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摘要新公共管理的战略管理作为新途径被引入到了公共部门,这使公共部门能突破传统公共行政的局限性,思维和实践模式也从公共组织的短期发展转移到长期发展上。公共部门实施战略管理有助于组织的正确定位,明确组织的发展方向,增强公共部门抵御风险的能力,进而提高公共管理活动的效益。我国公共部门的战略管理因实际问题而存在困境。本文指出我国公共部门在实施战略管理过程中遇到的困境并对其进行分析,然后在此基础上寻找解决问题的办法并加以具体阐述。
关键词公共部门 战略管理 目标
中图分类号:C93 文献标识码:A
随着社会的不断发展变化,组织面临的内、外环境也随之产生变化,环境的不确定性程度增加。这就需要组织能够审时度势,与时俱进,根据组织面临的内外环境制定长远的规划,以适应组织的长期发展。在面临着这种压力下,公共部门也不得不开始关注自身的生存和发展问题,战略管理的思想和方法在企业得到广泛的重视和运用,逐渐成为公共管理的重要内容。
1 公共部门的战略管理概述
了解战略管理的内涵是正确把握其运用方向的基础,对战略管理的合理开发和利用,可以使公共部门获益匪浅。
1.1 战略管理的涵义
对战略管理的认识,可谓是学派林立。张成福认为:“战略管理是指规划、执行、追踪与控制组织战略的过程”。公共部门战略管理是在新公共管理运动的背景下产生的,是全球化、信息化、知识经济时代发展以及当代政府改革的产物。公共部门的战略管理与私人部门的战略管理是不尽相同的,但在概念上是有相似性的,都具有战略特性和管理特性。对于公共部门战略管理的概念,人们从不同的角度对其作了不同的界定,但这些定义的内涵都很相似,主要都是从考虑与组织相关的内外环境,组织长期目标的角度来分析的。笔者将公共部门的战略管理理解为公共管理者在符合和保证公共部门宗旨的条件下,充分分析环境,确定公共部门同环境的关系,合理调整公共部门的职能范围和发展方向,合理选择资源目标和对策,以更好地为社会公众提供公共服务的整体性谋划。
1.2 战略管理运用于公共部门的必要性
战略管理包括战略规划、战略实施和战略评价,贯穿于公共管理活动的全过程,影响着公共部门的决策和发展方向,是在现在的基础上对组织未来的规划,以未来为导向,体现超前性更重于现实性。因此,战略管理就如同汽车的方向盘,决定着前进的方向,事关着公共部门发展的生死存亡。战略管理的作用在于帮助组织采用更系统的逻辑和数理的方法选择战略,可以保证在一个相对稳定的时间内达到组织所制定的目标。
公共部门在日益动荡的变革环境中发现自身的生存和发展受到多方面的干扰和压力,为了改变这一现状,必须采取相应的措施,于是将战略管理这个原本属于私人部门的概念引入公共部门。战略管理克服了传统公共行政只关注内部问题,不考虑组织长远发展的短视行为,将关注的焦点从内部转向外部,以系统的方法从组织的内外环境出发,发现组织内部的优势和劣势,组织外部的机会与威胁,以应付公共部门环境的不确定性;面向未来,给组织以正确的定位,以处理日益增长的不确定性;注重组织的长期发展,保证公共部门不仅符合现在的需要更能长远发展。
2 公共部门实施战略管理困境
尽管战略管理在公共部门的实施取得了一定的成就,在我国的公共部门中也得到了运用,但总的来说,战略管理在我国公共部门中的运用还处于刚刚起步的阶段,各方面还有所欠缺。因此在实施的时候也自然而然的会陷入困境,即在实施战略管理过程中会遇到一些困难和阻碍。找出这些问题所在,有助于推进战略管理在公共部门的运用,提升公共部门的战略管理能力。
2.1 管理的者战略思维匮乏
