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摘要 平衡计分卡自20世纪90年代卡普兰和诺顿提出以来，在西方发达国家，特别是非营利组织的实践中得到广泛而高效应用。作为一种卓有成效的绩效管理工具，平衡计分卡具有深刻的理论和实践研究价值。本文依托平衡计分卡原始理论背景，借鉴国内外学者最新成果，结合我国构建“服务型政府”、“学习型组织”与“和谐型社会”的宏观背景，选取地方税务部门作为研究的着力点，将传统的平衡计分卡理论进行迁移和重构，形成突出可行性和针对性的公共部门绩效评价指标体系。
关键词 平衡计分卡 公共部门 绩效管理 指标体系
中图分类号： F810.45 文献标识码：A
一、引言
平衡计分卡（The Balanced Score Card，简称BSC），是20世纪90年代初由哈佛大学教授罗伯特·卡普兰和复兴全球战略集团的创始人总裁戴维·诺顿提出的一种新的绩效评价体系。它打破了传统的单一使用财务指标衡量业绩的方法，而是从财务、顾客、内部流程及学习与发展四个维度对企业和个人绩效进行评价，在集团战略规划与执行管理方面发挥非常重要的作用。
1996年卡普兰和诺顿认为平衡计分卡除了适用于一般营利机构，也适合非营利组织，尤其是政府机构。相对于理论研究，国外学者对于平衡计分卡在公共部门绩效评价的实证研究还不充分。而在国内，相对于在企业中的研究，平衡计分卡在公共部门绩效管理中的研究才刚刚起步。我国学者对平衡计分卡引入公共部门绩效管理主要有两大研究方向，一是分析平衡计分卡引入我国公共部门的可行性研究，二是为适应我国的行政环境而对平衡计分卡进行改进的应用性研究。
二、平衡计分卡迁移的核心理念
（一）战略导向——实现财务指标与非财务指标的平衡。
单纯以税收完成额作为财务指标考核税务机关工作业绩过于片面，且欠缺系统性，易导致国家经济调节功能的弱化和政府公共服务功能的缺失。引入平衡计分卡后，确定了以公共职能的最有效行使作为税务部门的战略导向，除了对财务指标的考核外，加强了对于非财务指标如征税效率和纳税服务指标的反映，达到税收绩效和纳税服务之间的平衡。
（二）利益协调——实现组织内部与组织外部的平衡。
过去税务部门的绩效评价更注重于组织内部的满意，强调“征、管”而忽视“监、查”，忽视了组织以外的利益相关者的需求。引入平衡计分卡后，税务部门关注组织内部和组织外部的利益平衡，多方如上级部门、地方政府、纳税主体的利益得到有效体现，公众参与、纳税监督等措施不断得到完善，有助于推进行政体制民主化进程，营造和谐税收环境。
（三）发展视角——实现长期发展和短期稳定的平衡。
自1994年我国分税制改革以来，地方税务部门在国家税收中扮演着重要角色，对于地方税和共享税的征收模式上不断寻求变革。要实现国民经济的长远发展，财税体制的改革任重道远，对于一些税种、税制、税率的调整要不断跟上国民经济发展的脚步。但是，稳定是发展的前提，短期内不能对体制搞大破大立，妄想一步到位，要因时而变、因势而变，以发展的眼光对待改革问题，不断加强自身的学习。
（四）稳步推进——实现理论前瞻和现实可行的平衡。
一方面，西方发达国家的理论的确体现着先进的管理理念，并且也许预示着发展中国家将要面临的问题，这些理论的引进对于我们具有前瞻性的意义，未来纵向的发展将得益于当前横向的借鉴。另一方面，作为一种管理体制，平衡计分卡的引进必然要打破原有既成的绩效评估体系，这无疑会触及一些既得利益的集团，这就需要设计者把握好现实可行性，推行渐进式改革。
三、公共部门绩效评价体系重构的基本框架
（一）公共职能维度。
