论文部分内容阅读
摘要基层政府是中央政府机构与基层群众交流沟通的中间环节，是政府改革的关键所在。基层服务型政府建设可以更好地体现社会主义国家为人民服务的本质特征，树立政府的良好形象，促进社会主义和谐局面的形成。因此本文从创新基层政府服务机制，创建“无缝隙”服务平台，优化基层政府治理环境，拓展基层公共服务的供给主体等方面对基层服务型政府建设的路径进行了初步探析。
关键词基层服务型政府 政府机制 治理环境
中图分类号： D927 文献标识码：A
服务型政府于20世纪70年代开始风靡于西方发达国家，逐渐成为各国行政体制改革的主要目标模式。2002年在我国明确提出，并逐渐成为我国政府职能转型的发展方向。服务型政府是相对于管理型、权力型、命令型政府而言的一种新型的政府治理模式，“它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”豍基层政府作为政府体系的末端，直接面对人民群众，是上级政策的直接执行者，是中央政府建立服务型政府能否真正落实到群众的关键环节。目前基层政府在推行服务型政府建设的过程中，依存在着行政观念落后、管理方式不科学，政府职能定位不准等不符合时代发展要求的音符，最终可能导致一系列危害社会稳定发展和人民生命财产安全的突发性恶性公共事件。基层服务型政府建设随之成为政府建设的新课题。
一、公共治理的理论基础
随着政府改革的深入，在遭受“政策失效”和“市场失灵”之后，地方治理理论开始在西方发达国家兴起并付诸实践。各国试图在“政府统治”和“市场权力”之间发掘“第三条道路”，探索多种社会资源广泛合作、共同促进地方公共问题解决的治理途径与策略。
1989年世界银行发表的报告明确提出治理理论，并逐渐在许多国家的政治、行政、社会管理改革中广泛运用。治理理论是在对新公共管理批判的基础上形成的，它扬弃了新公共管理的偏颇性不足，打破了传统的公共与私人、国家与市场的两分法，模糊了国家与市场、政府与社会之间的分界线，扩展了管理的主体、方法和职能。治理理论认为:公共部门与私人部门、国家与社会之间的责任界限已经相当模糊，已经出现了公共責任从政府转移到非政府机构和个人的趋势，服务提供主体出现多元化。豎治理不是传统的管理，它不仅强调政府对群众管理的有效性和权威性，更加强调政府在提供公共服务中的民主意识。通过治理的方式，不仅使公共服务提供主体多元化，而且丰富了公共服务内容和形式，扩大了公共服务的受益面。治理是一种范围更广、更开放、更符合社会发展需要的政府行政模式，它要求公共服务主体、公共服务客体以及社会载体之间进行协调式互动，以最广泛的形式吸纳公众参与政府活动，从而达到政府行政的最优化效果。在公共服务市场中，公民不仅是公共服务的对象，还是公共服务的参与者、监督者甚至提供者，这样的公共服务更加符合人民群众的需要，同时在政府推行的过程中，更加能够有效落实和顺利推行，这对提高和改善公共产品的数量和质量有着积极意义。
二、基层服务型政府的基本特征
基层服务型政府作为服务型政府的分支既具有服务型政府的基本特征，又具有明显的地方特色。把握服务型政府的基本特征有助于为基层服务型政府的建设提供新的思路。
（一）直接性。
基层政府作为我国行政组织的最底层，直接面向基层群众提供公共服务与管理，其治理方式具有直接性。在服务型政府建设中，其工作成效直接关系到基层群众的根本利益，其工作形象直接影响中央政府在基层群众中的地位。
（二）执行性。
基层政府作为连接中央政府和基层群众的纽带，国家的路线方针、政策法规以及上级政府机关的决策命令都要通过基层政府贯彻执行，并最终在基层群众中落实，因此具有执行性特征。
