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[摘要]目前，我国财政体制中多存在政府缺位、越位、错位问题，政府问事权划分不清，财政收入权限划分模糊。应该正确处理好政治体制与财政体制、政府与市场、中央与地方三方关系，通过更合理、更有效的制度安排，使不同层级、不同地域的政府拥有与其所承担的职责相适应的财政收入，以保障生活在不同辖区的人民群众公平地享有政府提供的公共服务，实现我国财政体制改革目标。
[关键词]财政体制改革；财政职能；事权；收入权
[中图分类号]F124
[文献标识码]A
[文章编号]1007—1962(2009)24—0005—04
改革开放以来。财政体制改革作为我国经济体制改革的突破口。在建立和完善社会主义市场经济体制、增强综合国力、提高广大人民生活水平等方面发挥了积极作用，并取得了举世瞩目的成绩。然而，从计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，一些不容忽视和深层次的问题也逐步显现。本文旨在通过对财政体制改革中的若干主要问题进行研究。从实践的角度提出一些可供参考的改革政策建议。
一、我国当前财政体制存在的主要问题
(一)政府财政职能转变方面存在的问题。
按照公共财政理论，财政职责的范围就是政府应提供的公共产品，也就是说，凡是财政职能范围内的事项政府都要尽力承担，否则就会“缺位”；凡是超出财政职能范围的事项政府都不应该参与和干预，否则就会“越位”。这是目前财政学界的基本观点，我们认为，还要加上第三个概念，即使是财政职能范围内的事项，政府参与程度、投入力度也很重要，如把握不恰当就会“错位”。这些问题在我国现行财政体制中仍然普遍存在，在此仅列举典型事例进行说明。
1 “经营城市”已成为政府“越位”主要形式之一。现在，地方政府纷纷喊出“经营城市”的口号。成立投资公司，搭建政府融资平台，政府成为市场经济中最大的企业，既是市场管理者、又是市场参与者。这样政府有了自己的经济利益，政府行为的目标不再是提供公共商品，而是更多参与市场竞争，获取最大经济利益。我们在对“政企不分”进行了若干年的改革后。政府却又成了经营城市的最大企业。近年来，中央多次出台文件，敦促各地各部门转变政府职能，反对滥投资，制止重复建设。尽管言辞激烈，三令五申，却并没有打消地方各级政府官员的投资冲动。问题的症结，一方面是现有的激励机制和考评体系造成了政府官员的越位冲动；另一方面，政府权力的市场化，可以使政府或者掌权者本人成为收益人，为“权力寻租”提供便利条件。
2 改善民生，正在弥补的政府“缺位”。以教育投入为例：2005年，我国GDP总额18.32万亿元，财政教育支出4289.98亿元，占比2.34％；2008年，我国GDP总额30.06万亿元，财政教育支出8937.91亿元，占比2.98％，至今尚未达到我国1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出的“使国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4％”的目标。与世界各国对比，我国财政对教育的投人差距更为明显。财政对民生方面长期投入不足的“缺位”问题正在逐步弥补。2007年以来，国家财政用于科学文教及医疗事业的支出占财政总支出的比例比过去大幅提高了5个百分点；2009年8月，财政部表示，今年中央财政安排用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程等民生方面的支出达7284.6亿元，比2008年增长了29.4％，其中，安排的教育支出1980.6亿元，比上年增长23.9％；用于医疗卫生方面的支出1180.5亿元，增长38.2％；安排促进就业资金420.2亿元，增长66.7％。
3 不断升高的行政管理费，政府“错位”需要关注。在假定财政收支规模总量既定的前提下，一部分支出的增加，必然导致另一部分支出的减少；换句话说，一些支出的不合理增加，必然导致一些必要支出的减少。我们对行政管理费进行了分析。从1990年以来，我国行政管理费支出占财政总支出的比例维持在10％以上。尽管我国政府采取了各种措施控制和降低行政管理费开支。但这一比例与世界其他国家相比仍然偏高。
(二)政府间事权划分方面存在的问题。