公共组织不同于企业，不能以经济利益最大化来衡量绩效，而应当以公共职能有效行使的效果为指标进行度量。企业要对股东负责，财务指标集中代表了股东的根本利益和需求；公共组织要对全体人民群众负责，对于税务部门，就要对全体纳税人负责，人民群众的根本利益是社会的进步、经济的发展和生活水平的提高。衡量公共组织履行其社会管理、经济调节、公共服务职能行使效果，就成为了公共组织绩效管理的关键指标，我们称之为“公共职能”维度。
（二）相关客户维度。
相关客户是公共组织的利益相关者，包括内部客户和外部客户。内部客户是指机关内部编制人员和上级主管部门；外部客户是指地方政府和纳税主体以及社会公众。在制定绩效评价指标的时候，必须考虑内外两方客户的利益，由公共组织行为涉及的利益相关者对组织来进行全面的评价。与企业不同，公共组织的客户是一个更广的范畴，更类似于企业的“公共关系”的概念，区别于企业中的“客户”维度，我们称之为“相关客户”维度。
（三）内部建设维度。
公共组织履行其公共管理和服务职能、满足其客户需求、实现其公共管理目标，应当考虑组织内部建立什么样的机制、改善哪些业务流程、怎样进行成本控制、如何提高行政效率等。企业以利润最大化为目标，关注于产出与投入的比例，主要考虑生产流程的效率。公共组织不同于企业，单纯从业务流程角度考虑是不全面的，还应包括思想建设、制度规范、人员配备、信息管理、成本控制、民主参与等多个方面，因此我们将平衡计分卡的“内部流程”改称为“内部建设”维度。
（四）学习成长维度。
经济社会迅速发展，民众需求不断提升，作为公共部门的公务人员，只具备完成目前各项任务目标所需要的能力与素质是不够的， 必须始终保持学习的状态，与时俱进，时刻将国家的利益和人民的需求作为成长的动力。组织本身也应紧跟当今信息化、民主化的潮流，不断革新自身体制。企业中的学习与成长层面涉及到人力资本、信息资本和组织资本三个方面，与企业相似，对公共组织的人员素质、信息管理和组织革新方面的概括，我们也称之为“学习成长”维度。
平衡计分卡强调的四个绩效维度之间存在着相互驱动的因果关系，战略地图为我们提供了两个方向的理解思路：
自上而下的，战略地图描述了平衡计分卡的设计思路，公共组织使命、价值观和愿景的明确，是制定组织战略的前提和指导，实现组织战略目标，通过公共职能维度的指标反映，公共职能的有效行使依赖于组织内外的平衡，而组织外部的满意度也一定程度地依赖于组织内部的合理建设，无论组织内外，都需要不断提高学习能力、获得成长的动力。
自下而上的，战略地图描述了平衡计分卡的驱动关系，以建立学习型、创新型组织为动力，实现组织内外管理效率的优化，而组织内部结构的优化也提升了组织外部各利益相关者得满意度，组织内外的平衡体现了组织公共职能行使的效率，实现组织战略目标，达成组织使命和愿景。
四、地方税务部门战略绩效评价指标体系设计
表1 地方税务部门绩效评价指标体系
（一）宗旨层。
区别于营利组织利润最大化和非营利组织福利最大化的导向，地方税务部门作为国家行政机关的下属机构有着其特殊性，需要兼顾国家和人民的利益，在绩效评价层面具体表现为，其公共管理职能和公共服务职能的平衡。其宗旨是实现以“为国家负责，为人民服务”为使命的公共职能最有效行使。
（二）战略层。
依据迁移后的平衡计分卡的四个维度，针对地方税务部门的特点，将其绩效评价的战略层项目相应确定为四个层面。其中，公共职能维度是首要的战略层面，与实现宗旨层的目标关系最密切，下面依次是相关客户、内部建设层面，最后是学习成长层面。
（三）目标层。
在公共职能层面，考虑到税务机关的工作职能和特性，既要关注税收结果的绩效，又要关注征税过程中的行政效率，既要重视税收征管范畴职能的行使，又要重视纳税服务范畴职能的行使。在相关客户层面，同其他地方行政部门相似，一方面需要对上级部门直接负责，另一方面需要与当地政府机关相协调，更重要的是让纳税人满意。在内部建设层面，着重强调三个维度，税收的征管、监督和纳税宣传，做到“科学、公正、民主”。在学习成长层面，与“人力资本”、“信息资本”和“组织资本”相对应，关注税务部门人员素质、信息管理和组织革新程度。
