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摘 要：通过研读煤炭资源补偿相关文献资料，研究国内外矿产资源生态补偿现状，总结新疆现行的煤炭资源开发生态补偿模式，发现现行的生态补偿模式存在补偿模式匮乏且相对独立、过度倾向“输血式”生态补偿和企业自身组织恢复治理模式还不够完善等问题。借鉴国外相关经验，提出完善煤炭资源相关税费体制、拓宽生态补偿资金的融资渠道、完善生态环境恢复治理保证金制度等改进措施。
关键词：煤炭资源开发；生态补偿模式；新疆
中图分类号：F426.21 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）30-0176-02
一、研究区域概况
新疆整个区域被发现的矿种有142种，有99种矿种的资源储量被查明。其中，能源矿产占6%，金属矿产占33%，非金属矿产占61%。截至2015年，煤炭资源新增查明储量为176亿吨，预测总量有2.19万亿吨，占全国煤炭预测总量的40%以上，位于全国首位，具有煤炭种类齐全、质量优异、易于开采的优势。从分布来看，北疆资源丰富，南疆资源匮乏，多集中在准噶尔盆地、吐哈盆地、伊犁盆地等地。
二、新疆现行主要的煤炭资源开发生态补偿模式
1.企业治理模式。企业治理模式是依托于矿山地质环境治理恢复保证金（简称“保证金”）的一种由煤矿企业自行恢复治理生态环境的补偿模式。其实施路径为：首先，煤矿企业在资源开采前需向相关部门提交环境影响评估报告书，并签订矿山地质环境治理恢复责任书；其次，向政府部门指定的银行存缴相应金额的保证金；最后，煤矿企业自行恢复治理并接受相关部门的验收。如果验收合格，保证金及孳生利息将全部返还给煤矿企业。若验收不合格，煤矿企业需在规定的时间完成补偿工作，直到验收合格后才归还煤矿企业缴纳的保证金。
2.政府补偿模式。新疆属于生态脆弱区和民族地区高度耦合地区，以政府为主导是新疆煤炭资源生态补偿主要模式，其中政策补偿和资金补偿最主要的方式。政策补偿的常见形式有政府直接给予财政补贴、差异性的区域政策、财政援助、生态保护项目实施、减免税收、利率优惠等。资金补偿是指政府通过多种渠道获得资金，并用于勘查资源、恢复治理矿区生态环境等的补偿行为。通常，政府以向煤矿企业征收相关税费的方式筹集一定的资金，这是一种最普遍的补偿方式。正因为是由政府筹集资金，所以该方式也具有一定的强制性。
3.“新矿、旧矿”分治模式。“新矿、旧矿”分治模式的实质是根据责任人是否明确的情况采取不同的补偿模式。一些废弃的老矿区因年代久远已无法明确责任主体，但是生态环境的破坏已经造成，由此产生“生态旧账”，这些矿区则被称为“旧矿”，其生态补偿工作则由国家负责。新、扩建矿山责任主体明确，此时产生的生态环境破坏问题就为“生态新账”，矿区资源开采企业要对这笔“账”承担全部责任，而这类矿区就是所谓的“新矿”。目前，对于“新矿”采取的补偿措施就是企业治理模式。
三、新疆现行煤炭资源开发生态补偿模式存在的缺陷
1.缺乏具有针对性的生态补偿政策。从研究中可以发现，不仅是煤炭资源开发的生态补偿依据，就连矿产资源开发的生态补偿依据都只是在《水土保持法》《土地复垦条例》《矿产资源法》等相关法律法规中有所提及，而生态补偿工作也只是根据这些笼统的规定探索式地开展。
2.补偿模式较为单一，资金来源少。首先，生态环境治理成本远大于资源的开采成本，单靠资金补偿，尤其是国家财政纵向转移支付，很难达到预期治理标准，会使“生态旧账”难以清理完全，导致“生态新账”不断积累，同时也使得企业负担难以减少。其次，资源补偿税费制度也需进一步的完善。比如这次资源税改革，资源税的“级差调节”作用在我国更为突出，而生态补偿方面的作用就显得很微弱。最后，现行的生态补偿模式运行相对独立，政府和市场的作用并未有效地结合，而是过度偏重于政府的作用，没有达到优势互补的效用。
