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摘 要：土地问题是“三农”问题最基本的问题，土地制度是中国农村最基本的制度。在现行的土地产权制度下，农村土地不能自由流转，这不仅制约了农业生产率的提高，而且影响农民收入的增加与农村经济发展。本文运用制度经济学理论分析改革现行农村土地产权制度的必要性，研究允许农村土地自由流转的可行性，并在此基础上提出建立和完善土地流转机制以促进农村土地流转。
关键词：农村土地；制度变迁；土地流转
中图分类号：F321.1 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2011.12.23 文章编号：1672-3309（2011）12-46-03
土地问题是“三农”问题最基本的问题，土地制度是中国农村最基本的制度。近年来，“三农”问题一直是党和政府工作的重心。 “三农”问题解决的关键是解决农村土地问题。自上世纪70年代末80年代初以来，我国的农村土地产权制度的改革极大地促进了农业的发展、提高了农民的收入。但是随着经济的发展、土地价值的提升、生产资料相对价格的变化，现行的土地产权制度也需要进一步改革和完善。
一、现行农村土地产权制度对土地流转的限制
我国宪法修正案第二条规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依照法律的规定转让。”《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”《民法通则》第八十条规定：“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”《农村土地承包法》第四条规定：“承包地不得买卖。”第三十七条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”同时，在现行的土地制度下，每户农民拥有的土地面积不是很大，转包、出租或者转让又受到承包期限的限制，使得承包土地转包、出租与转让的成本太大，给农民带来的收益较小，价值不大。因此，在农村并没有很大的土地转包、出租与转让市场需求，也就不可能形成专业的农地评估机构、土地融资、保险服务机构等中介组织，这反过来又使得农村承包土地难以有效的流转。
农地不能自由流转一是影响了农地的规模化经营，不能实现土地资源的有效配置，不能实现劳动、资金、技术与土地的自由结合，不利于提高农业生产率。二是制约了农民获取经济发展所带来的土地增值收益，减少了农民的收入来源，使得农民不能获取本该属于他们的土地利益，这也是城乡收入差距不断扩大的原因之一。由于农民不能获取农地流转带来的收益，也影响了农村剩余劳动力转移。
二、制度变迁与农地生产效率
现代经济学研究经济增长时，要么将制度视为“自然状态”而将制度省略或剔除掉，要么将制度视为外生变量，假定制度变迁与经济增长无关。但随着经济学的发展，越来越多的学者认识到制度、制度变迁对经济增长具有重要的作用。道格拉斯·诺斯（2008）指出：“制度在社会中具有更为基础性的作用，它们是决定长期经济绩效的根本因素”。从上一次我国农村农作制改革中，我们可以得出制度变迁与经济增长的关系。始于1978年，于1984年基本完成的集体制到家庭承包责任制的改革进程（如表1）。
在改革之前的1952年至1978年间，在此期间农业年均增长率为2.9%。其中1952年至1960年也是一个农业生产制度变迁期间，从1952年前的私有制变迁到“初级合作社”再到“高级合作社”；1961年至1978年农业生产制度变化较小，在这期间农业年均增长率为4.8%。而从人民公社制度变迁到家庭承包责任制期间，也即是1979年至1984年，农业年均增长率为7.7%；在改革后的1985年至1987年的农业增长率为4.1%。
从以上的数据，可以看出，在改革前与改革后我国的农业产出增长率都是比较低的，而改革期间的农业产出增长率是较高的。在改革前人民公社时期的农业产出增长率与在改革后家庭承包责任制下的农业产出增长率相差并不大，也即是说家庭承包责任制下的农业增长率并不显著高于人民公社时期的农业增长率，基于此我们可以推测，农业生产制度对农业增长的影响是中性的，也即是说，在给定其他因素不变的情况下，不同农业生产制度下的农业增长率是一样的。既然家庭承包责任制下的农业增长率并未高于人民公社时期的农业增长率，那么改革期间是什么因素提高了农业增长率？我们只能将改革过程中较高的农业增长率归结于农业生产制度由集体制到家庭承包责任制这一制度变迁过程，也即是制度变迁是改革期间农业增长率提高的原因。这样，我们得出：制度对经济增长的影响是中性的，但制度变迁却是促进经济增长的关键因素。