（三）综合性。
基层政府作为我国最基本的行政组织单元管理本区域的财政、司法、教育、文化、卫生、治安、社会福利等公共事务，不能再向中央政府那样有专门部门分工，因此在行政过程中具有综合性。这往往出现一位领导身兼数职或者一个机构管多件事务的现象，致使行政职责不明、行政效率低下。
（四）服务型。
为公民提供所需的公共服务是政府存在的合法性基础。在服务型政府建设中，服务是政府最核心的价值理念。基层政府作为中央政府政策的具体执行者，以基层群众的利益为出发点，为基层群众提供公共服务是其最根本的职能。
三、基层服务型政府建设的社会需求
奥茨定理认为：即使中央政府能够有效地提供同样的公共物品，并且享用这种公共物品对所有人或者所有地方的人来说都是同等的，这是由地方政府来提供这种公共物品也比中央政府有效。因此做好基层服务型政府建设工作，是我国建设服务型政府必不可少的关键环节，具有不可替代的积极意义。
(一)政策的执行落实需要基层政府的积极参与。
相对于中央政府的政策制定职能而言，地方政府更加突出政策的执行职能。按照我国地方组织法的有关规定，地方政府要执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令。可见，地方政府既是中央政府政令的执行机关，也是地方特殊利益的代表机关，是地方行政事务的管理机关。豏基层政府具有独立的地位和权力，在服务型政府建设中承担了大量与公众直接有关的公共事务落实的责任。
（二）灵活多样的行政方式更能调动公众参与的积极性。
基层政府直接面对公众社会事务，能够快速真实的搜集了解公民需求，可以在上级政府领导下独立行使行政权力，因地制宜地灵活调整相关服务政策的执行方式，因而更加能够调动公众参与的积极性，扩大公共服务的受益面，提高公共服务落实的针对性和有效性。
（三）基层政府组织能够有效降低行政成本。
中央政府了解公民需求信息需要经过多个环节，往往造成信息失真、信息的片面性以及行政成本过高等现象。基层政府贴近公民的日常生活，能够全面掌握公民对于公共服务的需求偏好以及公共服务市场供求状况，提供公共服务更加直接有效，且不必经过信息链传达，减少了繁杂的行政审批环节，节省了人力和物力，大大降低了行政成本。
四、基层服务型政府建设的基本路径
随着服务型政府建设进程的深入，基层服务型政府建设逐渐成为社会发展的根本需求。我国基层服务型政府研究还处于初步探索阶段，因此根据服务型政府自身的特点，我们可以从以下方面加强和完善基层服务型政府的建设工作。
（一）转变基层政府行政理念。
政府作为国家机器运作的操纵者一直处于管理者的角色来管理公共事务，公民在这种管理关系中职能被动的接受政府提供的公共服务。这种被动服务大大阻碍了服务质量的提高与服务类型的创新。科学的行政理念为基层工作提供科学合理的指导，是基层政府提高政府工作绩效的关键所在。
（二）创新基层政府服务机制。
基层服务型政府建设需要新的服务型机制的支持。目前我国基层政府行政机制还有待完善，以致经常出现“九龙治水”“政出多门”，“权责不清”有了政绩大家抢，出了事故相互推诿扯皮的现象。因此基层服务型政府必须创新服务机制，设立权责明确的行政部门，避免权责交叉和责任真空地带的出现，使公众的服务意愿能够在最快速有效的范围能得到满足。
（三）创建“无缝隙”服务平台。
服务主体和客体是两个独立的单位，在信息的交中不可避免的存在着信息不完全现象。为此，基层政府应该创建“无缝隙”服务平台，实现中央政府、基层政府、非营利性社会组织与需求公众间的无壁垒合作，对基层群众实现全方位服务。电子政务不是政府组织一方面的工作，而是政府组织和基层群众双向互动的行为，缺少了任何一方，电子政务都没有存在的意义。因此在电子政务建设上要注意“软件”设施与“硬件”设施的协调发展，真正落实电子政务现实作用建设。