战略思维要求战略管理者和决策者在战略管理过程中,要注重全局性、长远性的利益,将问题放在更高层次上去看,必要时牺牲局部的眼前利益,以实现组织的整体利益。当前的世界纷繁复杂,公共部门管理者面对的是一个不断变化和发展的环境,要求管理者能够从宏观上把握问题的实质,用发展的眼光看待问题,所以实施战略管理已经成为一种必要。实施战略管理在主观上要求管理者具有前瞻性意识,但在公共部门中存在着管理者只顾在眼前的事务里打圈子的现象,对待问题时没有站在更高的角度去思考,给战略管理的实施造成了阻碍。公共管理者特别是行政首长的任期都具有短期性的特点,他们在短暂的任职期间,更倾向于自身的发展、自身利益的获取以及自我价值的体现。因为在短期内,他们会觉得组织的长远发展与自己并无密切的联系,当他们任职期满后换到新的岗位时,原先的那个角色就不再发挥作用,所以,他们通常喜欢做在短期内有所建树的活动,谋取自身的利益及实现自身的价值,而不愿意发展具有前瞻性的长期战略。
2.2 公共部门的组织目标模糊
目标就是组织通过一系列活动争取在未来达到所希望的状况。由公共部门的性质所决定,公共部门不以盈利为目的,所以公共部门的目标会讲求可持续发展,讲求社会效果,公平问题等。这些目标与私人部门追求利润最大化相比就显得非常模糊,它们没有一个客观的标准来衡量。目标模糊不清造成公共部门确定现在和将来的方向非常不容易,从而使得战略制定和规划异常困难,而且在实施战略管理和监控及战略评价的过程中也要以目标为依据,因此目标不清晰将直接影响到战略管理的全过程,是公共部门成功实施战略管理的拦路石。公共部门的公共特征所决定了其组织目标是以服务公众为目的,其组织目标不是组织的效率而是公平问题。公共部门所处的政治环境具有复杂性、多元性和不确定性,还有不同利益集团带来的政治影响等,使公共组织通常同时具有很多模糊的、不断变化的目标,这些不同的目标与公共部门的短期和长期目标往往是相互冲突、难以界定的。
2.3 公共部门的组织绩效难以衡量
衡量组织绩效是战略评价过程中的一项重要活动。公共部门的绩效是通过衡量组织的效率、效益、服务质量等,体现公共部门的工作成就或效果。衡量公共部门的战略活动效果,不仅包括成本、收益,还应包括社会进步、环境影响、政治稳定和发展预期等,而这些活动效果实际上没有一个明确的标准来作比较,且在短期内不容易看到,所以绩效的衡量也是成功实施战略管理的又一障碍。公共部门的战略管理更具有长期性,实施战略管理的效果往往在短期内是无法看到的,绩效不是立竿见影的,是一个长期性的过程。同时,公共部门更注重的是公平而非效率,其主观性强,比较抽象,其绩效衡量的标准变得非定性以及非原则化,使得其绩效难以衡量。
3 解决公共部门战略管理困境的对策
公共部门想要实施尽善尽美的战略管理还存在多方面的困难和阻碍,只有想尽办法解决这些阻碍,才能为公共部门的战略管理活动得以顺利实施提供保障。
3.1 树立公共管理者的战略思维
公共管理者特别是行政首长应该树立战略管理的思维。要树立公共管理者的战略思维,管理者既要紧密结合管理工作中的各项事务,又要着眼于现实、未来和世界发展的潮流。公共管理者应该学会将问题放在全局、长远的角度去分析,重视更高层次上的问题,会发现很多长期利益要远远大于眼前的利益,很多短期利益是可以舍弃的。此外,要使公共管理者自愿地舍弃短期利益的想法,树立长期战略的观念,还得从评估公共管理者的绩效问题出发。由于绩效评估的时限问题以及人都有从自身利益出发考虑问题的倾向,公共管理者便倾向于选择短期内有成效的活动。所以,公共部门有必要改变绩效评估的标准,将公共管理者是否进行了战略管理,是否发展了长期战略纳入其评估的范畴。这一举措从公共管理者的角度考虑,既有利于公共管理者本身,更有助于公共部门的长期发展,从而提高了公共管理者实施战略管理的主动性和积极性。
3.2 划分战略目标
