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由于农民工的边缘性质,成为城市弱势群体,研究和保护农民工养老保险权益,具有重要的理论和现实意义。2009年2月5日,人力资源和社会保障部就《农民工参加基本养老保险办法》向社会公开征求意见。这意味着,论证数年之久,攸关1.3亿农民工养老问题的国家层面的政策立法正式破冰。从需求看,我国经济发展对劳动力的需求将呈现规模扩大和素质要求提高的总趋势。这种持续扩大的就业需求将会带动农村劳动力流动就业规模的进一步扩大。受地区发展不平衡和利益导向的影响,农民工流动就业总体上仍然是由不发达地区流向发达地区,但流向更为广泛,呈集中化与分散化并存趋势。
一、我国现行农民工养老保险存在的主要问题
《农民工参加基本养老保险办法》出台之前,我国现行农民工养老保险存在的主要问题有:
1.农民工养老保险制度还没有在全国普遍建立。虽然中央政府对农民工养老保险的参保、转移及退保作出了规定,部分省市也制定了相应的政策,逐步将农民工纳入养老保险的覆盖范围,但农民工养老保险参保率却一直很低。主要是因为农民工养老保险制度并没有在全国普遍建立,仅有部分地区的部分城市建立了农民工养老保险制度,且主要集中在经济发展水平较高的上海市、北京市、广东省等地区,而大部分地区并没有建立起农民工养老保险制度,使得农民工能够参加养老保险的选择面较小。
2.已有的养老保险制度不适合农民工的特点。在已经建立农民工养老保险制度的地区,从制度层面看,缺乏适合农民工特点的社会养老保险制度的设计安排,现行参保政策没有考虑农民工的特点,不符合农民工进城务工的实际。由于现行养老保险制度规定的缴费基数和比例没有考虑农民工工资水平普遍偏低的实际,超出了农民工的承受能力,造成农民工对参加养老保险的消极情绪。
3.最低缴费年限的限制。根据国家有关规定,农民工必须至少在一个地方工作且缴费年限累计满15年,才能得到退休后按月发给基本养老金的待遇;如果流动,则只能带走个人账户个人缴费部分。而实际上,绝大多数农民工不可能在同一个地方工作15年。因此,随着频繁的流动,随之而来的是频繁的参保和退保,即使务工期间年年月月缴费不止,也很难跨越“一个地方累计缴费15年”高高的门槛,晚年同样与养老保险无缘。
4.养老保险关系难以转移。在现行的养老保障制度下,保险关系很难转移至农民工流入地。按规定,养老保险转移时只转个人账户,统筹基金就留在农民工流出地,而流入地则要承担职工退休后的资金,流入地为减轻当地财政的压力,通常会设置一定的准入“门槛”,拒绝外来农民工养老保险关系的转入,势必影响其养老保险关系的转移。其次,目前中国一些省份除了执行国家统一的基本养老保险制度外,还结合当地的实际情况,建立了地方性的养老保险制度。由于这些制度的保障程度和缴费水平高低不一,制度之间很难对接,农民工一旦流动,不同地区的养老保险关系难以转移衔接。
5.统筹层次低,缴费统筹基金不能延续。在中国对农民工养老保障没有形成全国统一的制度安排前提下,保险关系无法转移造成了缴费年限与统筹基金也无法延续。目前中国农民工养老保险一方面,养老保险的地区统筹已成为阻碍农民工流动的因素;另一方面,保险关系无法转移接续,原有的缴费年限与缴费统筹基金无法延续。
6.退保现象严重。目前,农民工基本不在参保地养老,尚无支付压力;随着城市化进程加快,大量农民工沉淀在本地养老,基金又难以承受强大的支付压力。目前,社会养老保险缴费由个人和企业双方承担,个人缴费8%,企业缴费12%。另外,有些县市建立了地方养老保险,企业还必须缴纳3%,这部分费用也划入参保职工本人的地方养老保险个人帐户。农民工参保满一年退保可以退回11%,不满一年只退8%。也就是说,农民工退保,所缴保险费的“小头”个人缴纳部分由农民工一次性领回,“大头”单位缴纳的统筹部分,充入地方社保基金。制度上的福利成为“实际上的负担”的根本所在。这也正是各地社保机构扩大参保面和办理退保时心照不宣的动力。
二、完善我国农村养老保险的措施——兼评《农民工参加基本养老保险办法》
《农民工参加基本养老保险办法》遵循了“低水平、广覆盖”的原则,基本适应了当前我国生产力发展水平。随着国家对农村养老保险转移支付水平的提高,农村养老保险的保障水平也会有很大提高。因此该制度具有一定的可持续性。完善我国农村养老保险的措施应注意以下几方面:
