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摘 要：立法，作为法运行的起始环节，对法治建设具有基础作用。没有民主、科学的立法，就难以在随后的执法、司法环节中充分发挥法调节社会关系的作用，更加难以实现法治所蕴含的的秩序、自由和正义等内在要求。公众参与立法有利于集思广益，促进立法民主，而其进一步发展除了要坚持深化体制内的制度建设外，公众参与立法的社会基础的构建，即公民社会的培育是不可或缺的重要一环。
关键词：立法；公众参与；社会基础；公民社会
一、我国公众参与立法的现实状况--社会基础即公民社会有待培育
中共十八大三中全会公报指出，"发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。要推动人民代表大会制度与时俱进，推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主。"[1]由此可见，"公众参与立法"作为社会主义民主政治在立法领域的直接表现，已经被党和国家的方针政策加以肯定，自《立法法》颁布以来，我国中央和地方都在积极探索多种形式的"开门立法"，推进立法的公众参与，促进立法民主。但在此过程中依然出现了相当多的问题，其中肯定有制度不够完善、 地方需要继续探究公众参与立法的具体实践方式等等，但这些原因的更深层次背景是--我国公众参与立法的社会基础尚未发展完善，即公民社会有待于进一步培育。
法治无疑是热泪文明的共有成果，但它确实产生于西方，是在西方社会历史条件下长期孕育、内生并先发而成。[2]纵观西方法治发展史，其公民社会的萌芽以及发展壮大，进而成为西方法治的社会基础的过程，参照法治国家驱动上的三种分类--自然演进型、政府推动型和政府推进和自然演进结合型，法治在西方的发展总体上是自然演进的，但也绝不可能离开政府的推动，法治进程既是演进的也是推进的，因此在一定程度上可以说是二者的有机结合。我国公众参与立法作为中国特色社会主义民主法治建设的重要一环，需要借鉴外域外的优秀成果，但前提必须准确把握我国立法公众参与的社会基础--公民社会的发展情况，才能够做到因地制宜的科学"移植"，促进立法乃至中国特色社会主义民主法治的进一步发展。
2012年2月，笔者曾组织调研小组奔赴山东省济南市，进行《立法民主化的公众认知和实践路径探究》社会调研，发放《公众对立法工作的认知、关注和参与度》调查问卷200余份，收回有效问卷187份，可以从一定程度上反映出我国公众参与立法的社会基础--公民社会有待进一步培育的现状。
首先，公众对立法的关注度有待于进一步提高。例如对于"您对地方立法的关注程度如何"，超过70%的受访市民表示"有所关注"，但同时也有近30%的受访市民表示"不关注"，而表示"关注"的市民中，"稍有浏览"的市民占到了总数的近50%。这从某种程度上表明，市民对于地方立法的关注程度已有较大提高，这显示了市民开始关注可能会影响切身利益的地方法律法规，公民意识正在逐渐发展，这都是公民社会萌芽之表现。但同时应该看到，仍有近1/3的市民表示不关注地方立法，这从另一方面说明我国公民社会仍有待进一步发展。
其次，公众获得立法信息的途径、表达立法意见和建议的场域有待于进一步建设。例如对于"您从何处获得立法信息"，超过7成的受访市民表示主要通过媒体报道获得立法信息。我国公众参与立法体现出的媒体传动性不言而喻，某一种单一的力量，有时难以改变政府既定的决策，尤其是政府决策包含着部门利益时。例如"上访妈妈"唐慧案中律师、学者等的分析和评论，《邮政法》修改过程中相关民营企业联名向有关部门发出公开信等等，都是通过媒体尤其是新兴媒体如微博、论坛等公共场域的传播，才使得某一个体的社会问题聚焦成为公共事件。媒体在其中所表现出的不仅仅是沟通的桥梁作用，更是"信号放大器"式的关注、升温，使得某一话题变为地区性乃至全国性的公共"议题"，这为公民参与立法提供了集中的关注对象。[3]但是从另一方面可以发现，我国政府门户网站等官方媒体或许存在着与普通网民关系疏远，撰文过于拘谨呆板等问题，使得官方的专门宣传栏目不能够起到很好的传播作用。另外，通过日常交谈而获得立法信息的市民不足10%，这反映出立法工作尚未成为普通市民生活中的重要元素之一，一是市民们缺乏相关的法治意识，立法参与权利意识尚不强烈，二是相应的社会组织发展尚未完善，如即公民的观点发表、辩论和意见汇集、整理缺乏相应的公共场域。这表明立法制度尚欠缺对于公民参与立法的场域构建。现行法律中仅有听证会、论证会、座谈会和公开征求意见的方式，尚缺少对于方法的引进和改进。