3.生态补偿模式过度倾向“输血式”生态补偿。中央的纵向转移支付和区域横向转移支付都属于“输血式”补偿，只能弥补煤炭资源的损失和短时期的生态价值损失，但资源地和资源地居民丧失的发展机会却得不到相应的补偿。古人云：“授人以鱼，不如授人以渔。”过度依赖这种直接生态补偿，不利于新疆经济可持续发展。
四、新疆现行煤炭资源生态补偿模式的完善
1.积极推进生态补偿制度顶层设计。根据相关研究分析，在中国目前还没有一部专门为生态补偿而设立的法律法规，煤炭资源开采生态补偿工作缺乏强有力的后盾作为支撑，也没有一套完善补偿标准作为标杆。虽然在2014年《生态补偿条例》的草案已经成型，但还未实施，而新疆在这个阶段更应为该政策的实施做好一切准备。
2.完善煤炭资源相关税费体制。首先，中央和新疆的修复资金承担比例可为75∶25，而国家负担的那部分资金可以通过从资源输入地的GDP中以一定比例获得，或者规定财政较富裕的省按照统一计算标准拨给新疆一定的补助金。其次，现行的煤炭资源税适用于改革初期，可以减轻煤炭资源税改革带来的波动，侧重考虑对企业承受能力和关联行业的影响。资源税也可以实行浮动税率，可以根据煤炭的品位高低、开采的难易程度、企业的开采规模、企业的生态补偿信誉度以及企业煤炭资源回采率等为标准制定煤炭资源税的浮动税率，但税率浮动空间不得超出或低于国家下达的资源税税率范围。
3.推进“造血式”生态补偿模式运行。将政府与市场作用相结合，适时发挥二者优势，推动生态补偿市场化，创新生态补偿理念与技术，加强生态补偿实力是未来主要的发展方向。例如构建煤炭循环生产体系，以煤为基，变煤炭企业为高科技企业，从源头上减少资源的消耗，将生态系统维持在可自我恢复的阶段。
4.拓宽生态补偿资金的融资渠道。生态补偿资金的来源单靠政府纵向转移支付，不仅会因为资金的有限性和分散性造成補偿资金的无法完全到位，还会导致矿产资源生态补偿难以有序进行，而因煤炭资源开采而造成的生态环境问题，不仅只是政府和企业的责任与义务，还需要社会公众的参与。政府可以采用发行生态彩票、组建生态银行和BOT模式、PPP模式、PFI模式，以及吸引国际组织投资和捐赠等方式。
参考文献：
[1] 王承武，朱英.煤炭资源开发生态补偿标准研究[J].国土资源科技管理，2014，（1）：92-97.
[2] 吕雁琴，慕君辉，李旭东.新疆煤炭资源开发生态补偿博弈分析及建议[J].干旱区资源与环境，2013，（8）：33-38.
[责任编辑 李晓群]
关键词：煤炭资源开发；生态补偿模式；新疆
中图分类号：F426.21 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）30-0176-02
一、研究区域概况
新疆整个区域被发现的矿种有142种，有99种矿种的资源储量被查明。其中，能源矿产占6%，金属矿产占33%，非金属矿产占61%。截至2015年，煤炭资源新增查明储量为176亿吨，预测总量有2.19万亿吨，占全国煤炭预测总量的40%以上，位于全国首位，具有煤炭种类齐全、质量优异、易于开采的优势。从分布来看，北疆资源丰富，南疆资源匮乏，多集中在准噶尔盆地、吐哈盆地、伊犁盆地等地。
二、新疆现行主要的煤炭资源开发生态补偿模式
1.企业治理模式。企业治理模式是依托于矿山地质环境治理恢复保证金（简称“保证金”）的一种由煤矿企业自行恢复治理生态环境的补偿模式。其实施路径为：首先，煤矿企业在资源开采前需向相关部门提交环境影响评估报告书，并签订矿山地质环境治理恢复责任书；其次，向政府部门指定的银行存缴相应金额的保证金；最后，煤矿企业自行恢复治理并接受相关部门的验收。如果验收合格，保证金及孳生利息将全部返还给煤矿企业。若验收不合格，煤矿企业需在规定的时间完成补偿工作，直到验收合格后才归还煤矿企业缴纳的保证金。
2.政府补偿模式。新疆属于生态脆弱区和民族地区高度耦合地区，以政府为主导是新疆煤炭资源生态补偿主要模式，其中政策补偿和资金补偿最主要的方式。政策补偿的常见形式有政府直接给予财政补贴、差异性的区域政策、财政援助、生态保护项目实施、减免税收、利率优惠等。资金补偿是指政府通过多种渠道获得资金，并用于勘查资源、恢复治理矿区生态环境等的补偿行为。通常，政府以向煤矿企业征收相关税费的方式筹集一定的资金，这是一种最普遍的补偿方式。正因为是由政府筹集资金，所以该方式也具有一定的强制性。