1 地方承担部分中央事权和支出。我们对J省和H省2006至2008年决算支出情况调查分析发现，两省近3年来国防支出65468万元、武装警察和边防守卫支出163789万元、普通教育支出达到818亿元、海关支出3913万元、气象事务支出24381万元、民用航空支出13515万元。而从理论上划分，上述支出绝大部分应由中央政府承担。
2 中央承担部分地方事权和支出。在对J省和H省调查中发现，中央财政通过专项拨款方式，承担了一些本应由地方完成的支出。如2006至2008年，中央财政共下拨两省工商行政管理等部门事业费12271万元，文化体育和传媒专项119577万元。医疗卫生服务专项622568万元，城乡社区事务专项152967万元，工业商业金融等事务专项955410万元，公检法司事务专项339379万元。按照支出责任划分，区域性的市场管理、文化体育、医疗卫生、社区服务等支出都属于地方财政支出范围，不应由中央财政负担。
3 区域间事权和支出划分不清。事权划分不清的问题。不仅仅在纵向的中央和地方两个层次政府之间存在，在横向的同级地方政府之间也存在。其中最典型的，是跨区域污染(或流域污染)治理问题。我国幅员辽阔，河流众多。很多河流流经数省，或者同省内的数个地市。上游地区经济发展过程中，工农业生产产生的污水、废水不可避免地对下游地区的生态环境造成破坏。对此类问题的处理原则是“谁污染、谁治理”，但在现实生活中。上游地区政府一方面考虑到保护本地区经济发展，另一方面考虑到污染治理的高投入，加之污染产生的负外部性主要影响区并不在当地，在职责未充分明确的情况下，污染治理积极性并不高。而下游地区认为，造成污染的责任并不是本地区。且污染源不在本地区内，治理起来难度很大。此类跨区污染的事例屡见不鲜，由于责任不明确，协调解决困难，治污效果并不理想。
4 政府层级过多，事权交叉重叠。我国现有的地方财政体制架构是完全依托政府层级建立的，包括省(自治区、直辖市)、市(地级市)、县(区)、乡四级。据统计数据，全国平均每个省大约有12.3个地(市)，平均每个地(市)有8.3个县。目前存在的普遍问题，一方面，省以下的多级地方政府都同时对同类支出科目负有支出责任，如教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等，但对各级政府提供此类公共产品的规模和方式却没有明确的规定；另一方面，省以下财政体制不规范，公共产品提供水平差异极大。由于缺乏明确、统一的原则对这些公共产品和服务的支出责任进行划分，上级政府往往以其行政权限，任意向下级安排支出任务，但同时却并不能完全保障其获得相应的收入。结果是 上级政府提供公共产品的能力一般都显著大于下级政府，如省级医院的医疗服务能力远高于地市级医院，而地市级医院又远好于县级医院和乡镇卫生院。
(三)财政收入权限划分方面存在的问题。
1，财政收入划分失衡，向上集中趋势明显。
各级政府现实责任与拥有的财力严重不对等。地区间财力差异较大。据统计，全国2005至2007年一般预算收支差额占支出总额的比例接近40％。除上海、浙江、北京、广东等12省市外，其余19个省市这一比例都超过了50％，最高的西藏达到92.93％。全国有接近2／3的省市，其一般预算支出有一半以上依靠中央转移支付补助。
按照“上年结余+调入收入+本年收入－本年支出－结转下年＝净结余”的计算口径，我们对调查的H省和J省2008年县(区)级财政收支情况进行了分析，计算时将上级补助收入列入县级财政收入。同时剔除调入预算内的资金后，结果显示：H省有51个县(区)2008年财政支出大于财政收入，占全省98个县(区)的52％；J省则有62个县(区)2008年财政支出大于财政收入，占全省115个县(区)的53％。
收入向上高度集中的财政体制，产生了倒逼效应，迫使地方政府一方面通过预算之外的各种途径获取各种收入，满足政府支出的需要；另一方面，则通过各种形式举借债务。这些政府负债，已经成为了地方财政风险的主要来源，对于地方财政经济的健康发展构成严重威胁。
2 大量政府性资金游离于预算管理之外。
政府性资金是指以政府的公权力来归集并且政府有权使用或者承担责任的资金。按照目前的财政管理口径，全部政府性资金收支＝一般预算收支+基金预算收支+债务预算收支+纳入财政专户的预算外收支+未纳入财政专户的预算外收支+制度外收支。各级政府都有大量的资金游离于预算管理体制和人大监督视野之外。近年来，我国逐步加大了对政府性资金管理方式的改革力度。以预算外资金为例，经过不断的清理，在取消部分预算外收支项目、将部分预算外收支项目纳入预算内之后，2001至2006年，中央预算外收入占一般预算收入的比重从4.40％下降到2.28％：地方预算外收入占一般预算收入的比重从50.66％下降到34.05％，降幅十分明显。但不容忽视的是，预算外收入总规模仍然很大，总量仍在不断增加，占财政收入的比重仍然很高。
