论文部分内容阅读
摘 要：“三权分置”是我国第二次土地改革的实践产物，有助于释放农村生产力，优化农村土地产权配置，促进土地流转，实现农业的规模经营，进而对我国农业现代化发展有着重大的现实意义。但农村土地“三权分置”过程中存在着诸多制约性因素，因此从经济、政策及机制三方面制约性因素着手，分析当下农地产权制度改革所遇到的困境，从而为进一步探究“三权分置”有效实现路径提供解决方案。
关键词：农村土地 三权分置 产权制度a
农业是国民经济的基础，是人类的衣食之源，生存之本。农地在农业经济中占据主导地位，是农业生产的基础，关乎着农民利益的保障以及整个社会的和谐与稳定。目前，在我国经济体制不断深化改革和农业现代化快速发展的背景下，优化农地产权制度已然成为了社会关注的重点问题。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，“坚持农村集体所有权，稳定农民承包权，放活土地经营权，实现所有权，承包权，经营权三权分置”，是农村土地制度改革的理论和实践创新之举。改革开放后，我国实现了农村土地所有权归集体，承包经营权归农户，在一定程度上调动了农民生产积极性，保证了农村经济持续发展。如今，在坚持农村土地集体所有的前提下，将承包权和经营权再次分离，形成“三权分置”。从本质上讲，“三权分置”有助于进一步释放了农村土地红利，能够为农民提供更多权益保护，适应土地资源的优化配置和实现规模经营。
一、农村土地“三权分置”现实意义
1.优化配置农村土地产权制度。我国必须坚持农村土地归集体所有的基本经济制度，纵观农村土地制度的变迁。1987年以后，我国实行家庭联产承包责任制，这一制度的核心是将农村土地所有权和土地承包经营权进行分离，赋予农户长期有效的使用权，使农民权益得到保护，同时解放了农村生产力，实现了农民自给自足的基本目标。现阶段，随着城镇化不断推进，农村人口大量涌入城市务工，在二三产业获得经济来源，使承包土地流转给他人经营，致使承包经营权进一步分为相对独立的承包权和经营权。“三权分置”是对我国农村土地产权的细化和创新，有利于优化土地资源配置，丰富了农村土地集体所有制有效实现形式。
2.确保土地经营权流转有序进行。土地流转是资源优化配置的过程，是遵循经济发展的客观规律。大量农民将土地流转出去，其自身成为自由的劳动力向收入更高的行业或地区转移，从而带动二三产业的发展，缩小工农产品剪刀差现象。目前，农村承包地仍面临面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，解决此类问题就要做好土地确权登记颁证工作，强化对农民土地承包经营权的物权保护。开展农地确权登记办证工作，在实施过程中始终贯彻确权确地为主，确权确股为辅。确地是赋予农民完全产权，是完整的权属关系；而确股是将农民的土地折股量化，用股权的方式固化保障农民的承包经营权。只有做好确权确地工作，才能确保土地经营权流转出去。
3.顺应农业规模经营发展的方向。在农产品需求刚性扩张、农业资源短缺，国际农业竞争日益紧张的形势下，发展农业适度经营是建设现代农业的必然选择路径。据农业部统计，2015年底参加合作社的农民已达1亿户，在产业一体化经营部门带动下承包农民已占总数47%，以合作社，产业一体化经营部门形成的规模生产、规模服务均覆盖到全部农村家庭。实践中，规模经营应注重公平和效率，需要从农业和农民的角度考虑问题，优化配置农业各类资源要素，减少人力和物力的投入，大幅度降低生产成本，提高土地产出率，增加农民收益。总之，规模经营有利于促进农业生产力的不断提高，有效推动农业发展模式的转变和农业结构的调整，走出一条降低成本、高效产出、产品安全、资源节约型的农业现代化新路径。