（四）指标层。
在公共职能层面，对应评价指标确定为税收完成额增长率、征税成本率和顾客需求有效处理率；在相关客户层面，对应指标确定为上级税务机关评价指数、地方政府满意度和纳税主体满意度；在内部建设层面，对应指标确定为税务征收综合评价指数、信息公开及公众参与程度和税收法规及纳税咨询普及率；在学习成长层面，对应指标确定为工作人员综合素质评价指数、信息化管理程度、制度改革落实程度。
五、结语
通过对平衡计分卡的迁移和重构，我们得到公共部门的绩效评价指标体系。新的体系对原有理论进行改造和重新整合，吸收了“平衡”和“因果驱动”的思想，同是融入新元素，倡导“管理”和“服务”并重的公共管理理念，倡导“和谐”和“持续”的组织发展思路，倡导理论性与可行性结合的工具引进态度，针对具体部门，突出理论和实践的同步创新。
对于所构建的绩效评价指标体系，其所选指标分类合理性、表述准确性、描述完整度等都需要进一步推敲。对于具体指标的量化程度和效度分析，本文坚持“宁缺毋滥”的原则，略去了这部分的分析，希望以后能够得到专业顾问团队的共同论证，充实这部分研究。
（作者单位：山东大学管理学院）
参考文献：
[1]Robert S. Kaplan & David P. Norton. The Balanced Score Card: Translating Strategy into Action . Boston: Harvard Business School Press,1996.
[2]保罗·尼文.平衡计分卡.中国财政经济出版社,2003.
[3]陈通，王伟.基于平衡计分卡的政府绩效评价研究.西安电子科技大学学报,2006(5).
[4]方振邦.战略性绩效管理.中国人民大学出版社,2007.
[5]方振邦，罗海元.中国公共组织平衡计分卡应用设计研究——以黑龙江省H市(县级)为例.北京行政学院学报,2008(1).
[6]罗双平.政府组织平衡计分卡绩效考评应用技术.中国人才,2010(9).
[7]张国庆，曹堂哲.平衡计分卡与公共行政执行的有效性.湖南社会科学,2005(2).
关键词 平衡计分卡 公共部门 绩效管理 指标体系
中图分类号： F810.45 文献标识码：A
一、引言
平衡计分卡（The Balanced Score Card，简称BSC），是20世纪90年代初由哈佛大学教授罗伯特·卡普兰和复兴全球战略集团的创始人总裁戴维·诺顿提出的一种新的绩效评价体系。它打破了传统的单一使用财务指标衡量业绩的方法，而是从财务、顾客、内部流程及学习与发展四个维度对企业和个人绩效进行评价，在集团战略规划与执行管理方面发挥非常重要的作用。
1996年卡普兰和诺顿认为平衡计分卡除了适用于一般营利机构，也适合非营利组织，尤其是政府机构。相对于理论研究，国外学者对于平衡计分卡在公共部门绩效评价的实证研究还不充分。而在国内，相对于在企业中的研究，平衡计分卡在公共部门绩效管理中的研究才刚刚起步。我国学者对平衡计分卡引入公共部门绩效管理主要有两大研究方向，一是分析平衡计分卡引入我国公共部门的可行性研究，二是为适应我国的行政环境而对平衡计分卡进行改进的应用性研究。
二、平衡计分卡迁移的核心理念
（一）战略导向——实现财务指标与非财务指标的平衡。
单纯以税收完成额作为财务指标考核税务机关工作业绩过于片面，且欠缺系统性，易导致国家经济调节功能的弱化和政府公共服务功能的缺失。引入平衡计分卡后，确定了以公共职能的最有效行使作为税务部门的战略导向，除了对财务指标的考核外，加强了对于非财务指标如征税效率和纳税服务指标的反映，达到税收绩效和纳税服务之间的平衡。
（二）利益协调——实现组织内部与组织外部的平衡。