再次，公众参与立法的具体制度建设有待于进一步深入。例如对于"您愿意在立法听证会（现场或网络）发表意见或建议吗"，我们可以欣慰的看到，超过60%的受访市民还是"愿意公开发表自己的意见或建议"的。但也有近4成的受访市民表现出了"不愿意"或"无所谓"的态度。这就促使我们从制度建设方面深入反思各种立法公众参与方式是否真正调动了公众的积极性，使得他们有序参与立法。目前立法公众参与中表现出的表演化、形式化以及被操纵化现象，其中重要原因之一就是没有建立起相应的立法意见采纳反馈制度--公众带着高度的积极性和责任感参与立法听证会等参与方式，详尽的表达了自己的观点，最终却无从得知自己的意见是否被立法所采纳，容易损伤公众参与立法的积极性，这是制度设计时亟需关注的一点。同时也从另一角度说明，目前公众参与立法多是以个人身份出现，相关的社会组织、民间团体等在意见汇总和反馈方面尚未起到十分理想的作用，这都说明我国公民社会有待于进一步培育，以建立起公众参与立法的坚实社会基础。
二、公众参与立法之社会基础的构建--公民社会培育之对策
从上述分析可以看出，我国公众参与立法的进一步发展需要注重社会基础的构建，其中最重要的就是对公民社会的培育。我国作为后发型的法治驱动国家，需要在自然演进的基础上，为公民社会的进一步发展提供理论和制度条件，尤其要注重体制内制度的延伸和体制内外的衔接，以及体制外公共场域的建设。 （一）加强公众参与立法的体制内制度向社会延伸以及体制内外的衔接
公众参与立法，除了通过参与立法听证会、法律法规草案公开征求意见等直接方式外，应该继续完善现有政治制度，如人大代表大会制度，政治协商会议制度。如中共十八大报告指出，"支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力"，"提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部比例。在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。"[4]从党的政治表述中可以看出，地方立法机关主导的立法公众参与的实践，例如上海市人大建立的"人大代表联络室"制度，"人大网议日"制度，广州市人大组织的"市民论坛"，已经得到了党的政治肯定，并有希望稳妥的进行推广。这些都是体制内制度向体制外的延伸，有利于立法机关及时有效的听取公民的意见和建议实现立法的"去部门利益化"，有助于实现立法的民主和科学。
（二）借鉴国外优秀的立法公众参与成果，同时总结我国立法公众参与的正反两方面经验，建设体制外的立法公众参与场域
1.积极发挥媒体在立法公众参与中的正面作用，制定相关法律法规，使其成为法治国家建设的重要助推力量。此处所指媒体并不仅指上文所提到的大众媒体，官方媒体例如《人民日报》等也需要积极利用新媒体如微博，使得媒体成为汇集各种利益诉求的平台，同时也起到传播和放大的作用。但需要注意的是，媒体本身因具有商业利益，也不免因自身利益而铤而走险，进行虚假报道，可能会造成诽谤、传谣等不良后果。面对这些问题，媒体的法治化应该是一条正确道路，相关法律条文的原则是要保障新闻报道自由，但应以不损害社会公共利益和公民合法权益为底线。
2.完善我国的基层民主制度，充分发挥其培养公民民主法治意识的同时，加强其与立法公众参与制度的对接。中共十八大报告指出，"在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。""健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，保障职工参与管理和监督的民主权利。发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合。"除此之外，还应加强基层民主制度与人大制度、政协制度的衔接--村居委会制度是公民参加社区管理的最直接方式，最能反映公民的利益诉求，这需要上述人民代表、政协代表联系群众制度的进一步完善，将村居委会因法律规定而无法解决的问题由两会代表加以搜集整理，择时向立法机关提出议案，是目前行之有效的方法之一。