3 地方政府债务成为财政风险的主要来源。
我们认为，应该从3个层次认识政府债务：一是政府债务并不仅仅是指政府发行债券所形成的债务；二是政府债务除了政府通过信用手段取得财政收入外，还应当包括一些应付未付的欠款：三是政府债务还应当包括政府或政府组成部门提供担保后可能形成的债务。
我们按照目前政府官方的统计口径。对3个省地方政府的债务情况分省、市、县三级进行了调查分析，发现目前中国地方政府负债规模已经相当庞大。3个省2008年末债务总额占本省GDP的比重都超过了10％，最高的J省接近20％。如果将债务数据与地方财政一般预算收入对比，数据更为惊人：3个省级政府负债规模从412亿元到675亿元，如果用省本级财政一般预算的全部收入偿还这些债务，最少的需要4年，最多的需要8年。市、县两级政府负债的情况也不乐观。3个省市级政府负债平均余额均超过40亿元，占市级一般预算收入的百分比最多的438％，最少也有259％。3个省县级政府平均负债余额从4.5亿元到5.5亿元，基本接近或略高于县级财政一般预算收入。
二、下一步财政体制改革的基本原则设想
西方经济学的核心思想是效率问题，其理论研究的框架，也是围绕“如何界定政府与市场的关系，促进全社会的经济福利向最优状态逼近”展开的。如果说西方国家财政体制的构建和完善更多的是关注效率问题，作为人民当家作主的社会主义国家，研究我国的财政体制问题，除了效率以外，理所当然的还应该加上公平。我们认为，其区别并不仅仅是内容的增加，而是本质上的不同。所谓财政，本质上讲就是为政府理财，财政体制改革有三个永恒的主题：公共化、民主化、分权化，而这三个命题指向一个共同的目标：实现公共服务均等化。更具体一点来讲，公共服务职能是由不同层级、不同地域的政府共同完成的，一旦明确了政府提供什么公共服务，就必须确定由哪级政府来提供，明确责任和分工，并给予相应的财力保障。财政体制改革的方向，就是通过更合理、更高效的制度安排，使不同层级、不同地域的政府拥有与其所承担的职责相适应的财政收入，以保障生活在不同辖区的人民群众公平地享有政府提供的公共服务。从这个目标来看，我国的财政体制改革任重而道远，我们认为，改革过程中必须坚持处理好“三个关系”：
第一。正确处理政治体制和财政体制的关系。我国财政体制的历次变更和调整，都与政治体制的改革步调高度一致。在社会主义制度和中国特色的大背景下，研究这两者之间的关系，必须依托“以政控财、以财施政”的基本框架，财政体制的改革必须在政治体制及其改革的制度安排内同步推进。这是一条基本原则。过于超前的财政体制改革措施并不现实，过于滞后又将制约政治体制改革的进程。
第二。正确处理政府与市场的关系。分税制改革从一开始就以市场化为取向，寻求发挥市场机制在资源配置中基础性作用的途径，突出“市场功能”为各种所有制企业走向共同繁荣奠定了制度基础。对政府的职能定位清晰与否，是财政体制改革最终效果的决定性因素。
第三，正确处理中央和地方的关系。最优财政体制的设计目标，应定位于实现中央与地方利益博弈的平衡，充分调动中央与地方两个积极性，努力实现双赢。要通过财政体制安排，明晰中央与地方之间的利益界限。维护中央和地方共同的利益诉求，是保障财政收入的持续快速增长前提条件。
三、完善我国财政体制的对策和建议
(一)定位公共财政，转变政府职能的对策建议。
第一，重新定位政府的资源配置职能，坚持有所为、有所不为。首先，要防止越位。政府履行配置资源职能，主要应定位于调节社会资源在地区之间、产业部门之间、公共部门和私人部门之间，以及在不同公共产品和领域的投向、规模和分布。贯彻由市场机制配置资源为主。政府行政机制配置资源为辅的原则，财政资金要退出由市场配置资源的经营性和竞争性领域。其次，要防止缺位。以最大限度地满足社会公共需求为出发点，提供公共产品和服务，其重点应包括：提供公共基础设施、对垄断竞争和负外部性市场行为进行限制、资助非营利性科学研究事业、调整产业结构等等。最后，要纠正错位。调整财政资金的支出结构，加强财政预算的针对性，杜绝财政支出的随意性，细化预算科目，加强定员定额管理，强化预算执行的刚性。