二、农村土地“三权分置”实施的制约性因素
1.经济性因素。在中国特色社会主义市场经济体制下，三权利益主体从各自角度出发进行相互间博弈。一方面，三权中只有土地经营权可以在市场上进行交易和流转，农民为了追求更大的利益，势必会优先考虑经营权的实现，进而削弱所有权和承包权的地位，最终导致经营权一权独大的局面。但随着经营权市场准入条件的降低，使土地经营权流转价格上升，进而增加了农业生产成本，制约了“三权分置”实施成果。另一方面，工商资本下乡对传统农民构成了较大的威胁，侵害传统农民的根本利益。由于农民追求经济利益，多数农户会放弃原有的粮食作物而选择种植经济效益较高的农作物，逐步减少粮食作物的耕种比例，另一部分农户甚至改变农地的基本用途，长期以往就会造成农地“非粮化”和“非农化”现象。这种现象会给我国粮食安全带来极大的威胁和挑战。
2.政策性因素。“三权分置”农地产权制度是在坚持农村集体土地所有权不变的前提下，将经营权从原有的承包经营权中分离出来，将其确立为次生性的用益物权。所有权、承包权、经营权分离后，土地的占有权、使用权、收益权和处分权四项基本权能也将发生分离并在三权之间进行重新组合。目前，就农村土地产权问题，我国已出台大量法律法规，但从这些法律法规并没有对农地所有权、承包权和经营权作出明确界定，也没有对其基本权能进行详细划分。虽然土地经营权作为相对独立权能，但在法律法规层面上对土地经营权的界定依旧模糊不清，难以规范，致使土地经营者无法保障自身的权利，同时也使各地无法建立土地经营权流转和抵押贷款体系，从而导致“三权分置”在实施中受到较大阻力，难以实现预期效果。
3.机制性因素。放活土地经营权就是在充分尊重土地承包权与经营权分离的基础上，充分释放农村土地红利，真正实现农民利益最大化。一方面，土地经营权流转机制不规范。虽然我国早已在各地开展农地经营权流转工作，旨在减少农地细碎化现状，提高农地产出率，增加农民收入水平，但在实践过程中仍存在诸多矛盾。在我国农村土地流转多以口头约定为主，经营权流转随意性较大。一旦发包方和承包方产生土地流转纠纷时，因没有权威的調解仲裁机构来及时处理，难以保证流转双方的各自权利，严重影响农业生产效率和农村社会稳定。另一方面，缺少经营权抵押的支持体系。农村土地经营权作抵押在现实生活中存在诸多困难，例如，缺少一套行之有效的对经营权价值进行专业评估的评价体系，在相关信息咨询、矛盾纠纷处理、社会交易指导等方面缺乏相应的社会机构为其提供专业化服务功能。由于各项配套机制的不健全，经营权利的实现依然处于困境之中。 三、农村土地“三权分置”有效实现路径
1.完善农村土地集体所有制。坚持集体所有、家庭承包经营的农地产权制度，在释放农地生产效率、优化土地资源配置、促进农村社会稳定等方面发挥着重要作用，同时为社会发展提供了物质基础。但由于农村土地集体所有制是历史的产物，所以在其实现形式中仍存在一些缺陷，如集体产权主体虚置，使农民利益得不到相应的保障，农村土地产权主体的模糊是导致现行农村土地所有权实现形式缺陷的根源。集体土地所有权属于成员必须明确，集体所有权不能因成员权的变动而变动，才能保持土地所有权的相对稳定。一旦农民获得土地产权的主体地位，就有权对村集体进行监督，要求保证其自身的权益。只有实现农村集体组经济与行政功能的分离，才有可能改变政府用行政手段对村集体经济活动过度干预的情况，实现农村集体组织在市场化经济中占据主导地位，进而提高村集体组织的活力，增强村集体在市场经济中的适应能力，提高了制度的运行效率。