3.探索建立体制外立法公众参与的公共新场域。我国目前立法公众参与的方式单一，体制外场域更是十分狭窄，目前最为广泛的场域即是互联网，尤其是微博这一平台。微博为各种利益群体的利益诉求表达提供了较为自由的空间，但微博的"广场式"发言模式使得各种声音可以较为顺利发出，却很难得到汇集。各类"公知"（公共知识分子）的发言具有一定的引导性，但不少也带有较为浓厚的个人主观色彩，其中亦不乏不理智不负责任的表达。而公民面对这些嘈杂的"声音"以及"引导"容易陷入迷乱。其中重要的原因之一，就是公民缺少一定的组织--公民利益诉求需要加以汇集和整合，相同的利益群体可以聚集在一起形成各种社会团体，这也是公民社会乃至立法民主化的活力所在。因此，逐步开放社会团体的行政审批，各种营利性事业单位的去政府化、企业化改制，是此类场域构建的关键。当然需要注意的是各种社会组织的建立必须符合法治的要求，在严禁成立以扰乱国家和社会秩序的非法社团的前提下，可以逐步探索开放非政治类社会团体的审批。值得欣喜的是，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在创新社会治理体制方面，明确提出了"激发社会组织活力"的改革方向："……加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。"[5]目前中央和地方都在制度层面逐步推进这一新举措，这将有利于我国立法公众参与的新场域的建设，有力促进立法民主的进一步发展。
参考文献：
[1]新华社.中国共产党十八届三中全会公报发布.[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/house/tj/2013-11-14/c_118121513.htm，2013-11-14.
[2]马长山.国家、市民社会与法治[M].北京：商务印书馆，2005.1.
[3]展江，吴麟.社会转型与媒体驱动型公众参与[A].蔡定剑.公众参与：风险社会的制度建设[C].北京：法律出版社，2009：351-401.
[4]新华社.十八大报告（全文）[EB/OL].http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm，2012-11-19.
[5]新华每日电讯.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2013-11/16/c_132892941.htm，2013-11-16.
作者简介：宋鹏（1988-），男，山东枣庄人，华东政法大学2011级法学理论专业硕士研究生，研究方向为立法学。
关键词：立法；公众参与；社会基础；公民社会
一、我国公众参与立法的现实状况--社会基础即公民社会有待培育
中共十八大三中全会公报指出，"发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。要推动人民代表大会制度与时俱进，推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主。"[1]由此可见，"公众参与立法"作为社会主义民主政治在立法领域的直接表现，已经被党和国家的方针政策加以肯定，自《立法法》颁布以来，我国中央和地方都在积极探索多种形式的"开门立法"，推进立法的公众参与，促进立法民主。但在此过程中依然出现了相当多的问题，其中肯定有制度不够完善、 地方需要继续探究公众参与立法的具体实践方式等等，但这些原因的更深层次背景是--我国公众参与立法的社会基础尚未发展完善，即公民社会有待于进一步培育。
法治无疑是热泪文明的共有成果，但它确实产生于西方，是在西方社会历史条件下长期孕育、内生并先发而成。[2]纵观西方法治发展史，其公民社会的萌芽以及发展壮大，进而成为西方法治的社会基础的过程，参照法治国家驱动上的三种分类--自然演进型、政府推动型和政府推进和自然演进结合型，法治在西方的发展总体上是自然演进的，但也绝不可能离开政府的推动，法治进程既是演进的也是推进的，因此在一定程度上可以说是二者的有机结合。我国公众参与立法作为中国特色社会主义民主法治建设的重要一环，需要借鉴外域外的优秀成果，但前提必须准确把握我国立法公众参与的社会基础--公民社会的发展情况，才能够做到因地制宜的科学"移植"，促进立法乃至中国特色社会主义民主法治的进一步发展。
2012年2月，笔者曾组织调研小组奔赴山东省济南市，进行《立法民主化的公众认知和实践路径探究》社会调研，发放《公众对立法工作的认知、关注和参与度》调查问卷200余份，收回有效问卷187份，可以从一定程度上反映出我国公众参与立法的社会基础--公民社会有待进一步培育的现状。