第二，强化收入分配职能，努力实现社会公平。政府履行收入分配职能的目标是实现公平分配。我们认为，公平 应是个相对概念。并非绝对平均。公平分配包括两层含义：一是经济公平，这是市场经济的内在要求，强调要素投入和要素收入的一致性，经济公平应主要由市场自身来调节，政府对市场不宜过多干预。二是社会公平。政府应通过财税手段和政策倾斜，使社会各阶层的收入差距维持在相对合理的范围之内，具体措施是采取更大力度的税收优惠政策(如税式支出、负所得税等)和财政转移支出(如社会救助、社会保险等)来调节社会收入公平。因此，政府对收入的调节也应分为两个层次，直接调节(即对居民个人收入的调节)和间接调节(即对地区间收入差距的调节)。
第三，加强对经济形势的解读和预判能力，提高财政政策的执行效果。利用财政政策稳定经济的核心是“逆经济风向行事”，这就要求政府努力增强准确判断经济形势走向的能力，由于政策效应的滞后性，只有提前预判，留出充足的政策提前量，财政政策才能达到预期的目的，否则很有可能适得其反。同时，要注意保持政策的连贯性，防止由于政策转向过急，加剧经济波动。另外，要在财政支出结构中，预留出一部分对经济运行调节作用较大的内容，如基础设施建设和政策性财政补助资金，避免由于临时大幅调整支出结构，造成政策内容的波动，影响政策的延续性。
(二)合理划分政府间支出责任的对策建议。
中央和地方政府间支出责任的划分，既受到不同国家、不同地区经济发展水平的影响，同时也要综合考虑政治、文化、历史等因素。经过综合分析，我们对政府间的支出责任划分建立了一个总体框架。第一，全国性公共产品，完全由中央政府承担；第二，区域性公共产品，由地方政府提供；第三，具有跨地区“外溢性”的公共产品，由中央和地方政府共同承担；第四，收入分配的调节，应由相对高级次的政府承担。
具体划分方案是：
中央政府事权：国防、外交对外贸易、金融管制、中央税制和征收管理，宏观调控以及经济政策的制订和实施、收入再分配政策的实施、垄断型行业以及资源消耗型行业的管理和调控、对全国性跨区域外部性的政策引导和纠正(如流域性环境污染问题)、对贫困地区的财政补贴、重大自然灾害的救济和援助。
地方政府事权：区域性基础设施建设(如交通、电力、供水、排水、路灯、垃圾和污水的收集与处理、管道煤气)等、社会服务和公共管理(如治安、消防、文化、传媒、教育、医疗、社会福利等)、地方税制和征收管理、执行中央经济政策、缩小辖区内各地区间的收入分配差异和社会保障水平。
(三)合理划分政府间财权的对策建议。
如何合理划分我国政府间的财权，是当前财政理论界面临的最困难的问题之一。基于前面的分析，如果仅从预算内收入来看，中央政府需要大幅下放财权，才能实现事权与财权相匹配的要求，这势必涉及对分税制的大范围调整，特别是一些重点税种征收权限的变化。但如果考虑地方政府预算外收入、债务收入等因素，又很难准确计算目前地方政府的实际财力状况和与其支出责任的缺口。我们的观点是，增加地方政府的财力是改革的方向。改革的步骤应包括4个层次。
第一，规范财政预算管理，理顺财权分配关系，逐步调整中央与地方政府各类收入的划分方式。应认真研究将全部政府性资金逐步纳入财政预算管理，以便清晰的掌握各级政府的真实财力状况。在此基础上，测算地方财力的实际缺口。改革之初，可以考虑调整个人所得税中央和地方共享比例，试点并开征物业税。待条件成熟时，合并房产税、城镇土地使用税、车船税为财产税。并适当扩大税基，使其成为地方财政的稳定收入来源。
第二，建立健全审批制度，赋予地方适度的税收立法权。合理划分财权的一个重要问题，是地方税种的立法权是否下放。赋予地方适度的税权，除有助于增强地方财力之外，还有利于增强税收征管的适应性，便于地方因地制宜的调整税收政策，调控地方经济运行。由于我国不同地域间经济发展水平差异较大，下放税权的重要前提是必须建立严格规范的税收立法审批制度。
第三，完善省以下财政体制，建立县级基本财力保障机制。可以考虑区分东、中、西部建立不同的省以下财政体制标准化体系，为保持财政体制的政策稳定性，可以设置三至五年的过渡期，并允许各省根据本地实际对标准化体系进行局部微调。但总的原则是，按照统一支出标准(初期可以先区分东、中、西部)，对纳入财政预算的支出项目进行测算后。确保县级基层政府的基本财力保障。
第四，完善债务管理，提高地方政府获得必要融资的便利性。可能的办法，一种选择是建立地方公债制度。规范的分税制财政体制下，举债权是地方政府应有的财权，这是几乎所有实行分税制财政体制的国家的通行做法，但其前提是中央政府的严格审批和监管：另一种选择是建立地方政府借款制度。这一制度的核心，是对地方政府的借款资格、条件及借款规模进行严格的限制，以控制地方政府债务的膨胀。建立上述制度，还需要有3项配套措施，一是提高政府债务的透明度，建立政府债务披露机制；二是改革债务预算办法，试行中长期债务预算：三是探索地方政府融资制度改革，建立政府担保申报登记制度和政府债务监督制度。