2.加强土地经营权流转监管。加强土地流转监管力度，让农民放心将土地流转。首先，对土地流转价格的监管，在市场机制引导下，土地价格会因市场的自发性、盲目性、滞后性引发不稳定波动，偏离均衡价格，政府应运用经济手段和行政手段，严格控制农村土地流转价格变动幅度，最终实现价格合理化，保障农民利益；其次，对于土地流转期限的监管，考虑到农业的投资回报周期长，利润偏低，确定合理流转期限有助于平衡承包户与经营者之间的利益，经过对农业生产特点和农村土地产权制度的综合分析，确定流转期限不少于5年，最长不得超过土地剩余承包期；最后，对流转程序监管，工商资本进入农村，获取土地经营权过程中，坚持“依法，自愿，补偿”原则，充分尊重农民意愿，不允许经营主体依靠行政手段强迫农民流转土地，严控农地农用，不能触碰土地“非农化”和“非粮化”两条底线。加强对土地经营权流转监督检查，保障农民农民权益不受侵害。
3.创新农村金融服务体系。农业金融体系应坚持与商业性金融、合作性金融和政策性金融相结合，创新农业金融服务模式，加快建立多层次、范围广、风险可控的现代农业体系。首先，应构建“三位一体”的农业金融体系，政府应在政策上加强对金融部门支持，不断拓宽金融供给渠道，充分发挥商业性金融、合作性金融和政策性金融支农惠农的作用。根据我国农村抵押担保方式的特点，从贷款额度和期限等方面，完善农业信用担保体系，确保农民投保后利益不受损害。其次，为提高农村金融的有效供给，推进农地金融业务的开展，应当建立、健全农村金融风险补偿机制。最后需要完善农业保险制度，扩大农业保险覆盖范围，在做好粮食作物保险的同时重点开发经济作物，加大政府对农业保险财政支持力度，建立合理有效保費分摊机制，只有通过多种手段的相互配合才能确保在“三权分置”背景下农民权益得到更好的实现。
参考文献：
[1]杨玉珍.传统农区三权分置政策执行的风险及影响因素[J].中州学刊，2016，（12）.
[2]王延勇，杨遂全.承包经营权再分离的继承问题研究[J].农村经济，2017，（1）.
[3]钟怀宇.论改革中国农村土地集体所有制实现形式[J].当代经济研究，2007，（3）.
[4]高圣平.农地金融化的法律困境及出路[J].中国社会科学，2014，（8）.
作者简介：邹欣伶（1992—）女。民族：汉。辽宁沈阳人。吉林财经大学，硕士研究生。研究方向：土地经济管理。
关键词：农村土地 三权分置 产权制度a
农业是国民经济的基础，是人类的衣食之源，生存之本。农地在农业经济中占据主导地位，是农业生产的基础，关乎着农民利益的保障以及整个社会的和谐与稳定。目前，在我国经济体制不断深化改革和农业现代化快速发展的背景下，优化农地产权制度已然成为了社会关注的重点问题。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，“坚持农村集体所有权，稳定农民承包权，放活土地经营权，实现所有权，承包权，经营权三权分置”，是农村土地制度改革的理论和实践创新之举。改革开放后，我国实现了农村土地所有权归集体，承包经营权归农户，在一定程度上调动了农民生产积极性，保证了农村经济持续发展。如今，在坚持农村土地集体所有的前提下，将承包权和经营权再次分离，形成“三权分置”。从本质上讲，“三权分置”有助于进一步释放了农村土地红利，能够为农民提供更多权益保护，适应土地资源的优化配置和实现规模经营。
一、农村土地“三权分置”现实意义
1.优化配置农村土地产权制度。我国必须坚持农村土地归集体所有的基本经济制度，纵观农村土地制度的变迁。1987年以后，我国实行家庭联产承包责任制，这一制度的核心是将农村土地所有权和土地承包经营权进行分离，赋予农户长期有效的使用权，使农民权益得到保护，同时解放了农村生产力，实现了农民自给自足的基本目标。现阶段，随着城镇化不断推进，农村人口大量涌入城市务工，在二三产业获得经济来源，使承包土地流转给他人经营，致使承包经营权进一步分为相对独立的承包权和经营权。“三权分置”是对我国农村土地产权的细化和创新，有利于优化土地资源配置，丰富了农村土地集体所有制有效实现形式。
