1937年末,由于战线过长、大量分兵维持占领区,一举打垮重庆政府是不可能的,摆在日军总参谋部的唯一战略选择,只能是创造一个有号召力的伪中国政府,与重庆国府在国际、国内分庭抗争,使中日战争转化为内战。于是,从北京到南京,日本人在战场上没有实现的目标,打算开始要以“和平”的方式来得到了。
　　
　　根据以上要求,喜多认为最理想的是靳云鹏、吴佩孚、曹汝霖三人。他计划以靳或吴任总统,如二人同时上台,则分任总统、副总统,以曹汝霖为内阁总理。因为靳曾任北洋政府的总理,在华北军政人员中,还具有相当威望;吴在华北也有相当的军事号召力,可利用他组织一支杂牌军队,参加政府;曹汝霖则是老牌的亲日分子,叫他担任伪政府实际责任,可以收到人地相宜的效果。只需他们三出其二,必定能在国际、国内挑战重庆政府的合法性。
　　不过经过分头接洽之后,结果令喜多诚一大为失望。靳云鹏用“礼佛有年,无心问世”的话辞谢。吴佩孚说:“我诚不能与国民党合作,但也不能在日本的保护下治国。如必须要我出山,则须日本退兵,由我来恢复法统。”曹汝霖则因与喜多及另一特务土肥原都是旧识,在日方的强烈攻势下他不敢公然拒绝,只用“愿以在野之身,赞助新政权的成立”的话与喜多周旋。正在举棋不定的时候,蒋介石给他写来一封亲笔信,对他说了一些勉励的话,曹这才下定决心不在伪政府担任实际职务,而思“以晚节挽回前誉之失”。
　　由于以上人物拒绝,喜多建立强势北洋政权的构想只能化为泡影,但不论如何,先拉出个维持政府是当务之急。日方的视线遂投向了另一个老牌亲日份子——王克敏。王克敏,曾担任清国驻日大使,历绾北洋政府数任内阁财长,在旧中国政坛只是个声名一般的人物。七七事变前夕他蛰居上海,窥视时机。喜多于1937年10月间到上海,通过与王素识的日本人山本荣治向王表示,欢迎他北上组府。王以“兹事体大”致电南京政府的宋子文,转向蒋介石请示,宋复电谓“奉委座谕,北平事可请叔鲁维持”。王遂与喜多同机北上组织伪政府。王克敏的出现,使董康、汤尔和、朱深、王辑唐、齐燮元等一般北洋遗老又纠集到一起,开始了临时政府的筹备。
　　
　　东京的陆军参谋部就眼睁睁看着自己人搞出两个中国政府唱对台戏吗?
　　其实“南京维新政府”成立时,一开始是定位地方政权的。日本陆军参谋部在1938年3月就主张“把华中政权作为一个地方政权,以便将来与华北政权合并组织中央政府”。不过,最终“中华维新政府”的名称、“国旗”与立法、行政、司法三权分立的机构组成等,都具有中央政府的外表与模式。甚至在其行政院各部中还比北京“中华民国临时政府”多了一个外交部。
　　这些都是日本“华中派遣军”为扩张自己势力与影响,与陆军参谋部讨价还价的结果。日最高军政当局从日本侵华最高利益出发,为抬高北洋政府与贬低南京伪国民政府,故以北京“中华民国临时政府”为继承中华民国的正统,在1938年3月24日制定了《调整华北及华中政权关系要纲》及《谅解事项》,确定“华中新政权是作为一个地方政权成立的,将来仍以中华民国临时政府作为中央政权,尽快使其合并统一”;但日方又表示:“所谓以中华民国临时政府为中央政府的宗旨,是作为对中国各地政权指导上的原则而规定的,至于(日本)帝国承认它为(中国)中央政府的问题,则要另作考虑。”这说明日本在北京和南京分别扶植了两个“中华民国”,南京原则上听从北京的指导,但并不是隶属北京的地方机构。
　　北京伪政权也尝试将南京维新政府吸收过来,但由于日本南北军方的内部竞争,以及王克敏与梁鸿志互不买账,最终都无果而终。
　　但两权分立最主要的原因是:在日本最高当局的心目中,无论是北京伪“临时政府”的王克敏,还是南京伪“维新政府”的梁鸿志,都不是中国的“第一流人物”,无论在资历、威望、影响及能力等方面,均不足以号召与领导全中国。
　　日本当局认为,“王克敏德望不高,不会成什么大事,如寄国家信义于他,不难预见,将来势必陷入进退两难的境地”。而对于梁鸿志,日本陆军参谋本部谋略课课长、后任“梅机关”机关长的影佐祯昭就说过,他“只是过渡人物,无理政之才”。这样的人物、这样的政权,当然无法成为与日本签订和约,与重庆国府在国际、国内抗衡的对象。日本人在等,等“第一流人物”就范。
　　恰恰是这个时候,汪精卫的出现了。他让日本人喜出望外。以汪精卫的资历和声望,为调停南北两派、另组一统一伪政府提供了契机。
　　
　　大权一统?