[关键词]财政体制改革；财政职能；事权；收入权
[中图分类号]F124
[文献标识码]A
[文章编号]1007—1962(2009)24—0005—04
改革开放以来。财政体制改革作为我国经济体制改革的突破口。在建立和完善社会主义市场经济体制、增强综合国力、提高广大人民生活水平等方面发挥了积极作用，并取得了举世瞩目的成绩。然而，从计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，一些不容忽视和深层次的问题也逐步显现。本文旨在通过对财政体制改革中的若干主要问题进行研究。从实践的角度提出一些可供参考的改革政策建议。
一、我国当前财政体制存在的主要问题
(一)政府财政职能转变方面存在的问题。
按照公共财政理论，财政职责的范围就是政府应提供的公共产品，也就是说，凡是财政职能范围内的事项政府都要尽力承担，否则就会“缺位”；凡是超出财政职能范围的事项政府都不应该参与和干预，否则就会“越位”。这是目前财政学界的基本观点，我们认为，还要加上第三个概念，即使是财政职能范围内的事项，政府参与程度、投入力度也很重要，如把握不恰当就会“错位”。这些问题在我国现行财政体制中仍然普遍存在，在此仅列举典型事例进行说明。
1 “经营城市”已成为政府“越位”主要形式之一。现在，地方政府纷纷喊出“经营城市”的口号。成立投资公司，搭建政府融资平台，政府成为市场经济中最大的企业，既是市场管理者、又是市场参与者。这样政府有了自己的经济利益，政府行为的目标不再是提供公共商品，而是更多参与市场竞争，获取最大经济利益。我们在对“政企不分”进行了若干年的改革后。政府却又成了经营城市的最大企业。近年来，中央多次出台文件，敦促各地各部门转变政府职能，反对滥投资，制止重复建设。尽管言辞激烈，三令五申，却并没有打消地方各级政府官员的投资冲动。问题的症结，一方面是现有的激励机制和考评体系造成了政府官员的越位冲动；另一方面，政府权力的市场化，可以使政府或者掌权者本人成为收益人，为“权力寻租”提供便利条件。
2 改善民生，正在弥补的政府“缺位”。以教育投入为例：2005年，我国GDP总额18.32万亿元，财政教育支出4289.98亿元，占比2.34％；2008年，我国GDP总额30.06万亿元，财政教育支出8937.91亿元，占比2.98％，至今尚未达到我国1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出的“使国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4％”的目标。与世界各国对比，我国财政对教育的投人差距更为明显。财政对民生方面长期投入不足的“缺位”问题正在逐步弥补。2007年以来，国家财政用于科学文教及医疗事业的支出占财政总支出的比例比过去大幅提高了5个百分点；2009年8月，财政部表示，今年中央财政安排用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程等民生方面的支出达7284.6亿元，比2008年增长了29.4％，其中，安排的教育支出1980.6亿元，比上年增长23.9％；用于医疗卫生方面的支出1180.5亿元，增长38.2％；安排促进就业资金420.2亿元，增长66.7％。
3 不断升高的行政管理费，政府“错位”需要关注。在假定财政收支规模总量既定的前提下，一部分支出的增加，必然导致另一部分支出的减少；换句话说，一些支出的不合理增加，必然导致一些必要支出的减少。我们对行政管理费进行了分析。从1990年以来，我国行政管理费支出占财政总支出的比例维持在10％以上。尽管我国政府采取了各种措施控制和降低行政管理费开支。但这一比例与世界其他国家相比仍然偏高。
(二)政府间事权划分方面存在的问题。
1 地方承担部分中央事权和支出。我们对J省和H省2006至2008年决算支出情况调查分析发现，两省近3年来国防支出65468万元、武装警察和边防守卫支出163789万元、普通教育支出达到818亿元、海关支出3913万元、气象事务支出24381万元、民用航空支出13515万元。而从理论上划分，上述支出绝大部分应由中央政府承担。