2.确保土地经营权流转有序进行。土地流转是资源优化配置的过程，是遵循经济发展的客观规律。大量农民将土地流转出去，其自身成为自由的劳动力向收入更高的行业或地区转移，从而带动二三产业的发展，缩小工农产品剪刀差现象。目前，农村承包地仍面临面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，解决此类问题就要做好土地确权登记颁证工作，强化对农民土地承包经营权的物权保护。开展农地确权登记办证工作，在实施过程中始终贯彻确权确地为主，确权确股为辅。确地是赋予农民完全产权，是完整的权属关系；而确股是将农民的土地折股量化，用股权的方式固化保障农民的承包经营权。只有做好确权确地工作，才能确保土地经营权流转出去。
3.顺应农业规模经营发展的方向。在农产品需求刚性扩张、农业资源短缺，国际农业竞争日益紧张的形势下，发展农业适度经营是建设现代农业的必然选择路径。据农业部统计，2015年底参加合作社的农民已达1亿户，在产业一体化经营部门带动下承包农民已占总数47%，以合作社，产业一体化经营部门形成的规模生产、规模服务均覆盖到全部农村家庭。实践中，规模经营应注重公平和效率，需要从农业和农民的角度考虑问题，优化配置农业各类资源要素，减少人力和物力的投入，大幅度降低生产成本，提高土地产出率，增加农民收益。总之，规模经营有利于促进农业生产力的不断提高，有效推动农业发展模式的转变和农业结构的调整，走出一条降低成本、高效产出、产品安全、资源节约型的农业现代化新路径。
二、农村土地“三权分置”实施的制约性因素
1.经济性因素。在中国特色社会主义市场经济体制下，三权利益主体从各自角度出发进行相互间博弈。一方面，三权中只有土地经营权可以在市场上进行交易和流转，农民为了追求更大的利益，势必会优先考虑经营权的实现，进而削弱所有权和承包权的地位，最终导致经营权一权独大的局面。但随着经营权市场准入条件的降低，使土地经营权流转价格上升，进而增加了农业生产成本，制约了“三权分置”实施成果。另一方面，工商资本下乡对传统农民构成了较大的威胁，侵害传统农民的根本利益。由于农民追求经济利益，多数农户会放弃原有的粮食作物而选择种植经济效益较高的农作物，逐步减少粮食作物的耕种比例，另一部分农户甚至改变农地的基本用途，长期以往就会造成农地“非粮化”和“非农化”现象。这种现象会给我国粮食安全带来极大的威胁和挑战。
2.政策性因素。“三权分置”农地产权制度是在坚持农村集体土地所有权不变的前提下，将经营权从原有的承包经营权中分离出来，将其确立为次生性的用益物权。所有权、承包权、经营权分离后，土地的占有权、使用权、收益权和处分权四项基本权能也将发生分离并在三权之间进行重新组合。目前，就农村土地产权问题，我国已出台大量法律法规，但从这些法律法规并没有对农地所有权、承包权和经营权作出明确界定，也没有对其基本权能进行详细划分。虽然土地经营权作为相对独立权能，但在法律法规层面上对土地经营权的界定依旧模糊不清，难以规范，致使土地经营者无法保障自身的权利，同时也使各地无法建立土地经营权流转和抵押贷款体系，从而导致“三权分置”在实施中受到较大阻力，难以实现预期效果。
3.机制性因素。放活土地经营权就是在充分尊重土地承包权与经营权分离的基础上，充分释放农村土地红利，真正实现农民利益最大化。一方面，土地经营权流转机制不规范。虽然我国早已在各地开展农地经营权流转工作，旨在减少农地细碎化现状，提高农地产出率，增加农民收入水平，但在实践过程中仍存在诸多矛盾。在我国农村土地流转多以口头约定为主，经营权流转随意性较大。一旦发包方和承包方产生土地流转纠纷时，因没有权威的調解仲裁机构来及时处理，难以保证流转双方的各自权利，严重影响农业生产效率和农村社会稳定。另一方面，缺少经营权抵押的支持体系。农村土地经营权作抵押在现实生活中存在诸多困难，例如，缺少一套行之有效的对经营权价值进行专业评估的评价体系，在相关信息咨询、矛盾纠纷处理、社会交易指导等方面缺乏相应的社会机构为其提供专业化服务功能。由于各项配套机制的不健全，经营权利的实现依然处于困境之中。 三、农村土地“三权分置”有效实现路径