　　
　　汪精卫1938年12月18日离开重庆直飞昆明,与先期到达的周佛海、陶希圣会合后于19日乘龙云代包的专机飞抵河内,开始了所谓的“和平运动”。经过1年零3个月酝酿,终于在1940年3月30日“还都”南京,成立了形式上统一的日占区“国民政府”。
　　为什么王克敏、梁鸿志能互不买账,而汪精卫一个既无地盘,又没军队的后来人,能把南北双方统一到一起呢?最本质的还是所有伪政府都只是傀儡,日本既然认为汪精卫能够助其从中国抽身,实现以华制华,那王克敏、梁鸿志自然不敢有异议。
　　三个伪政权的合并,使日方彻底从利用北洋政府与国民党的矛盾,转向了利用国民党内部矛盾,北京临时政府降格为“华北政务委员会”,“国旗”也由北洋时期的五色旗换成了“青天白日满地红”的国民政府旗,为了区别重庆政府,旗顶多了一条三角黄布飘带,上书“和平、反共、建国”六个字。
　　伪政府成立当天,因为国旗,日军内部也爆发了不满情绪。他们到处攻击中国国旗,殴打悬旗居户。在南京鼓楼和新街口等处,挤满了气势汹汹的日兵,直有酿成暴动之势。原因不难理解,日军三年来作战伤亡累累,目的便是推翻中国政府。然而如今满街都是中国国旗,日军自然心有不甘。而且中国人更是不甘在国旗上多出一条不伦不类的黄布条。因此在悬旗的时候,许多人自动把黄布条取消了。
　　伪政府虽然在“国旗”、“国歌”等形式上三位一体了,但由于北京伪政权有很深的北洋背景,与国民党格格不入,所以财政、军事、人事都不受汪派控制。因为喜多诚一撑腰,王克敏对汪精卫并不驯服,甚至讥讽汪:“我们六十多岁人,做汉奸没几年就死了,汪何必把一些青年人拖下水呢!”汪一贯一本正经以爱国元首自居,这样的话无疑是对他人格绝大的侮辱。同时日本最高当局从战略角度出发,也希望“日汪密约”中关于华北防共、治安、经济开发的卖国条款制度化。于是喜多诚一去职后,王克敏也被更为最恭顺的王辑唐取代。不过终南京汪伪政府始末,它的行政力也没能涉及北方。
　　事实上汪伪的成立,并没使日本人从中国的泥潭抽身。这个政府在成立之初的八个月甚至得不到一个国家的承认,包括日本在内。日本奢望南京伪政权能与重庆合流,事实上,蒋汪的矛盾之深,使重庆方面更难与日本妥协。作为战略的一部分,汪伪南京政府的成立,对日本无疑是不成功的。此举反而加剧重庆政府的抗日决心,日军终没能从中国战场泥沼中脱身而出。