2 中央承担部分地方事权和支出。在对J省和H省调查中发现，中央财政通过专项拨款方式，承担了一些本应由地方完成的支出。如2006至2008年，中央财政共下拨两省工商行政管理等部门事业费12271万元，文化体育和传媒专项119577万元。医疗卫生服务专项622568万元，城乡社区事务专项152967万元，工业商业金融等事务专项955410万元，公检法司事务专项339379万元。按照支出责任划分，区域性的市场管理、文化体育、医疗卫生、社区服务等支出都属于地方财政支出范围，不应由中央财政负担。
3 区域间事权和支出划分不清。事权划分不清的问题。不仅仅在纵向的中央和地方两个层次政府之间存在，在横向的同级地方政府之间也存在。其中最典型的，是跨区域污染(或流域污染)治理问题。我国幅员辽阔，河流众多。很多河流流经数省，或者同省内的数个地市。上游地区经济发展过程中，工农业生产产生的污水、废水不可避免地对下游地区的生态环境造成破坏。对此类问题的处理原则是“谁污染、谁治理”，但在现实生活中。上游地区政府一方面考虑到保护本地区经济发展，另一方面考虑到污染治理的高投入，加之污染产生的负外部性主要影响区并不在当地，在职责未充分明确的情况下，污染治理积极性并不高。而下游地区认为，造成污染的责任并不是本地区。且污染源不在本地区内，治理起来难度很大。此类跨区污染的事例屡见不鲜，由于责任不明确，协调解决困难，治污效果并不理想。
4 政府层级过多，事权交叉重叠。我国现有的地方财政体制架构是完全依托政府层级建立的，包括省(自治区、直辖市)、市(地级市)、县(区)、乡四级。据统计数据，全国平均每个省大约有12.3个地(市)，平均每个地(市)有8.3个县。目前存在的普遍问题，一方面，省以下的多级地方政府都同时对同类支出科目负有支出责任，如教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等，但对各级政府提供此类公共产品的规模和方式却没有明确的规定；另一方面，省以下财政体制不规范，公共产品提供水平差异极大。由于缺乏明确、统一的原则对这些公共产品和服务的支出责任进行划分，上级政府往往以其行政权限，任意向下级安排支出任务，但同时却并不能完全保障其获得相应的收入。结果是 上级政府提供公共产品的能力一般都显著大于下级政府，如省级医院的医疗服务能力远高于地市级医院，而地市级医院又远好于县级医院和乡镇卫生院。
(三)财政收入权限划分方面存在的问题。
1，财政收入划分失衡，向上集中趋势明显。
各级政府现实责任与拥有的财力严重不对等。地区间财力差异较大。据统计，全国2005至2007年一般预算收支差额占支出总额的比例接近40％。除上海、浙江、北京、广东等12省市外，其余19个省市这一比例都超过了50％，最高的西藏达到92.93％。全国有接近2／3的省市，其一般预算支出有一半以上依靠中央转移支付补助。
按照“上年结余+调入收入+本年收入－本年支出－结转下年＝净结余”的计算口径，我们对调查的H省和J省2008年县(区)级财政收支情况进行了分析，计算时将上级补助收入列入县级财政收入。同时剔除调入预算内的资金后，结果显示：H省有51个县(区)2008年财政支出大于财政收入，占全省98个县(区)的52％；J省则有62个县(区)2008年财政支出大于财政收入，占全省115个县(区)的53％。
收入向上高度集中的财政体制，产生了倒逼效应，迫使地方政府一方面通过预算之外的各种途径获取各种收入，满足政府支出的需要；另一方面，则通过各种形式举借债务。这些政府负债，已经成为了地方财政风险的主要来源，对于地方财政经济的健康发展构成严重威胁。
2 大量政府性资金游离于预算管理之外。
政府性资金是指以政府的公权力来归集并且政府有权使用或者承担责任的资金。按照目前的财政管理口径，全部政府性资金收支＝一般预算收支+基金预算收支+债务预算收支+纳入财政专户的预算外收支+未纳入财政专户的预算外收支+制度外收支。各级政府都有大量的资金游离于预算管理体制和人大监督视野之外。近年来，我国逐步加大了对政府性资金管理方式的改革力度。以预算外资金为例，经过不断的清理，在取消部分预算外收支项目、将部分预算外收支项目纳入预算内之后，2001至2006年，中央预算外收入占一般预算收入的比重从4.40％下降到2.28％：地方预算外收入占一般预算收入的比重从50.66％下降到34.05％，降幅十分明显。但不容忽视的是，预算外收入总规模仍然很大，总量仍在不断增加，占财政收入的比重仍然很高。