（四）优化基层服务型政府治理环境。
基层政府连接着中央政府与社会的关系，基层服务型政府治理不善往往影响政府的整体形象以及中央政府的合法性统治地位。由于政治层面和地理层面环境的影响，基层政府治理环境一直存在着与中央方针脱节的现象。优化治理环境是建设基层服务型政府的环境保证，这种优化需要制度层面的保证以及良性行政文化的指导。
1、完善基层行政问责制。
基层政府由于远离中央的直接管辖，在“自上而下”的行政体制改革中，落实力度最为薄弱。从2003年的“非典风波”诱发的行政问责制建设，虽在不断完善，但煤矿坍塌、向幼儿行凶以及报复社会的事件仍然屡有发生，直接扰乱了社会的和谐，威胁了人民群众的生命安全，绝大部分原因在于基层政府作为不力，因此完善基层政府行政问责制建设势在必行。
2、加强良性行政文化建设。
文化对社会发展具有导向作用，良性行政文化是基层政府健康发展的基础。积极的行政文化可以从两个方面来形成。首先加大积极行政文化的宣传力度，定期对公务人员进行良性行政文化培训，逐渐使公务人员对良性行政文化进行认可，提高公务人员的工作能力和思想素质，促进公务人员间的团队意识的形成。其次建立公平的激励机制。通过典型示范，奖勤罚懒的良性诱导，使基层政府逐渐形成良好的行政文化。
3、完善基层政府的绩效考核机制。
完善基层政府的绩效评估制度，能够够好的优化基层政府治理环境，真正提高行政效率和行政质量，使基层群众的服务要求真正得到及时有效的满足。
首先，在制度上，为开展政府绩效评估提供立法保障。通過完善政策和立法使我国政府绩效评估走上制度化、规范化和经常化的道路。其次，在评估方法上，采用先进的现代信息技术、分析技术、预测技术等作为技术支持。再次，扩大公民参与评估的途径。调动公民参与的积极性，形成“自上而下”与“自下而上”相结合的监督机制，强化政府的服务意识。最后，引入专家评估体系。保证政绩评估的客观公正性，增强政绩评估效果的科学性，促使政府官员真抓实干，积极作为。
（五）拓展基层公共服务的供给主体。
政府单方面提供公共服务与有限的能力之间的矛盾一直是基层政府面临的最大难题。这种对公共服务的垄断，不仅使政府承担了全部的公共服务责任和公共财政的压力，而且影响服务质量的提高。因此，基层政府应该学会减压，增强公民自我管理意识，调动社会团体的力量来共同承担公共服务的责任。这不仅体现了公众参与的民主性特征，也减轻了政府在提供公共服务在人力、物力上的负担，同时还提高了公共服务供给的针对性和有效性。
五、结语
加强基层服务型政府建设，是我国政府构建服务型政府，建设和谐社会的最重要任务。基层社会环境决定了基层政府具有复杂的特性，因此基层服务型政府建设也必将是一个复杂而漫长的过程。基于此，基层服务型政府建设也需要分阶段有步骤地进行，不可能一蹴而就。□
（作者单位：河海大学公共管理学院）
注释：
1刘熙瑞.服务型政府：经济全球化背景下中国政府改革的目标选择.中国行政管理，2002，(7).
2李军鹏:公共服务型政府北京大学出版社2004年版，第23页.
3刘仲秋.试论服务型地方政府建设中的制度价值.南华大学学报，2007，（4）.
参考文献：
[1]刘熙瑞.服务型政府：经济全球化背景下中国政府改革的目标选择.中国行政管理，2002，(7).
[2]刘仲秋.试论服务型地方政府建设中的制度价值.南华大学学报，2007，（4）.
[3]戴维.奥斯本等.改革政府：企业精神如何改革公营部门.上海译文出版社，1996，164-168.