1.建立缴费年限的弹性制度。根据《农民工参加基本养老保险办法》规定,农民工参加基本养老保险缴费年限累计满15年以上(含15年)将可领取基本养老金。农民工符合待遇领取条件后,由本人向基本养老保险关系所在地社保机构提出领取申请,社保机构按基本养老保险有关规定核定、发放基本养老金。农民工达到待遇领取年龄而缴费年限累计不满15年,参加了新型农村社会养老保险的,由社保机构将其基本养老保险权益记录和资金转入户籍地新型农村社会养老保险,享受相关待遇;没有参加新型农村社会养老保险的,比照城镇同类人员,一次性支付其个人账户养老金。
实践中,对《农民工参加基本养老保险办法》应完善,注意对那些已经达到退休年龄而本人能够继续工作,又有缴费意愿的农民工,应允许对其延长缴费年限,推迟领取养老金的年龄。农民工可以选择在规定初始领取年限时开始领取,也可以选择在其以后的任何时间内领取。为此,缴费年限弹性制度建立后,提前领取人员,预期余寿长,自然享受到待遇水平将会有所降低;而推迟领取人员,预期余寿短,待遇水平将会提高,这既符合公平原则,又突出了效率。
2.建立灵活的缴费方式。根据《农民工参加基本养老保险办法》规定,用人单位和农民工个人共同缴纳基本养老保险费,单位缴费比例为12%,农民工个人缴费比例为4%至8%。这个标准远低于现行的城镇职工基本养老保险“20% 8%”的费率。虽然农民工的单位缴费比城镇职工低了8%,但待遇水平应当是一样的。
实践中,对《农民工参加基本养老保险办法》应完善,在具体的缴费方式上,为体现农民工收入不稳定的特点,可允许农民工选择按月缴费、按季缴费或按年度缴费。针对农民工高频率流动、一旦跨地域转移工作岗位在短期内将难以续接缴费而致使养老保险中断的现状,应允许中断后再补缴,缴费时间可累计折算成标准缴费年限。还可以适当延长缴费年限3～5年,以保证农民工能达到领取养老保险金待遇的条件。对于缴费确有困难的农民工,经农民工本人申请,参保地的政府应给予适当的补助。
3.改进养老保险关系转移接续办法。现行城保制度规定养老保险关系转移时只转个人账户资金,不转移用人单位缴纳的社会统筹基金,许多参加了城保的农民工不能肯定自己现在缴了费今后能不能领到养老金,因而在离开一个就业城市时往往选择退保,只把个人账户的钱领出来,这实际上损害了农民工的养老保险权益。
根据《农民工参加基本养老保险办法》规定,针对农民工就业流动性强的特点,办法明确了农民工养老保险关系转移和权益累计、接续的政策。具体是:农民工离开就业城市时,当地社会保险经办机构一方面要为其开具参保缴费凭证,证明他在本地参保的时间和累计缴费情况;另一方面,暂时封存其权益记录和个人账户。农民工回到原就业城市就业并继续参保的,其权益记录和个人账户自然解封,养老保险权益得以延续;农民工到其他城市就业并继续参保的,只要向新就业地社会保险经办机构出示参保缴费凭证并提出转移申请,就可以转移接续养老保险关系,其养老保险权益累计计算。
4.取消农民工退保政策,同时拓展个人账户的功能。根据《农民工参加基本养老保险办法》规定,农民工离开就业城市、中断参保缴费的,原则上不再办理“退保”。农民工退保对其晚年养老有害无益,因为退休后的养老金水平与缴费年限、个人账户积累额紧密相联,缴费时间越长,个人账户的余额越多,退休金也将越高。虽然今后再次在城镇就业可以重新参保,但是养老保险个人账户和缴费年限须重新起算,等到退休时养老金的计发水平自然就低。可见,退保政策是不利于农民工养老的,也与国家举办养老保险的目的背道而驰,应该予以取消。
实践中,对《农民工参加基本养老保险办法》应完善,建议在坚持不允许退保的原则下,改变现行制度设计中参保者只有达到退休年龄才能支取基金的传统规定,允许农民工在发生重大疾病难以支付医疗费、部分或全部丧失劳动能力以及遇到其他突发意外事件造成家庭生活严重困难时,通过养老保险证质押借款的方式,提前支取个人帐户的基金以解决其生产、生活面临的资金困难,这样既提高了资金的利用效率,又拓展了个人账户的保障功能,从而将农民工的长远保障与现实需求有机地结合起来。