过去税务部门的绩效评价更注重于组织内部的满意，强调“征、管”而忽视“监、查”，忽视了组织以外的利益相关者的需求。引入平衡计分卡后，税务部门关注组织内部和组织外部的利益平衡，多方如上级部门、地方政府、纳税主体的利益得到有效体现，公众参与、纳税监督等措施不断得到完善，有助于推进行政体制民主化进程，营造和谐税收环境。
（三）发展视角——实现长期发展和短期稳定的平衡。
自1994年我国分税制改革以来，地方税务部门在国家税收中扮演着重要角色，对于地方税和共享税的征收模式上不断寻求变革。要实现国民经济的长远发展，财税体制的改革任重道远，对于一些税种、税制、税率的调整要不断跟上国民经济发展的脚步。但是，稳定是发展的前提，短期内不能对体制搞大破大立，妄想一步到位，要因时而变、因势而变，以发展的眼光对待改革问题，不断加强自身的学习。
（四）稳步推进——实现理论前瞻和现实可行的平衡。
一方面，西方发达国家的理论的确体现着先进的管理理念，并且也许预示着发展中国家将要面临的问题，这些理论的引进对于我们具有前瞻性的意义，未来纵向的发展将得益于当前横向的借鉴。另一方面，作为一种管理体制，平衡计分卡的引进必然要打破原有既成的绩效评估体系，这无疑会触及一些既得利益的集团，这就需要设计者把握好现实可行性，推行渐进式改革。
三、公共部门绩效评价体系重构的基本框架
（一）公共职能维度。
公共组织不同于企业，不能以经济利益最大化来衡量绩效，而应当以公共职能有效行使的效果为指标进行度量。企业要对股东负责，财务指标集中代表了股东的根本利益和需求；公共组织要对全体人民群众负责，对于税务部门，就要对全体纳税人负责，人民群众的根本利益是社会的进步、经济的发展和生活水平的提高。衡量公共组织履行其社会管理、经济调节、公共服务职能行使效果，就成为了公共组织绩效管理的关键指标，我们称之为“公共职能”维度。
（二）相关客户维度。
相关客户是公共组织的利益相关者，包括内部客户和外部客户。内部客户是指机关内部编制人员和上级主管部门；外部客户是指地方政府和纳税主体以及社会公众。在制定绩效评价指标的时候，必须考虑内外两方客户的利益，由公共组织行为涉及的利益相关者对组织来进行全面的评价。与企业不同，公共组织的客户是一个更广的范畴，更类似于企业的“公共关系”的概念，区别于企业中的“客户”维度，我们称之为“相关客户”维度。
（三）内部建设维度。
公共组织履行其公共管理和服务职能、满足其客户需求、实现其公共管理目标，应当考虑组织内部建立什么样的机制、改善哪些业务流程、怎样进行成本控制、如何提高行政效率等。企业以利润最大化为目标，关注于产出与投入的比例，主要考虑生产流程的效率。公共组织不同于企业，单纯从业务流程角度考虑是不全面的，还应包括思想建设、制度规范、人员配备、信息管理、成本控制、民主参与等多个方面，因此我们将平衡计分卡的“内部流程”改称为“内部建设”维度。
（四）学习成长维度。
经济社会迅速发展，民众需求不断提升，作为公共部门的公务人员，只具备完成目前各项任务目标所需要的能力与素质是不够的， 必须始终保持学习的状态，与时俱进，时刻将国家的利益和人民的需求作为成长的动力。组织本身也应紧跟当今信息化、民主化的潮流，不断革新自身体制。企业中的学习与成长层面涉及到人力资本、信息资本和组织资本三个方面，与企业相似，对公共组织的人员素质、信息管理和组织革新方面的概括，我们也称之为“学习成长”维度。
平衡计分卡强调的四个绩效维度之间存在着相互驱动的因果关系，战略地图为我们提供了两个方向的理解思路：
自上而下的，战略地图描述了平衡计分卡的设计思路，公共组织使命、价值观和愿景的明确，是制定组织战略的前提和指导，实现组织战略目标，通过公共职能维度的指标反映，公共职能的有效行使依赖于组织内外的平衡，而组织外部的满意度也一定程度地依赖于组织内部的合理建设，无论组织内外，都需要不断提高学习能力、获得成长的动力。