[4]李军鹏.公共服务型政府.北京大学出版社2004.
[5]俞可平.治理与善治.社会科学文献出版社，2000.
[6]于小千.公共服务：绩效考核理论探索与实践经验.北京理工大学出版社，2008.
关键词基层服务型政府 政府机制 治理环境
中图分类号： D927 文献标识码：A
服务型政府于20世纪70年代开始风靡于西方发达国家，逐渐成为各国行政体制改革的主要目标模式。2002年在我国明确提出，并逐渐成为我国政府职能转型的发展方向。服务型政府是相对于管理型、权力型、命令型政府而言的一种新型的政府治理模式，“它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”豍基层政府作为政府体系的末端，直接面对人民群众，是上级政策的直接执行者，是中央政府建立服务型政府能否真正落实到群众的关键环节。目前基层政府在推行服务型政府建设的过程中，依存在着行政观念落后、管理方式不科学，政府职能定位不准等不符合时代发展要求的音符，最终可能导致一系列危害社会稳定发展和人民生命财产安全的突发性恶性公共事件。基层服务型政府建设随之成为政府建设的新课题。
一、公共治理的理论基础
随着政府改革的深入，在遭受“政策失效”和“市场失灵”之后，地方治理理论开始在西方发达国家兴起并付诸实践。各国试图在“政府统治”和“市场权力”之间发掘“第三条道路”，探索多种社会资源广泛合作、共同促进地方公共问题解决的治理途径与策略。
1989年世界银行发表的报告明确提出治理理论，并逐渐在许多国家的政治、行政、社会管理改革中广泛运用。治理理论是在对新公共管理批判的基础上形成的，它扬弃了新公共管理的偏颇性不足，打破了传统的公共与私人、国家与市场的两分法，模糊了国家与市场、政府与社会之间的分界线，扩展了管理的主体、方法和职能。治理理论认为:公共部门与私人部门、国家与社会之间的责任界限已经相当模糊，已经出现了公共責任从政府转移到非政府机构和个人的趋势，服务提供主体出现多元化。豎治理不是传统的管理，它不仅强调政府对群众管理的有效性和权威性，更加强调政府在提供公共服务中的民主意识。通过治理的方式，不仅使公共服务提供主体多元化，而且丰富了公共服务内容和形式，扩大了公共服务的受益面。治理是一种范围更广、更开放、更符合社会发展需要的政府行政模式，它要求公共服务主体、公共服务客体以及社会载体之间进行协调式互动，以最广泛的形式吸纳公众参与政府活动，从而达到政府行政的最优化效果。在公共服务市场中，公民不仅是公共服务的对象，还是公共服务的参与者、监督者甚至提供者，这样的公共服务更加符合人民群众的需要，同时在政府推行的过程中，更加能够有效落实和顺利推行，这对提高和改善公共产品的数量和质量有着积极意义。
二、基层服务型政府的基本特征
基层服务型政府作为服务型政府的分支既具有服务型政府的基本特征，又具有明显的地方特色。把握服务型政府的基本特征有助于为基层服务型政府的建设提供新的思路。
（一）直接性。
基层政府作为我国行政组织的最底层，直接面向基层群众提供公共服务与管理，其治理方式具有直接性。在服务型政府建设中，其工作成效直接关系到基层群众的根本利益，其工作形象直接影响中央政府在基层群众中的地位。
（二）执行性。
基层政府作为连接中央政府和基层群众的纽带，国家的路线方针、政策法规以及上级政府机关的决策命令都要通过基层政府贯彻执行，并最终在基层群众中落实，因此具有执行性特征。
（三）综合性。
基层政府作为我国最基本的行政组织单元管理本区域的财政、司法、教育、文化、卫生、治安、社会福利等公共事务，不能再向中央政府那样有专门部门分工，因此在行政过程中具有综合性。这往往出现一位领导身兼数职或者一个机构管多件事务的现象，致使行政职责不明、行政效率低下。