5.公共财政支持农民工养老保险。实践中,对《农民工参加基本养老保险办法》应完善,建议:(1)补贴农民工养老保险基金赤字。补贴养老保险基金赤字,即我们通常所说的兜底责任。政府承担兜底责任,能够帮助农民工社会保障制度树立安全可靠、可信赖的良好形象,增强社会公众对这项制度的信心和预期。(2)对参加农民工养老保险的用人单位提供税收优惠政策。(3)加大对农民工本人缴纳养老保险费的财政支持。(4)建立地方政府间的财政转移支付制度,尽快实现农民工养老保险的全国统筹。
(作者单位:西南财经大学金融学院 重庆大学)
一、我国现行农民工养老保险存在的主要问题
《农民工参加基本养老保险办法》出台之前,我国现行农民工养老保险存在的主要问题有:
1.农民工养老保险制度还没有在全国普遍建立。虽然中央政府对农民工养老保险的参保、转移及退保作出了规定,部分省市也制定了相应的政策,逐步将农民工纳入养老保险的覆盖范围,但农民工养老保险参保率却一直很低。主要是因为农民工养老保险制度并没有在全国普遍建立,仅有部分地区的部分城市建立了农民工养老保险制度,且主要集中在经济发展水平较高的上海市、北京市、广东省等地区,而大部分地区并没有建立起农民工养老保险制度,使得农民工能够参加养老保险的选择面较小。
2.已有的养老保险制度不适合农民工的特点。在已经建立农民工养老保险制度的地区,从制度层面看,缺乏适合农民工特点的社会养老保险制度的设计安排,现行参保政策没有考虑农民工的特点,不符合农民工进城务工的实际。由于现行养老保险制度规定的缴费基数和比例没有考虑农民工工资水平普遍偏低的实际,超出了农民工的承受能力,造成农民工对参加养老保险的消极情绪。
3.最低缴费年限的限制。根据国家有关规定,农民工必须至少在一个地方工作且缴费年限累计满15年,才能得到退休后按月发给基本养老金的待遇;如果流动,则只能带走个人账户个人缴费部分。而实际上,绝大多数农民工不可能在同一个地方工作15年。因此,随着频繁的流动,随之而来的是频繁的参保和退保,即使务工期间年年月月缴费不止,也很难跨越“一个地方累计缴费15年”高高的门槛,晚年同样与养老保险无缘。
4.养老保险关系难以转移。在现行的养老保障制度下,保险关系很难转移至农民工流入地。按规定,养老保险转移时只转个人账户,统筹基金就留在农民工流出地,而流入地则要承担职工退休后的资金,流入地为减轻当地财政的压力,通常会设置一定的准入“门槛”,拒绝外来农民工养老保险关系的转入,势必影响其养老保险关系的转移。其次,目前中国一些省份除了执行国家统一的基本养老保险制度外,还结合当地的实际情况,建立了地方性的养老保险制度。由于这些制度的保障程度和缴费水平高低不一,制度之间很难对接,农民工一旦流动,不同地区的养老保险关系难以转移衔接。
5.统筹层次低,缴费统筹基金不能延续。在中国对农民工养老保障没有形成全国统一的制度安排前提下,保险关系无法转移造成了缴费年限与统筹基金也无法延续。目前中国农民工养老保险一方面,养老保险的地区统筹已成为阻碍农民工流动的因素;另一方面,保险关系无法转移接续,原有的缴费年限与缴费统筹基金无法延续。
6.退保现象严重。目前,农民工基本不在参保地养老,尚无支付压力;随着城市化进程加快,大量农民工沉淀在本地养老,基金又难以承受强大的支付压力。目前,社会养老保险缴费由个人和企业双方承担,个人缴费8%,企业缴费12%。另外,有些县市建立了地方养老保险,企业还必须缴纳3%,这部分费用也划入参保职工本人的地方养老保险个人帐户。农民工参保满一年退保可以退回11%,不满一年只退8%。也就是说,农民工退保,所缴保险费的“小头”个人缴纳部分由农民工一次性领回,“大头”单位缴纳的统筹部分,充入地方社保基金。制度上的福利成为“实际上的负担”的根本所在。这也正是各地社保机构扩大参保面和办理退保时心照不宣的动力。
二、完善我国农村养老保险的措施——兼评《农民工参加基本养老保险办法》
《农民工参加基本养老保险办法》遵循了“低水平、广覆盖”的原则,基本适应了当前我国生产力发展水平。随着国家对农村养老保险转移支付水平的提高,农村养老保险的保障水平也会有很大提高。因此该制度具有一定的可持续性。完善我国农村养老保险的措施应注意以下几方面:
1.建立缴费年限的弹性制度。根据《农民工参加基本养老保险办法》规定,农民工参加基本养老保险缴费年限累计满15年以上(含15年)将可领取基本养老金。农民工符合待遇领取条件后,由本人向基本养老保险关系所在地社保机构提出领取申请,社保机构按基本养老保险有关规定核定、发放基本养老金。农民工达到待遇领取年龄而缴费年限累计不满15年,参加了新型农村社会养老保险的,由社保机构将其基本养老保险权益记录和资金转入户籍地新型农村社会养老保险,享受相关待遇;没有参加新型农村社会养老保险的,比照城镇同类人员,一次性支付其个人账户养老金。