3.“新矿、旧矿”分治模式。“新矿、旧矿”分治模式的实质是根据责任人是否明确的情况采取不同的补偿模式。一些废弃的老矿区因年代久远已无法明确责任主体，但是生态环境的破坏已经造成，由此产生“生态旧账”，这些矿区则被称为“旧矿”，其生态补偿工作则由国家负责。新、扩建矿山责任主体明确，此时产生的生态环境破坏问题就为“生态新账”，矿区资源开采企业要对这笔“账”承担全部责任，而这类矿区就是所谓的“新矿”。目前，对于“新矿”采取的补偿措施就是企业治理模式。
三、新疆现行煤炭资源开发生态补偿模式存在的缺陷
1.缺乏具有针对性的生态补偿政策。从研究中可以发现，不仅是煤炭资源开发的生态补偿依据，就连矿产资源开发的生态补偿依据都只是在《水土保持法》《土地复垦条例》《矿产资源法》等相关法律法规中有所提及，而生态补偿工作也只是根据这些笼统的规定探索式地开展。
2.补偿模式较为单一，资金来源少。首先，生态环境治理成本远大于资源的开采成本，单靠资金补偿，尤其是国家财政纵向转移支付，很难达到预期治理标准，会使“生态旧账”难以清理完全，导致“生态新账”不断积累，同时也使得企业负担难以减少。其次，资源补偿税费制度也需进一步的完善。比如这次资源税改革，资源税的“级差调节”作用在我国更为突出，而生态补偿方面的作用就显得很微弱。最后，现行的生态补偿模式运行相对独立，政府和市场的作用并未有效地结合，而是过度偏重于政府的作用，没有达到优势互补的效用。
3.生态补偿模式过度倾向“输血式”生态补偿。中央的纵向转移支付和区域横向转移支付都属于“输血式”补偿，只能弥补煤炭资源的损失和短时期的生态价值损失，但资源地和资源地居民丧失的发展机会却得不到相应的补偿。古人云：“授人以鱼，不如授人以渔。”过度依赖这种直接生态补偿，不利于新疆经济可持续发展。
四、新疆现行煤炭资源生态补偿模式的完善
1.积极推进生态补偿制度顶层设计。根据相关研究分析，在中国目前还没有一部专门为生态补偿而设立的法律法规，煤炭资源开采生态补偿工作缺乏强有力的后盾作为支撑，也没有一套完善补偿标准作为标杆。虽然在2014年《生态补偿条例》的草案已经成型，但还未实施，而新疆在这个阶段更应为该政策的实施做好一切准备。
2.完善煤炭资源相关税费体制。首先，中央和新疆的修复资金承担比例可为75∶25，而国家负担的那部分资金可以通过从资源输入地的GDP中以一定比例获得，或者规定财政较富裕的省按照统一计算标准拨给新疆一定的补助金。其次，现行的煤炭资源税适用于改革初期，可以减轻煤炭资源税改革带来的波动，侧重考虑对企业承受能力和关联行业的影响。资源税也可以实行浮动税率，可以根据煤炭的品位高低、开采的难易程度、企业的开采规模、企业的生态补偿信誉度以及企业煤炭资源回采率等为标准制定煤炭资源税的浮动税率，但税率浮动空间不得超出或低于国家下达的资源税税率范围。
3.推进“造血式”生态补偿模式运行。将政府与市场作用相结合，适时发挥二者优势，推动生态补偿市场化，创新生态补偿理念与技术，加强生态补偿实力是未来主要的发展方向。例如构建煤炭循环生产体系，以煤为基，变煤炭企业为高科技企业，从源头上减少资源的消耗，将生态系统维持在可自我恢复的阶段。
4.拓宽生态补偿资金的融资渠道。生态补偿资金的来源单靠政府纵向转移支付，不仅会因为资金的有限性和分散性造成補偿资金的无法完全到位，还会导致矿产资源生态补偿难以有序进行，而因煤炭资源开采而造成的生态环境问题，不仅只是政府和企业的责任与义务，还需要社会公众的参与。政府可以采用发行生态彩票、组建生态银行和BOT模式、PPP模式、PFI模式，以及吸引国际组织投资和捐赠等方式。
参考文献：
[1] 王承武，朱英.煤炭资源开发生态补偿标准研究[J].国土资源科技管理，2014，（1）：92-97.
[2] 吕雁琴，慕君辉，李旭东.新疆煤炭资源开发生态补偿博弈分析及建议[J].干旱区资源与环境，2013，（8）：33-38.
[责任编辑 李晓群]