人们经常用广义、含糊的语句来描述公共部门战略管理的目标,比如更好地满足公众的需求,提高公共部门的工作能力等。这些含糊不明确的表达造成了公共部门在战略实施的时候找不到具体的标准和方向,战略实施举步维艰。所以,我们可以将公共部门的战略目标分划成总体目标和具体的实施目标。总体的目标即公共部门在宏观上想要达到的状态,如提高公共部门的办事效用、办事能力,更好地服务公众,推进公共部门战略管理的顺利进行,创建服务型政府等等。具体的实施目标则是与公共部门的管理活动息息相关,并根据各部门的实际情况出发,制定出具有针对性、可行性和可操作性的具体的工作方案,如降低公共部门的行政成本、精简规模、简化程序、推行电子政务等等。总体目标指导具体实施目标,通过将具体实施目标一步一步的实现,继而达到总体目标的要求,从而将总体目标落到实处。
3.3 改进公共部门的绩效评估
公共部门绩效评估难的关键在于缺乏可以参照评价的标准。因此,需要改进公共部门的绩效评估,首先要加强理论研究,培养专业性的评估人才,考虑到公共部门人员自身的利益,这项措施可以由监督公共部门的组织和人员来进行,比如可以积极提倡公共部门的服务对象公众参与。其次,积极推行电子政务,形成公共部门绩效评估的新载体。运用先进的网络技术进行信息交流,对公共部门的战略成果进行评价,公共部门也可以建立相应的反馈网页来实现信息的获取与对话的进行,从而保证战略评估的顺利实施。再次,健全公共部门绩效评估系统,保证评估的准确和有效。重视先进技术,将其应用到公共部门的绩效评估系统中,促进绩效评估的科学化和规范化,可以将公共部门也看作是企业一样,一切活动都是围绕着自己的成本、产出及产出质量进行的,从而尽量用数据、客观的方式来表示组织的绩效,能够定量、定性地衡量公共部门的绩效。
参考文献
[1] 苏保忠,张正河.公共管理学[M].北京:北京大学出版社, 2004.4.
[2] 辛传海.公共管理学[M].北京:对外经济贸易大学出版社, 2007.6.
[3] 倪星,杨芳.试论新时期中国公共部门战略管理能力的提升[J].武汉大学学报(哲学社会科学版), 2006(1).
[4] 张钢,张守华.公共部门战略管理研究的主题和方法——地方政府战略管理国际学术研讨会综述[J].浙江社会科学, 2005 (2).
[5] 陈振明.战略管理的实施与公共价值的创造——评穆尔的《创造公共价值:政府中的战略管理》[J].东南学术, 2006(2).
关键词公共部门 战略管理 目标
中图分类号:C93 文献标识码:A
随着社会的不断发展变化,组织面临的内、外环境也随之产生变化,环境的不确定性程度增加。这就需要组织能够审时度势,与时俱进,根据组织面临的内外环境制定长远的规划,以适应组织的长期发展。在面临着这种压力下,公共部门也不得不开始关注自身的生存和发展问题,战略管理的思想和方法在企业得到广泛的重视和运用,逐渐成为公共管理的重要内容。
1 公共部门的战略管理概述
了解战略管理的内涵是正确把握其运用方向的基础,对战略管理的合理开发和利用,可以使公共部门获益匪浅。
1.1 战略管理的涵义
对战略管理的认识,可谓是学派林立。张成福认为:“战略管理是指规划、执行、追踪与控制组织战略的过程”。公共部门战略管理是在新公共管理运动的背景下产生的,是全球化、信息化、知识经济时代发展以及当代政府改革的产物。公共部门的战略管理与私人部门的战略管理是不尽相同的,但在概念上是有相似性的,都具有战略特性和管理特性。对于公共部门战略管理的概念,人们从不同的角度对其作了不同的界定,但这些定义的内涵都很相似,主要都是从考虑与组织相关的内外环境,组织长期目标的角度来分析的。笔者将公共部门的战略管理理解为公共管理者在符合和保证公共部门宗旨的条件下,充分分析环境,确定公共部门同环境的关系,合理调整公共部门的职能范围和发展方向,合理选择资源目标和对策,以更好地为社会公众提供公共服务的整体性谋划。
1.2 战略管理运用于公共部门的必要性