自下而上的，战略地图描述了平衡计分卡的驱动关系，以建立学习型、创新型组织为动力，实现组织内外管理效率的优化，而组织内部结构的优化也提升了组织外部各利益相关者得满意度，组织内外的平衡体现了组织公共职能行使的效率，实现组织战略目标，达成组织使命和愿景。
四、地方税务部门战略绩效评价指标体系设计
表1 地方税务部门绩效评价指标体系
（一）宗旨层。
区别于营利组织利润最大化和非营利组织福利最大化的导向，地方税务部门作为国家行政机关的下属机构有着其特殊性，需要兼顾国家和人民的利益，在绩效评价层面具体表现为，其公共管理职能和公共服务职能的平衡。其宗旨是实现以“为国家负责，为人民服务”为使命的公共职能最有效行使。
（二）战略层。
依据迁移后的平衡计分卡的四个维度，针对地方税务部门的特点，将其绩效评价的战略层项目相应确定为四个层面。其中，公共职能维度是首要的战略层面，与实现宗旨层的目标关系最密切，下面依次是相关客户、内部建设层面，最后是学习成长层面。
（三）目标层。
在公共职能层面，考虑到税务机关的工作职能和特性，既要关注税收结果的绩效，又要关注征税过程中的行政效率，既要重视税收征管范畴职能的行使，又要重视纳税服务范畴职能的行使。在相关客户层面，同其他地方行政部门相似，一方面需要对上级部门直接负责，另一方面需要与当地政府机关相协调，更重要的是让纳税人满意。在内部建设层面，着重强调三个维度，税收的征管、监督和纳税宣传，做到“科学、公正、民主”。在学习成长层面，与“人力资本”、“信息资本”和“组织资本”相对应，关注税务部门人员素质、信息管理和组织革新程度。
（四）指标层。
在公共职能层面，对应评价指标确定为税收完成额增长率、征税成本率和顾客需求有效处理率；在相关客户层面，对应指标确定为上级税务机关评价指数、地方政府满意度和纳税主体满意度；在内部建设层面，对应指标确定为税务征收综合评价指数、信息公开及公众参与程度和税收法规及纳税咨询普及率；在学习成长层面，对应指标确定为工作人员综合素质评价指数、信息化管理程度、制度改革落实程度。
五、结语
通过对平衡计分卡的迁移和重构，我们得到公共部门的绩效评价指标体系。新的体系对原有理论进行改造和重新整合，吸收了“平衡”和“因果驱动”的思想，同是融入新元素，倡导“管理”和“服务”并重的公共管理理念，倡导“和谐”和“持续”的组织发展思路，倡导理论性与可行性结合的工具引进态度，针对具体部门，突出理论和实践的同步创新。
对于所构建的绩效评价指标体系，其所选指标分类合理性、表述准确性、描述完整度等都需要进一步推敲。对于具体指标的量化程度和效度分析，本文坚持“宁缺毋滥”的原则，略去了这部分的分析，希望以后能够得到专业顾问团队的共同论证，充实这部分研究。
（作者单位：山东大学管理学院）
参考文献：
[1]Robert S. Kaplan & David P. Norton. The Balanced Score Card: Translating Strategy into Action . Boston: Harvard Business School Press,1996.
[2]保罗·尼文.平衡计分卡.中国财政经济出版社,2003.
[3]陈通，王伟.基于平衡计分卡的政府绩效评价研究.西安电子科技大学学报,2006(5).
[4]方振邦.战略性绩效管理.中国人民大学出版社,2007.
[5]方振邦，罗海元.中国公共组织平衡计分卡应用设计研究——以黑龙江省H市(县级)为例.北京行政学院学报,2008(1).
[6]罗双平.政府组织平衡计分卡绩效考评应用技术.中国人才,2010(9).
[7]张国庆，曹堂哲.平衡计分卡与公共行政执行的有效性.湖南社会科学,2005(2).