实践中,对《农民工参加基本养老保险办法》应完善,注意对那些已经达到退休年龄而本人能够继续工作,又有缴费意愿的农民工,应允许对其延长缴费年限,推迟领取养老金的年龄。农民工可以选择在规定初始领取年限时开始领取,也可以选择在其以后的任何时间内领取。为此,缴费年限弹性制度建立后,提前领取人员,预期余寿长,自然享受到待遇水平将会有所降低;而推迟领取人员,预期余寿短,待遇水平将会提高,这既符合公平原则,又突出了效率。
2.建立灵活的缴费方式。根据《农民工参加基本养老保险办法》规定,用人单位和农民工个人共同缴纳基本养老保险费,单位缴费比例为12%,农民工个人缴费比例为4%至8%。这个标准远低于现行的城镇职工基本养老保险“20% 8%”的费率。虽然农民工的单位缴费比城镇职工低了8%,但待遇水平应当是一样的。
实践中,对《农民工参加基本养老保险办法》应完善,在具体的缴费方式上,为体现农民工收入不稳定的特点,可允许农民工选择按月缴费、按季缴费或按年度缴费。针对农民工高频率流动、一旦跨地域转移工作岗位在短期内将难以续接缴费而致使养老保险中断的现状,应允许中断后再补缴,缴费时间可累计折算成标准缴费年限。还可以适当延长缴费年限3～5年,以保证农民工能达到领取养老保险金待遇的条件。对于缴费确有困难的农民工,经农民工本人申请,参保地的政府应给予适当的补助。
3.改进养老保险关系转移接续办法。现行城保制度规定养老保险关系转移时只转个人账户资金,不转移用人单位缴纳的社会统筹基金,许多参加了城保的农民工不能肯定自己现在缴了费今后能不能领到养老金,因而在离开一个就业城市时往往选择退保,只把个人账户的钱领出来,这实际上损害了农民工的养老保险权益。
根据《农民工参加基本养老保险办法》规定,针对农民工就业流动性强的特点,办法明确了农民工养老保险关系转移和权益累计、接续的政策。具体是:农民工离开就业城市时,当地社会保险经办机构一方面要为其开具参保缴费凭证,证明他在本地参保的时间和累计缴费情况;另一方面,暂时封存其权益记录和个人账户。农民工回到原就业城市就业并继续参保的,其权益记录和个人账户自然解封,养老保险权益得以延续;农民工到其他城市就业并继续参保的,只要向新就业地社会保险经办机构出示参保缴费凭证并提出转移申请,就可以转移接续养老保险关系,其养老保险权益累计计算。
4.取消农民工退保政策,同时拓展个人账户的功能。根据《农民工参加基本养老保险办法》规定,农民工离开就业城市、中断参保缴费的,原则上不再办理“退保”。农民工退保对其晚年养老有害无益,因为退休后的养老金水平与缴费年限、个人账户积累额紧密相联,缴费时间越长,个人账户的余额越多,退休金也将越高。虽然今后再次在城镇就业可以重新参保,但是养老保险个人账户和缴费年限须重新起算,等到退休时养老金的计发水平自然就低。可见,退保政策是不利于农民工养老的,也与国家举办养老保险的目的背道而驰,应该予以取消。
实践中,对《农民工参加基本养老保险办法》应完善,建议在坚持不允许退保的原则下,改变现行制度设计中参保者只有达到退休年龄才能支取基金的传统规定,允许农民工在发生重大疾病难以支付医疗费、部分或全部丧失劳动能力以及遇到其他突发意外事件造成家庭生活严重困难时,通过养老保险证质押借款的方式,提前支取个人帐户的基金以解决其生产、生活面临的资金困难,这样既提高了资金的利用效率,又拓展了个人账户的保障功能,从而将农民工的长远保障与现实需求有机地结合起来。
5.公共财政支持农民工养老保险。实践中,对《农民工参加基本养老保险办法》应完善,建议:(1)补贴农民工养老保险基金赤字。补贴养老保险基金赤字,即我们通常所说的兜底责任。政府承担兜底责任,能够帮助农民工社会保障制度树立安全可靠、可信赖的良好形象,增强社会公众对这项制度的信心和预期。(2)对参加农民工养老保险的用人单位提供税收优惠政策。(3)加大对农民工本人缴纳养老保险费的财政支持。(4)建立地方政府间的财政转移支付制度,尽快实现农民工养老保险的全国统筹。
(作者单位:西南财经大学金融学院 重庆大学)