战略管理包括战略规划、战略实施和战略评价,贯穿于公共管理活动的全过程,影响着公共部门的决策和发展方向,是在现在的基础上对组织未来的规划,以未来为导向,体现超前性更重于现实性。因此,战略管理就如同汽车的方向盘,决定着前进的方向,事关着公共部门发展的生死存亡。战略管理的作用在于帮助组织采用更系统的逻辑和数理的方法选择战略,可以保证在一个相对稳定的时间内达到组织所制定的目标。
公共部门在日益动荡的变革环境中发现自身的生存和发展受到多方面的干扰和压力,为了改变这一现状,必须采取相应的措施,于是将战略管理这个原本属于私人部门的概念引入公共部门。战略管理克服了传统公共行政只关注内部问题,不考虑组织长远发展的短视行为,将关注的焦点从内部转向外部,以系统的方法从组织的内外环境出发,发现组织内部的优势和劣势,组织外部的机会与威胁,以应付公共部门环境的不确定性;面向未来,给组织以正确的定位,以处理日益增长的不确定性;注重组织的长期发展,保证公共部门不仅符合现在的需要更能长远发展。
2 公共部门实施战略管理困境
尽管战略管理在公共部门的实施取得了一定的成就,在我国的公共部门中也得到了运用,但总的来说,战略管理在我国公共部门中的运用还处于刚刚起步的阶段,各方面还有所欠缺。因此在实施的时候也自然而然的会陷入困境,即在实施战略管理过程中会遇到一些困难和阻碍。找出这些问题所在,有助于推进战略管理在公共部门的运用,提升公共部门的战略管理能力。
2.1 管理的者战略思维匮乏
战略思维要求战略管理者和决策者在战略管理过程中,要注重全局性、长远性的利益,将问题放在更高层次上去看,必要时牺牲局部的眼前利益,以实现组织的整体利益。当前的世界纷繁复杂,公共部门管理者面对的是一个不断变化和发展的环境,要求管理者能够从宏观上把握问题的实质,用发展的眼光看待问题,所以实施战略管理已经成为一种必要。实施战略管理在主观上要求管理者具有前瞻性意识,但在公共部门中存在着管理者只顾在眼前的事务里打圈子的现象,对待问题时没有站在更高的角度去思考,给战略管理的实施造成了阻碍。公共管理者特别是行政首长的任期都具有短期性的特点,他们在短暂的任职期间,更倾向于自身的发展、自身利益的获取以及自我价值的体现。因为在短期内,他们会觉得组织的长远发展与自己并无密切的联系,当他们任职期满后换到新的岗位时,原先的那个角色就不再发挥作用,所以,他们通常喜欢做在短期内有所建树的活动,谋取自身的利益及实现自身的价值,而不愿意发展具有前瞻性的长期战略。
2.2 公共部门的组织目标模糊
目标就是组织通过一系列活动争取在未来达到所希望的状况。由公共部门的性质所决定,公共部门不以盈利为目的,所以公共部门的目标会讲求可持续发展,讲求社会效果,公平问题等。这些目标与私人部门追求利润最大化相比就显得非常模糊,它们没有一个客观的标准来衡量。目标模糊不清造成公共部门确定现在和将来的方向非常不容易,从而使得战略制定和规划异常困难,而且在实施战略管理和监控及战略评价的过程中也要以目标为依据,因此目标不清晰将直接影响到战略管理的全过程,是公共部门成功实施战略管理的拦路石。公共部门的公共特征所决定了其组织目标是以服务公众为目的,其组织目标不是组织的效率而是公平问题。公共部门所处的政治环境具有复杂性、多元性和不确定性,还有不同利益集团带来的政治影响等,使公共组织通常同时具有很多模糊的、不断变化的目标,这些不同的目标与公共部门的短期和长期目标往往是相互冲突、难以界定的。
2.3 公共部门的组织绩效难以衡量
衡量组织绩效是战略评价过程中的一项重要活动。公共部门的绩效是通过衡量组织的效率、效益、服务质量等,体现公共部门的工作成就或效果。衡量公共部门的战略活动效果,不仅包括成本、收益,还应包括社会进步、环境影响、政治稳定和发展预期等,而这些活动效果实际上没有一个明确的标准来作比较,且在短期内不容易看到,所以绩效的衡量也是成功实施战略管理的又一障碍。公共部门的战略管理更具有长期性,实施战略管理的效果往往在短期内是无法看到的,绩效不是立竿见影的,是一个长期性的过程。同时,公共部门更注重的是公平而非效率,其主观性强,比较抽象,其绩效衡量的标准变得非定性以及非原则化,使得其绩效难以衡量。