（四）服务型。
为公民提供所需的公共服务是政府存在的合法性基础。在服务型政府建设中，服务是政府最核心的价值理念。基层政府作为中央政府政策的具体执行者，以基层群众的利益为出发点，为基层群众提供公共服务是其最根本的职能。
三、基层服务型政府建设的社会需求
奥茨定理认为：即使中央政府能够有效地提供同样的公共物品，并且享用这种公共物品对所有人或者所有地方的人来说都是同等的，这是由地方政府来提供这种公共物品也比中央政府有效。因此做好基层服务型政府建设工作，是我国建设服务型政府必不可少的关键环节，具有不可替代的积极意义。
(一)政策的执行落实需要基层政府的积极参与。
相对于中央政府的政策制定职能而言，地方政府更加突出政策的执行职能。按照我国地方组织法的有关规定，地方政府要执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令。可见，地方政府既是中央政府政令的执行机关，也是地方特殊利益的代表机关，是地方行政事务的管理机关。豏基层政府具有独立的地位和权力，在服务型政府建设中承担了大量与公众直接有关的公共事务落实的责任。
（二）灵活多样的行政方式更能调动公众参与的积极性。
基层政府直接面对公众社会事务，能够快速真实的搜集了解公民需求，可以在上级政府领导下独立行使行政权力，因地制宜地灵活调整相关服务政策的执行方式，因而更加能够调动公众参与的积极性，扩大公共服务的受益面，提高公共服务落实的针对性和有效性。
（三）基层政府组织能够有效降低行政成本。
中央政府了解公民需求信息需要经过多个环节，往往造成信息失真、信息的片面性以及行政成本过高等现象。基层政府贴近公民的日常生活，能够全面掌握公民对于公共服务的需求偏好以及公共服务市场供求状况，提供公共服务更加直接有效，且不必经过信息链传达，减少了繁杂的行政审批环节，节省了人力和物力，大大降低了行政成本。
四、基层服务型政府建设的基本路径
随着服务型政府建设进程的深入，基层服务型政府建设逐渐成为社会发展的根本需求。我国基层服务型政府研究还处于初步探索阶段，因此根据服务型政府自身的特点，我们可以从以下方面加强和完善基层服务型政府的建设工作。
（一）转变基层政府行政理念。
政府作为国家机器运作的操纵者一直处于管理者的角色来管理公共事务，公民在这种管理关系中职能被动的接受政府提供的公共服务。这种被动服务大大阻碍了服务质量的提高与服务类型的创新。科学的行政理念为基层工作提供科学合理的指导，是基层政府提高政府工作绩效的关键所在。
（二）创新基层政府服务机制。
基层服务型政府建设需要新的服务型机制的支持。目前我国基层政府行政机制还有待完善，以致经常出现“九龙治水”“政出多门”，“权责不清”有了政绩大家抢，出了事故相互推诿扯皮的现象。因此基层服务型政府必须创新服务机制，设立权责明确的行政部门，避免权责交叉和责任真空地带的出现，使公众的服务意愿能够在最快速有效的范围能得到满足。
（三）创建“无缝隙”服务平台。
服务主体和客体是两个独立的单位，在信息的交中不可避免的存在着信息不完全现象。为此，基层政府应该创建“无缝隙”服务平台，实现中央政府、基层政府、非营利性社会组织与需求公众间的无壁垒合作，对基层群众实现全方位服务。电子政务不是政府组织一方面的工作，而是政府组织和基层群众双向互动的行为，缺少了任何一方，电子政务都没有存在的意义。因此在电子政务建设上要注意“软件”设施与“硬件”设施的协调发展，真正落实电子政务现实作用建设。
（四）优化基层服务型政府治理环境。