1.完善农村土地集体所有制。坚持集体所有、家庭承包经营的农地产权制度，在释放农地生产效率、优化土地资源配置、促进农村社会稳定等方面发挥着重要作用，同时为社会发展提供了物质基础。但由于农村土地集体所有制是历史的产物，所以在其实现形式中仍存在一些缺陷，如集体产权主体虚置，使农民利益得不到相应的保障，农村土地产权主体的模糊是导致现行农村土地所有权实现形式缺陷的根源。集体土地所有权属于成员必须明确，集体所有权不能因成员权的变动而变动，才能保持土地所有权的相对稳定。一旦农民获得土地产权的主体地位，就有权对村集体进行监督，要求保证其自身的权益。只有实现农村集体组经济与行政功能的分离，才有可能改变政府用行政手段对村集体经济活动过度干预的情况，实现农村集体组织在市场化经济中占据主导地位，进而提高村集体组织的活力，增强村集体在市场经济中的适应能力，提高了制度的运行效率。
2.加强土地经营权流转监管。加强土地流转监管力度，让农民放心将土地流转。首先，对土地流转价格的监管，在市场机制引导下，土地价格会因市场的自发性、盲目性、滞后性引发不稳定波动，偏离均衡价格，政府应运用经济手段和行政手段，严格控制农村土地流转价格变动幅度，最终实现价格合理化，保障农民利益；其次，对于土地流转期限的监管，考虑到农业的投资回报周期长，利润偏低，确定合理流转期限有助于平衡承包户与经营者之间的利益，经过对农业生产特点和农村土地产权制度的综合分析，确定流转期限不少于5年，最长不得超过土地剩余承包期；最后，对流转程序监管，工商资本进入农村，获取土地经营权过程中，坚持“依法，自愿，补偿”原则，充分尊重农民意愿，不允许经营主体依靠行政手段强迫农民流转土地，严控农地农用，不能触碰土地“非农化”和“非粮化”两条底线。加强对土地经营权流转监督检查，保障农民农民权益不受侵害。
3.创新农村金融服务体系。农业金融体系应坚持与商业性金融、合作性金融和政策性金融相结合，创新农业金融服务模式，加快建立多层次、范围广、风险可控的现代农业体系。首先，应构建“三位一体”的农业金融体系，政府应在政策上加强对金融部门支持，不断拓宽金融供给渠道，充分发挥商业性金融、合作性金融和政策性金融支农惠农的作用。根据我国农村抵押担保方式的特点，从贷款额度和期限等方面，完善农业信用担保体系，确保农民投保后利益不受损害。其次，为提高农村金融的有效供给，推进农地金融业务的开展，应当建立、健全农村金融风险补偿机制。最后需要完善农业保险制度，扩大农业保险覆盖范围，在做好粮食作物保险的同时重点开发经济作物，加大政府对农业保险财政支持力度，建立合理有效保費分摊机制，只有通过多种手段的相互配合才能确保在“三权分置”背景下农民权益得到更好的实现。
参考文献：
[1]杨玉珍.传统农区三权分置政策执行的风险及影响因素[J].中州学刊，2016，（12）.
[2]王延勇，杨遂全.承包经营权再分离的继承问题研究[J].农村经济，2017，（1）.
[3]钟怀宇.论改革中国农村土地集体所有制实现形式[J].当代经济研究，2007，（3）.
[4]高圣平.农地金融化的法律困境及出路[J].中国社会科学，2014，（8）.
作者简介：邹欣伶（1992—）女。民族：汉。辽宁沈阳人。吉林财经大学，硕士研究生。研究方向：土地经济管理。