3 地方政府债务成为财政风险的主要来源。
我们认为，应该从3个层次认识政府债务：一是政府债务并不仅仅是指政府发行债券所形成的债务；二是政府债务除了政府通过信用手段取得财政收入外，还应当包括一些应付未付的欠款：三是政府债务还应当包括政府或政府组成部门提供担保后可能形成的债务。
我们按照目前政府官方的统计口径。对3个省地方政府的债务情况分省、市、县三级进行了调查分析，发现目前中国地方政府负债规模已经相当庞大。3个省2008年末债务总额占本省GDP的比重都超过了10％，最高的J省接近20％。如果将债务数据与地方财政一般预算收入对比，数据更为惊人：3个省级政府负债规模从412亿元到675亿元，如果用省本级财政一般预算的全部收入偿还这些债务，最少的需要4年，最多的需要8年。市、县两级政府负债的情况也不乐观。3个省市级政府负债平均余额均超过40亿元，占市级一般预算收入的百分比最多的438％，最少也有259％。3个省县级政府平均负债余额从4.5亿元到5.5亿元，基本接近或略高于县级财政一般预算收入。
二、下一步财政体制改革的基本原则设想
西方经济学的核心思想是效率问题，其理论研究的框架，也是围绕“如何界定政府与市场的关系，促进全社会的经济福利向最优状态逼近”展开的。如果说西方国家财政体制的构建和完善更多的是关注效率问题，作为人民当家作主的社会主义国家，研究我国的财政体制问题，除了效率以外，理所当然的还应该加上公平。我们认为，其区别并不仅仅是内容的增加，而是本质上的不同。所谓财政，本质上讲就是为政府理财，财政体制改革有三个永恒的主题：公共化、民主化、分权化，而这三个命题指向一个共同的目标：实现公共服务均等化。更具体一点来讲，公共服务职能是由不同层级、不同地域的政府共同完成的，一旦明确了政府提供什么公共服务，就必须确定由哪级政府来提供，明确责任和分工，并给予相应的财力保障。财政体制改革的方向，就是通过更合理、更高效的制度安排，使不同层级、不同地域的政府拥有与其所承担的职责相适应的财政收入，以保障生活在不同辖区的人民群众公平地享有政府提供的公共服务。从这个目标来看，我国的财政体制改革任重而道远，我们认为，改革过程中必须坚持处理好“三个关系”：
第一。正确处理政治体制和财政体制的关系。我国财政体制的历次变更和调整，都与政治体制的改革步调高度一致。在社会主义制度和中国特色的大背景下，研究这两者之间的关系，必须依托“以政控财、以财施政”的基本框架，财政体制的改革必须在政治体制及其改革的制度安排内同步推进。这是一条基本原则。过于超前的财政体制改革措施并不现实，过于滞后又将制约政治体制改革的进程。
第二。正确处理政府与市场的关系。分税制改革从一开始就以市场化为取向，寻求发挥市场机制在资源配置中基础性作用的途径，突出“市场功能”为各种所有制企业走向共同繁荣奠定了制度基础。对政府的职能定位清晰与否，是财政体制改革最终效果的决定性因素。
第三，正确处理中央和地方的关系。最优财政体制的设计目标，应定位于实现中央与地方利益博弈的平衡，充分调动中央与地方两个积极性，努力实现双赢。要通过财政体制安排，明晰中央与地方之间的利益界限。维护中央和地方共同的利益诉求，是保障财政收入的持续快速增长前提条件。
三、完善我国财政体制的对策和建议
(一)定位公共财政，转变政府职能的对策建议。
第一，重新定位政府的资源配置职能，坚持有所为、有所不为。首先，要防止越位。政府履行配置资源职能，主要应定位于调节社会资源在地区之间、产业部门之间、公共部门和私人部门之间，以及在不同公共产品和领域的投向、规模和分布。贯彻由市场机制配置资源为主。政府行政机制配置资源为辅的原则，财政资金要退出由市场配置资源的经营性和竞争性领域。其次，要防止缺位。以最大限度地满足社会公共需求为出发点，提供公共产品和服务，其重点应包括：提供公共基础设施、对垄断竞争和负外部性市场行为进行限制、资助非营利性科学研究事业、调整产业结构等等。最后，要纠正错位。调整财政资金的支出结构，加强财政预算的针对性，杜绝财政支出的随意性，细化预算科目，加强定员定额管理，强化预算执行的刚性。
第二，强化收入分配职能，努力实现社会公平。政府履行收入分配职能的目标是实现公平分配。我们认为，公平 应是个相对概念。并非绝对平均。公平分配包括两层含义：一是经济公平，这是市场经济的内在要求，强调要素投入和要素收入的一致性，经济公平应主要由市场自身来调节，政府对市场不宜过多干预。二是社会公平。政府应通过财税手段和政策倾斜，使社会各阶层的收入差距维持在相对合理的范围之内，具体措施是采取更大力度的税收优惠政策(如税式支出、负所得税等)和财政转移支出(如社会救助、社会保险等)来调节社会收入公平。因此，政府对收入的调节也应分为两个层次，直接调节(即对居民个人收入的调节)和间接调节(即对地区间收入差距的调节)。