首先，公众对立法的关注度有待于进一步提高。例如对于"您对地方立法的关注程度如何"，超过70%的受访市民表示"有所关注"，但同时也有近30%的受访市民表示"不关注"，而表示"关注"的市民中，"稍有浏览"的市民占到了总数的近50%。这从某种程度上表明，市民对于地方立法的关注程度已有较大提高，这显示了市民开始关注可能会影响切身利益的地方法律法规，公民意识正在逐渐发展，这都是公民社会萌芽之表现。但同时应该看到，仍有近1/3的市民表示不关注地方立法，这从另一方面说明我国公民社会仍有待进一步发展。
其次，公众获得立法信息的途径、表达立法意见和建议的场域有待于进一步建设。例如对于"您从何处获得立法信息"，超过7成的受访市民表示主要通过媒体报道获得立法信息。我国公众参与立法体现出的媒体传动性不言而喻，某一种单一的力量，有时难以改变政府既定的决策，尤其是政府决策包含着部门利益时。例如"上访妈妈"唐慧案中律师、学者等的分析和评论，《邮政法》修改过程中相关民营企业联名向有关部门发出公开信等等，都是通过媒体尤其是新兴媒体如微博、论坛等公共场域的传播，才使得某一个体的社会问题聚焦成为公共事件。媒体在其中所表现出的不仅仅是沟通的桥梁作用，更是"信号放大器"式的关注、升温，使得某一话题变为地区性乃至全国性的公共"议题"，这为公民参与立法提供了集中的关注对象。[3]但是从另一方面可以发现，我国政府门户网站等官方媒体或许存在着与普通网民关系疏远，撰文过于拘谨呆板等问题，使得官方的专门宣传栏目不能够起到很好的传播作用。另外，通过日常交谈而获得立法信息的市民不足10%，这反映出立法工作尚未成为普通市民生活中的重要元素之一，一是市民们缺乏相关的法治意识，立法参与权利意识尚不强烈，二是相应的社会组织发展尚未完善，如即公民的观点发表、辩论和意见汇集、整理缺乏相应的公共场域。这表明立法制度尚欠缺对于公民参与立法的场域构建。现行法律中仅有听证会、论证会、座谈会和公开征求意见的方式，尚缺少对于方法的引进和改进。
再次，公众参与立法的具体制度建设有待于进一步深入。例如对于"您愿意在立法听证会（现场或网络）发表意见或建议吗"，我们可以欣慰的看到，超过60%的受访市民还是"愿意公开发表自己的意见或建议"的。但也有近4成的受访市民表现出了"不愿意"或"无所谓"的态度。这就促使我们从制度建设方面深入反思各种立法公众参与方式是否真正调动了公众的积极性，使得他们有序参与立法。目前立法公众参与中表现出的表演化、形式化以及被操纵化现象，其中重要原因之一就是没有建立起相应的立法意见采纳反馈制度--公众带着高度的积极性和责任感参与立法听证会等参与方式，详尽的表达了自己的观点，最终却无从得知自己的意见是否被立法所采纳，容易损伤公众参与立法的积极性，这是制度设计时亟需关注的一点。同时也从另一角度说明，目前公众参与立法多是以个人身份出现，相关的社会组织、民间团体等在意见汇总和反馈方面尚未起到十分理想的作用，这都说明我国公民社会有待于进一步培育，以建立起公众参与立法的坚实社会基础。
二、公众参与立法之社会基础的构建--公民社会培育之对策
从上述分析可以看出，我国公众参与立法的进一步发展需要注重社会基础的构建，其中最重要的就是对公民社会的培育。我国作为后发型的法治驱动国家，需要在自然演进的基础上，为公民社会的进一步发展提供理论和制度条件，尤其要注重体制内制度的延伸和体制内外的衔接，以及体制外公共场域的建设。 （一）加强公众参与立法的体制内制度向社会延伸以及体制内外的衔接
公众参与立法，除了通过参与立法听证会、法律法规草案公开征求意见等直接方式外，应该继续完善现有政治制度，如人大代表大会制度，政治协商会议制度。如中共十八大报告指出，"支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力"，"提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部比例。在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。"[4]从党的政治表述中可以看出，地方立法机关主导的立法公众参与的实践，例如上海市人大建立的"人大代表联络室"制度，"人大网议日"制度，广州市人大组织的"市民论坛"，已经得到了党的政治肯定，并有希望稳妥的进行推广。这些都是体制内制度向体制外的延伸，有利于立法机关及时有效的听取公民的意见和建议实现立法的"去部门利益化"，有助于实现立法的民主和科学。
