也是客观存在的。因此，整合府际利益关系，首先要承认各利益主体之间的利益差别，在此基础上寻找双方利益的均衡点，使之成为促进公共利益最大化的内在动力，并以此为基础作出合理的制度设计和制度安排，促成各级政府之间的利益合作博弈，最终达成政策目标。
当前，我国正处于社会转型期，这些转型都会不同程度地对政策执行产生影响，其中以计划经济向市场经济过渡对政策执行影响最大。从计划经济体制向市场经济体制转换是资源配置方式的根本性转换，这种转换带来的最大变化就是利益主体从相对单一变为多元。在计划经济体制向市场经济体制的转型期，由于利益主体多元化，各级政策执行主体都有其独立的利益，各利益主体为寻求自身利益的实现，必然要趋利避害、寻找政策上的漏洞，有所选择地执行政策，在政策执行过程中展开了非合作利益博弈，导致政策执行出现偏差。因此，我们必须正视现实，做好相应的制度设计和制度安排，引导地方政府的合作博弈行为，减少政策执行偏差。具体对策如下：一是完善中央与地方的行政职权配置制度。从制度上解决合理划分中央与地方事权、财权和决策权的问题。同时，中央和地方应做到职、责、权相对应，要改变过去那种中央权力偏重或地方权力偏重的倾向，做到中央权力和地方权力对称。②二是制定科学合理的绩效考评制度。引导地方政府积极竞争、合理博弈、奋发创新。抵制其互相攀比、盲目投资、经济封锁、割据市场等不正常的竞争。三是强化监督制度。在政策执行过程中，必须建立行之有效的风险预警机制和政策监控机制；落实和完善各项社会监督制度，实现依法监督；改变监督主体受制于同级监督客体的现状；加大责任追究和惩罚力度，提升执行者的责任意识和效率意识。
2.2地方政府之间的利益整合
第一，改变公共财政制度。公共财政的基本职能就是满足社会公共需要， 同时也是社会主义市场经济的发展要求，所谓公共需要指的是社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要。公共财政以国家税收为主要收入来源，以国家预算为主要支出形式，其目的是为社会提供公共服务， 同时它是割断权力与利益关系的重要制度安排。同时，要大力加强 “费改税 ”的稳步推行 ，因为它是建立公共财政的重要支柱。
第二，加快政治体制改革，积极推进地方政府的职能转变。分权化的改革使中央政府的合法性资源出现了严重的流失，对于地方政府的无序竞争的，缺乏有效和得力的手段。合理规制不同等级政府提供公共产品的范围，减少对市场竞争领域的不合理干预。
第三，改革地方官员的考核和任免机制。地方政府激励机制最重要表现是地方政府官员的考核和任免机制，由于一直以来中央和地方的政治逻辑就是以经济逻辑为实现形式，这种逻辑的直接后果加剧了地方政府之间的不规范的竞争。
第四，建立和完善地方政府之间的协商机制，增强地方政府之间的相互信任，提高府际治理的社会资本水平。在府际治理框架下，各地方政府可以积极促进以信任和妥协为核心价值社会资本的累积，以保证跨地区公共事务问题的有效解决，从而避免政府间的恶性竞争，诱导政府间的合作博弈。
2.3政府部门之间的利益整合
在政府部门的利益整合层面，要实现对部门利益的有效控制，完善立法制度、完善公共财政制度、明确利益分配权力、加强舆论多方合力监督等都是可选路径。
第一，完善公共财政制度，缩小甚至取消政府部门利益空间。“近年来，不少地方政府推行阳光财政，取消政府部门的资金账户，预算内资金统一缴入国库，预算外资金实行收支两条线管理，政府公务员工资以及福利统统由政府财政统一发放，收到了良好的效果。”③
第二，完善立法制度，从根源上制衡政府部门的权利。法律法规、政策不能代表社会公正不能保护相关方的利益根源是法律法规、政策的制定缺少了困难群体方的利益代表和表达，决策机制缺乏科学性，部门权力缺少制约等因素。如果法律法规、政策的制定是建立在相关利益各方代表协商以及科学决策的基础上，就不可能出现明显损害一方的不公正的法律法规和政策，更不会出现“国家政策部门化”的恶果。