3 解决公共部门战略管理困境的对策
公共部门想要实施尽善尽美的战略管理还存在多方面的困难和阻碍,只有想尽办法解决这些阻碍,才能为公共部门的战略管理活动得以顺利实施提供保障。
3.1 树立公共管理者的战略思维
公共管理者特别是行政首长应该树立战略管理的思维。要树立公共管理者的战略思维,管理者既要紧密结合管理工作中的各项事务,又要着眼于现实、未来和世界发展的潮流。公共管理者应该学会将问题放在全局、长远的角度去分析,重视更高层次上的问题,会发现很多长期利益要远远大于眼前的利益,很多短期利益是可以舍弃的。此外,要使公共管理者自愿地舍弃短期利益的想法,树立长期战略的观念,还得从评估公共管理者的绩效问题出发。由于绩效评估的时限问题以及人都有从自身利益出发考虑问题的倾向,公共管理者便倾向于选择短期内有成效的活动。所以,公共部门有必要改变绩效评估的标准,将公共管理者是否进行了战略管理,是否发展了长期战略纳入其评估的范畴。这一举措从公共管理者的角度考虑,既有利于公共管理者本身,更有助于公共部门的长期发展,从而提高了公共管理者实施战略管理的主动性和积极性。
3.2 划分战略目标
人们经常用广义、含糊的语句来描述公共部门战略管理的目标,比如更好地满足公众的需求,提高公共部门的工作能力等。这些含糊不明确的表达造成了公共部门在战略实施的时候找不到具体的标准和方向,战略实施举步维艰。所以,我们可以将公共部门的战略目标分划成总体目标和具体的实施目标。总体的目标即公共部门在宏观上想要达到的状态,如提高公共部门的办事效用、办事能力,更好地服务公众,推进公共部门战略管理的顺利进行,创建服务型政府等等。具体的实施目标则是与公共部门的管理活动息息相关,并根据各部门的实际情况出发,制定出具有针对性、可行性和可操作性的具体的工作方案,如降低公共部门的行政成本、精简规模、简化程序、推行电子政务等等。总体目标指导具体实施目标,通过将具体实施目标一步一步的实现,继而达到总体目标的要求,从而将总体目标落到实处。
3.3 改进公共部门的绩效评估
公共部门绩效评估难的关键在于缺乏可以参照评价的标准。因此,需要改进公共部门的绩效评估,首先要加强理论研究,培养专业性的评估人才,考虑到公共部门人员自身的利益,这项措施可以由监督公共部门的组织和人员来进行,比如可以积极提倡公共部门的服务对象公众参与。其次,积极推行电子政务,形成公共部门绩效评估的新载体。运用先进的网络技术进行信息交流,对公共部门的战略成果进行评价,公共部门也可以建立相应的反馈网页来实现信息的获取与对话的进行,从而保证战略评估的顺利实施。再次,健全公共部门绩效评估系统,保证评估的准确和有效。重视先进技术,将其应用到公共部门的绩效评估系统中,促进绩效评估的科学化和规范化,可以将公共部门也看作是企业一样,一切活动都是围绕着自己的成本、产出及产出质量进行的,从而尽量用数据、客观的方式来表示组织的绩效,能够定量、定性地衡量公共部门的绩效。
参考文献
[1] 苏保忠,张正河.公共管理学[M].北京:北京大学出版社, 2004.4.
[2] 辛传海.公共管理学[M].北京:对外经济贸易大学出版社, 2007.6.
[3] 倪星,杨芳.试论新时期中国公共部门战略管理能力的提升[J].武汉大学学报(哲学社会科学版), 2006(1).
[4] 张钢,张守华.公共部门战略管理研究的主题和方法——地方政府战略管理国际学术研讨会综述[J].浙江社会科学, 2005 (2).
[5] 陈振明.战略管理的实施与公共价值的创造——评穆尔的《创造公共价值:政府中的战略管理》[J].东南学术, 2006(2).