（二）借鉴国外优秀的立法公众参与成果，同时总结我国立法公众参与的正反两方面经验，建设体制外的立法公众参与场域
1.积极发挥媒体在立法公众参与中的正面作用，制定相关法律法规，使其成为法治国家建设的重要助推力量。此处所指媒体并不仅指上文所提到的大众媒体，官方媒体例如《人民日报》等也需要积极利用新媒体如微博，使得媒体成为汇集各种利益诉求的平台，同时也起到传播和放大的作用。但需要注意的是，媒体本身因具有商业利益，也不免因自身利益而铤而走险，进行虚假报道，可能会造成诽谤、传谣等不良后果。面对这些问题，媒体的法治化应该是一条正确道路，相关法律条文的原则是要保障新闻报道自由，但应以不损害社会公共利益和公民合法权益为底线。
2.完善我国的基层民主制度，充分发挥其培养公民民主法治意识的同时，加强其与立法公众参与制度的对接。中共十八大报告指出，"在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。""健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，保障职工参与管理和监督的民主权利。发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合。"除此之外，还应加强基层民主制度与人大制度、政协制度的衔接--村居委会制度是公民参加社区管理的最直接方式，最能反映公民的利益诉求，这需要上述人民代表、政协代表联系群众制度的进一步完善，将村居委会因法律规定而无法解决的问题由两会代表加以搜集整理，择时向立法机关提出议案，是目前行之有效的方法之一。
3.探索建立体制外立法公众参与的公共新场域。我国目前立法公众参与的方式单一，体制外场域更是十分狭窄，目前最为广泛的场域即是互联网，尤其是微博这一平台。微博为各种利益群体的利益诉求表达提供了较为自由的空间，但微博的"广场式"发言模式使得各种声音可以较为顺利发出，却很难得到汇集。各类"公知"（公共知识分子）的发言具有一定的引导性，但不少也带有较为浓厚的个人主观色彩，其中亦不乏不理智不负责任的表达。而公民面对这些嘈杂的"声音"以及"引导"容易陷入迷乱。其中重要的原因之一，就是公民缺少一定的组织--公民利益诉求需要加以汇集和整合，相同的利益群体可以聚集在一起形成各种社会团体，这也是公民社会乃至立法民主化的活力所在。因此，逐步开放社会团体的行政审批，各种营利性事业单位的去政府化、企业化改制，是此类场域构建的关键。当然需要注意的是各种社会组织的建立必须符合法治的要求，在严禁成立以扰乱国家和社会秩序的非法社团的前提下，可以逐步探索开放非政治类社会团体的审批。值得欣喜的是，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在创新社会治理体制方面，明确提出了"激发社会组织活力"的改革方向："……加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。"[5]目前中央和地方都在制度层面逐步推进这一新举措，这将有利于我国立法公众参与的新场域的建设，有力促进立法民主的进一步发展。
参考文献：
[1]新华社.中国共产党十八届三中全会公报发布.[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/house/tj/2013-11-14/c_118121513.htm，2013-11-14.
[2]马长山.国家、市民社会与法治[M].北京：商务印书馆，2005.1.
[3]展江，吴麟.社会转型与媒体驱动型公众参与[A].蔡定剑.公众参与：风险社会的制度建设[C].北京：法律出版社，2009：351-401.
[4]新华社.十八大报告（全文）[EB/OL].http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm，2012-11-19.
[5]新华每日电讯.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2013-11/16/c_132892941.htm，2013-11-16.
作者简介：宋鹏（1988-），男，山东枣庄人，华东政法大学2011级法学理论专业硕士研究生，研究方向为立法学。