第三，加强对经济形势的解读和预判能力，提高财政政策的执行效果。利用财政政策稳定经济的核心是“逆经济风向行事”，这就要求政府努力增强准确判断经济形势走向的能力，由于政策效应的滞后性，只有提前预判，留出充足的政策提前量，财政政策才能达到预期的目的，否则很有可能适得其反。同时，要注意保持政策的连贯性，防止由于政策转向过急，加剧经济波动。另外，要在财政支出结构中，预留出一部分对经济运行调节作用较大的内容，如基础设施建设和政策性财政补助资金，避免由于临时大幅调整支出结构，造成政策内容的波动，影响政策的延续性。
(二)合理划分政府间支出责任的对策建议。
中央和地方政府间支出责任的划分，既受到不同国家、不同地区经济发展水平的影响，同时也要综合考虑政治、文化、历史等因素。经过综合分析，我们对政府间的支出责任划分建立了一个总体框架。第一，全国性公共产品，完全由中央政府承担；第二，区域性公共产品，由地方政府提供；第三，具有跨地区“外溢性”的公共产品，由中央和地方政府共同承担；第四，收入分配的调节，应由相对高级次的政府承担。
具体划分方案是：
中央政府事权：国防、外交对外贸易、金融管制、中央税制和征收管理，宏观调控以及经济政策的制订和实施、收入再分配政策的实施、垄断型行业以及资源消耗型行业的管理和调控、对全国性跨区域外部性的政策引导和纠正(如流域性环境污染问题)、对贫困地区的财政补贴、重大自然灾害的救济和援助。
地方政府事权：区域性基础设施建设(如交通、电力、供水、排水、路灯、垃圾和污水的收集与处理、管道煤气)等、社会服务和公共管理(如治安、消防、文化、传媒、教育、医疗、社会福利等)、地方税制和征收管理、执行中央经济政策、缩小辖区内各地区间的收入分配差异和社会保障水平。
(三)合理划分政府间财权的对策建议。
如何合理划分我国政府间的财权，是当前财政理论界面临的最困难的问题之一。基于前面的分析，如果仅从预算内收入来看，中央政府需要大幅下放财权，才能实现事权与财权相匹配的要求，这势必涉及对分税制的大范围调整，特别是一些重点税种征收权限的变化。但如果考虑地方政府预算外收入、债务收入等因素，又很难准确计算目前地方政府的实际财力状况和与其支出责任的缺口。我们的观点是，增加地方政府的财力是改革的方向。改革的步骤应包括4个层次。
第一，规范财政预算管理，理顺财权分配关系，逐步调整中央与地方政府各类收入的划分方式。应认真研究将全部政府性资金逐步纳入财政预算管理，以便清晰的掌握各级政府的真实财力状况。在此基础上，测算地方财力的实际缺口。改革之初，可以考虑调整个人所得税中央和地方共享比例，试点并开征物业税。待条件成熟时，合并房产税、城镇土地使用税、车船税为财产税。并适当扩大税基，使其成为地方财政的稳定收入来源。
第二，建立健全审批制度，赋予地方适度的税收立法权。合理划分财权的一个重要问题，是地方税种的立法权是否下放。赋予地方适度的税权，除有助于增强地方财力之外，还有利于增强税收征管的适应性，便于地方因地制宜的调整税收政策，调控地方经济运行。由于我国不同地域间经济发展水平差异较大，下放税权的重要前提是必须建立严格规范的税收立法审批制度。
第三，完善省以下财政体制，建立县级基本财力保障机制。可以考虑区分东、中、西部建立不同的省以下财政体制标准化体系，为保持财政体制的政策稳定性，可以设置三至五年的过渡期，并允许各省根据本地实际对标准化体系进行局部微调。但总的原则是，按照统一支出标准(初期可以先区分东、中、西部)，对纳入财政预算的支出项目进行测算后。确保县级基层政府的基本财力保障。
第四，完善债务管理，提高地方政府获得必要融资的便利性。可能的办法，一种选择是建立地方公债制度。规范的分税制财政体制下，举债权是地方政府应有的财权，这是几乎所有实行分税制财政体制的国家的通行做法，但其前提是中央政府的严格审批和监管：另一种选择是建立地方政府借款制度。这一制度的核心，是对地方政府的借款资格、条件及借款规模进行严格的限制，以控制地方政府债务的膨胀。建立上述制度，还需要有3项配套措施，一是提高政府债务的透明度，建立政府债务披露机制；二是改革债务预算办法，试行中长期债务预算：三是探索地方政府融资制度改革，建立政府担保申报登记制度和政府债务监督制度。