第三，对于目前由于部门利益驱动而导致的政府部门不廉洁、执行公共政策低效等问题，应切实加强人大、政协、新闻媒体及纪检监察部门的合力监督，并将监督重点放在质监、工商、规划、建设、物价、国土等部门，“监督形式以查阅行政工作台账，根据投诉进行调查为主，对各派驻（出）纪检监察机构实行分片管理，集中使用”。④纪检监察工作机构和人员在行政监察室的领导和指导下，主要监督政策执行行为是否廉洁高效。
第四，明确利益分配权力。根据产权经济学的基本观点，财产权可分为所有权、占有权、使用权和处置权，与此相类似，财政性资金分配权力，也可进一步划分为所有权、使用权和管理权。其中，所有权归国家，因为财政性资金是凭借国家授权参与国民收入分配且受国家法律的保障。财政性资金使用权应归政府各部门，以履行政府职能。而管理权只能归属于财政部门，因为国家不可能直接行使其所有权，只能委托财政部门代理，形成一种委托——代理关系，“只有明确财政性资金的分配权力，才能从根本上改变目前财政性资金谁收取，谁所有，谁享用的状况”。⑤
3.结语
公共政策必须以公共利益为其逻辑起点，以公共利益为其根本目标，致力于维护和增进公共利益，是政府活动的最高行为准则。在执行公共政策过程中，不允许存在损害国家整体利益的地方利益，但整体利益也应适当照顾地方利益，只有地方政府行为规范、中央政府的决策合理，才有可能使双方的利益诉求达成一致，在政策执行过程中实现利益整合，最终形成整体利益与地方利益双赢的局面。这样才能使得公共政策真正指向公共利益的实现，同时判断和评价一个政府及其公共政策正当与否及有效与否。
【关键词】公共政策执行偏差；执行主体利益分析；利益整合
现代博弈理论以完全理性假设为前提，认为在冲突和竞争的情况下，相关参加者都遵循最大收益——最小损失原则，即都追求得到最大的收获，并把损失减少到最低限度。公共政策是为了解决公共问题而制定并实施的，它必然涉及到各方或大或小的利益调整和分配。因此，整合各主体间的利益关系，化解矛盾，保持利益关系的和谐均衡，是保证公共政策执行契合政策目标的必要手段。
1.利益整合
“所谓利益整合，就是在利益分化的社会条件下通过多种方式，在保证各群体利益的基础上，建立以利益关系为基本原则的社会机制，协调并解決社会的各种利益冲突和矛盾，维护社会的正常秩序，推进社会的可持续性发展。利益整合是一个动态的过程，其功能必须通过一系列机制、手段、途径的运行加以体现。”①在公共政策执行中寻求各利益主体的合作博弈，探求政策执行的合作收益最大化，成为减少公共政策执行偏差的一个路径选择。
2.基于政策执行主体利益减少执行偏差的必要手段——整合利益关系
2.1中央政府与地方政府的利益整合
在公共政策执行过程中，不同层级政府利益之间的共同利益是存在的，但利益冲突无疑也是客观存在的。因此，整合府际利益关系，首先要承认各利益主体之间的利益差别，在此基础上寻找双方利益的均衡点，使之成为促进公共利益最大化的内在动力，并以此为基础作出合理的制度设计和制度安排，促成各级政府之间的利益合作博弈，最终达成政策目标。
当前，我国正处于社会转型期，这些转型都会不同程度地对政策执行产生影响，其中以计划经济向市场经济过渡对政策执行影响最大。从计划经济体制向市场经济体制转换是资源配置方式的根本性转换，这种转换带来的最大变化就是利益主体从相对单一变为多元。在计划经济体制向市场经济体制的转型期，由于利益主体多元化，各级政策执行主体都有其独立的利益，各利益主体为寻求自身利益的实现，必然要趋利避害、寻找政策上的漏洞，有所选择地执行政策，在政策执行过程中展开了非合作利益博弈，导致政策执行出现偏差。因此，我们必须正视现实，做好相应的制度设计和制度安排，引导地方政府的合作博弈行为，减少政策执行偏差。具体对策如下：一是完善中央与地方的行政职权配置制度。从制度上解决合理划分中央与地方事权、财权和决策权的问题。同时，中央和地方应做到职、责、权相对应，要改变过去那种中央权力偏重或地方权力偏重的倾向，做到中央权力和地方权力对称。②二是制定科学合理的绩效考评制度。引导地方政府积极竞争、合理博弈、奋发创新。抵制其互相攀比、盲目投资、经济封锁、割据市场等不正常的竞争。三是强化监督制度。在政策执行过程中，必须建立行之有效的风险预警机制和政策监控机制；落实和完善各项社会监督制度，实现依法监督；改变监督主体受制于同级监督客体的现状；加大责任追究和惩罚力度，提升执行者的责任意识和效率意识。