基层政府连接着中央政府与社会的关系，基层服务型政府治理不善往往影响政府的整体形象以及中央政府的合法性统治地位。由于政治层面和地理层面环境的影响，基层政府治理环境一直存在着与中央方针脱节的现象。优化治理环境是建设基层服务型政府的环境保证，这种优化需要制度层面的保证以及良性行政文化的指导。
1、完善基层行政问责制。
基层政府由于远离中央的直接管辖，在“自上而下”的行政体制改革中，落实力度最为薄弱。从2003年的“非典风波”诱发的行政问责制建设，虽在不断完善，但煤矿坍塌、向幼儿行凶以及报复社会的事件仍然屡有发生，直接扰乱了社会的和谐，威胁了人民群众的生命安全，绝大部分原因在于基层政府作为不力，因此完善基层政府行政问责制建设势在必行。
2、加强良性行政文化建设。
文化对社会发展具有导向作用，良性行政文化是基层政府健康发展的基础。积极的行政文化可以从两个方面来形成。首先加大积极行政文化的宣传力度，定期对公务人员进行良性行政文化培训，逐渐使公务人员对良性行政文化进行认可，提高公务人员的工作能力和思想素质，促进公务人员间的团队意识的形成。其次建立公平的激励机制。通过典型示范，奖勤罚懒的良性诱导，使基层政府逐渐形成良好的行政文化。
3、完善基层政府的绩效考核机制。
完善基层政府的绩效评估制度，能够够好的优化基层政府治理环境，真正提高行政效率和行政质量，使基层群众的服务要求真正得到及时有效的满足。
首先，在制度上，为开展政府绩效评估提供立法保障。通過完善政策和立法使我国政府绩效评估走上制度化、规范化和经常化的道路。其次，在评估方法上，采用先进的现代信息技术、分析技术、预测技术等作为技术支持。再次，扩大公民参与评估的途径。调动公民参与的积极性，形成“自上而下”与“自下而上”相结合的监督机制，强化政府的服务意识。最后，引入专家评估体系。保证政绩评估的客观公正性，增强政绩评估效果的科学性，促使政府官员真抓实干，积极作为。
（五）拓展基层公共服务的供给主体。
政府单方面提供公共服务与有限的能力之间的矛盾一直是基层政府面临的最大难题。这种对公共服务的垄断，不仅使政府承担了全部的公共服务责任和公共财政的压力，而且影响服务质量的提高。因此，基层政府应该学会减压，增强公民自我管理意识，调动社会团体的力量来共同承担公共服务的责任。这不仅体现了公众参与的民主性特征，也减轻了政府在提供公共服务在人力、物力上的负担，同时还提高了公共服务供给的针对性和有效性。
五、结语
加强基层服务型政府建设，是我国政府构建服务型政府，建设和谐社会的最重要任务。基层社会环境决定了基层政府具有复杂的特性，因此基层服务型政府建设也必将是一个复杂而漫长的过程。基于此，基层服务型政府建设也需要分阶段有步骤地进行，不可能一蹴而就。□
（作者单位：河海大学公共管理学院）
注释：
1刘熙瑞.服务型政府：经济全球化背景下中国政府改革的目标选择.中国行政管理，2002，(7).
2李军鹏:公共服务型政府北京大学出版社2004年版，第23页.
3刘仲秋.试论服务型地方政府建设中的制度价值.南华大学学报，2007，（4）.
参考文献：
[1]刘熙瑞.服务型政府：经济全球化背景下中国政府改革的目标选择.中国行政管理，2002，(7).
[2]刘仲秋.试论服务型地方政府建设中的制度价值.南华大学学报，2007，（4）.
[3]戴维.奥斯本等.改革政府：企业精神如何改革公营部门.上海译文出版社，1996，164-168.
[4]李军鹏.公共服务型政府.北京大学出版社2004.
[5]俞可平.治理与善治.社会科学文献出版社，2000.
[6]于小千.公共服务：绩效考核理论探索与实践经验.北京理工大学出版社，2008.