2.2地方政府之间的利益整合
第一，改变公共财政制度。公共财政的基本职能就是满足社会公共需要， 同时也是社会主义市场经济的发展要求，所谓公共需要指的是社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要。公共财政以国家税收为主要收入来源，以国家预算为主要支出形式，其目的是为社会提供公共服务， 同时它是割断权力与利益关系的重要制度安排。同时，要大力加强 “费改税 ”的稳步推行 ，因为它是建立公共财政的重要支柱。
第二，加快政治体制改革，积极推进地方政府的职能转变。分权化的改革使中央政府的合法性资源出现了严重的流失，对于地方政府的无序竞争的，缺乏有效和得力的手段。合理规制不同等级政府提供公共产品的范围，减少对市场竞争领域的不合理干预。
第三，改革地方官员的考核和任免机制。地方政府激励机制最重要表现是地方政府官员的考核和任免机制，由于一直以来中央和地方的政治逻辑就是以经济逻辑为实现形式，这种逻辑的直接后果加剧了地方政府之间的不规范的竞争。
第四，建立和完善地方政府之间的协商机制，增强地方政府之间的相互信任，提高府际治理的社会资本水平。在府际治理框架下，各地方政府可以积极促进以信任和妥协为核心价值社会资本的累积，以保证跨地区公共事务问题的有效解决，从而避免政府间的恶性竞争，诱导政府间的合作博弈。
2.3政府部门之间的利益整合
在政府部门的利益整合层面，要实现对部门利益的有效控制，完善立法制度、完善公共财政制度、明确利益分配权力、加强舆论多方合力监督等都是可选路径。
第一，完善公共财政制度，缩小甚至取消政府部门利益空间。“近年来，不少地方政府推行阳光财政，取消政府部门的资金账户，预算内资金统一缴入国库，预算外资金实行收支两条线管理，政府公务员工资以及福利统统由政府财政统一发放，收到了良好的效果。”③
第二，完善立法制度，从根源上制衡政府部门的权利。法律法规、政策不能代表社会公正不能保护相关方的利益根源是法律法规、政策的制定缺少了困难群体方的利益代表和表达，决策机制缺乏科学性，部门权力缺少制约等因素。如果法律法规、政策的制定是建立在相关利益各方代表协商以及科学决策的基础上，就不可能出现明显损害一方的不公正的法律法规和政策，更不会出现“国家政策部门化”的恶果。
第三，对于目前由于部门利益驱动而导致的政府部门不廉洁、执行公共政策低效等问题，应切实加强人大、政协、新闻媒体及纪检监察部门的合力监督，并将监督重点放在质监、工商、规划、建设、物价、国土等部门，“监督形式以查阅行政工作台账，根据投诉进行调查为主，对各派驻（出）纪检监察机构实行分片管理，集中使用”。④纪检监察工作机构和人员在行政监察室的领导和指导下，主要监督政策执行行为是否廉洁高效。
第四，明确利益分配权力。根据产权经济学的基本观点，财产权可分为所有权、占有权、使用权和处置权，与此相类似，财政性资金分配权力，也可进一步划分为所有权、使用权和管理权。其中，所有权归国家，因为财政性资金是凭借国家授权参与国民收入分配且受国家法律的保障。财政性资金使用权应归政府各部门，以履行政府职能。而管理权只能归属于财政部门，因为国家不可能直接行使其所有权，只能委托财政部门代理，形成一种委托——代理关系，“只有明确财政性资金的分配权力，才能从根本上改变目前财政性资金谁收取，谁所有，谁享用的状况”。⑤
3.结语
公共政策必须以公共利益为其逻辑起点，以公共利益为其根本目标，致力于维护和增进公共利益，是政府活动的最高行为准则。在执行公共政策过程中，不允许存在损害国家整体利益的地方利益，但整体利益也应适当照顾地方利益，只有地方政府行为规范、中央政府的决策合理，才有可能使双方的利益诉求达成一致，在政策执行过程中实现利益整合，最终形成整体利益与地方利益双赢的局面。这样才能使得公共政策真正指向公共利益的实现，同时判断和评价一个政府及其公共政策正当与否及有效与否。