三、农地自由流转的可行性分析
一种土地制度是否有效，不在于由谁拥有土地，而是在于土地能否交易。土地能否通过有效的交易，在不同的人之间、不同用途之间流转，以动态地实现土地的最优配置，这是衡量一种土地产权制度是否有效的标准。关于允许农村土地自由流转，有人认为土地自由流转的前提是土地私有化，这是不对的，因为现在城市国有土地也能实现自由流转。
国家对农村土地自由流转进行限制的一个主要原因是认为：土地的自由交易会导致耕地面积的减少，从而使得粮食等农作物产量减少，以致引发饥荒，带来社会动荡。耕地减少是指土地从农业用途转变为城市用途等其他用途。但是，允许农地自由流转就一定会导致耕地面积减少吗？从表面上看，土地的城市用途的生产率远远高于农业用途，如果一旦允许农村土地自由交易，大部分的耕地可能会转变为城市用地，耕地面积必然会大幅度减少。然而，城市作为经济、政治和文化中心，尤其是作为贸易枢纽，城市的生产率主要源于其集中和聚集的作用。城市的主要功能为市场交易提供场所，可以用交易效率来表示城市“生产率”。而市场具有规模经济性与网络外部性的特征。由于城市是集中或聚集的中心与市场的特征，本身就意味着城市不可能均匀分布在国土上，而且在城市范围内，随着与中心的距离变远，集中度与聚集度的降低，市场的规模经济性也随之降低，市场生产率也随之降低。这导致城市土地的地价随着与城市中心的距离变大而降低，直到城市用途的生产率与农业用途的生产率相等。（如图1，由于农业用地都是用来生产粮食等农作物，假定土地农业用途的生产率不变。）在城市用途的生产率与农业用途的生产率相等的这一点便是城市的边缘，距离城市中心更远的地方，城市用地的生产率就会低于农业用地的生产率，那里把农业用地转变为城市用地便是没有效率的。
图1中的城市土地生产率曲线向下倾斜，表示城市土地生产率与城市中心距离成反方向变化；而农村土地生产率为一条水平线，表示农村土地生产率不变。城市生产率递减规律在现实中表现出来便是“城市地价递减规律”。
因此，允许农村土地自由流转并不会导致城市用地的无限扩张，城市用地的面积受到土地农业用途的限制；而且随着城市土地的扩张，农业用地的减少，必然会导致农产品产量的减少，提升农产品的价格，进而提高农业用地的相对价格，反过来对城市用地的扩张形成制约。
那么，如果允许农村土地自由流转，会有多少农业用地转变为城市用地呢？现行的法律一方面限制农业用地转为其他用途，另一方面在城市化进程中又允许地方政府大量低价征收农业用地。如果允许农村土地自由流转，解除法律法规对农业用地转为其他用途的限制，必然会增加农业用地转为城市用地。但与此同时，允许农村土地自由流转以后，制约了地方政府低价征收农用土地，会减少农业用地转为城市用地。这两种因素相互抵消之后，允许农村土地自由流转并不会导致大量的农业用地转为城市用地。因为城市本身就是一种节约土地的制度，市场本身就是一种节约资源的配置机制。同时，允许农村土地自由流转之后，农民可以通过转让宅基地获得收益，有助于将农村闲置与多余的宅基地转变为农业用地。
下面我们来分析允许农村土地自由流转，是如何限制地方政府低价征地，减少农业用地转化为城市用地的。在政府征收农村土地的过程中，当获得土地的价格远远低于市场均衡价格时，所征收的土地就会大大超过由市场进行配置时的均衡水平。如图2所示：
由图2可以看出，如果允许土地自由流转，那么市场均衡价格为P，对土地的均衡供给为Q；而当由政府征收土地时，土地征收的补偿价格下降为p，对土地的需求量增加到q。由于补偿价格p小于市场均衡价格P，因此，必然有Q小于q。因此，如果允许农村土地自由流转，在土地流转过程中土地的转让价格由市场而不是政府来决定，那么农用土地转为城市用地的数量必然会减少，减少的数量与现行政府征地补偿价格与市场均衡价格两者之差正相关，在图2中即为q与Q两者之间的距离。
综上所述，允许农村土地自由流转并不一定会减少耕地面积；相反，还有可能对政府随意征地形成制约，减少农业用地转变为城市用地的数量。同时，允许农村土地自由流转还能改善城市化过程中的分配结构，使农民能够参与分享经济发展过程中土地增值的好处，从而改善我国的收入分配结构，缩小城乡差距。允许农村土地自由流转还能消除限制土地交易时导致的寻租行为，减少相关资源的浪费。
四、建立和完善农村土地流转机制
在允许农村土地自由流转的基础上，建立和完善土地流转机制，减少土地流转过程中的交易成本，促进农村土地流转，实现农地资源的有效配置，提高土地的生产效率。
首先，建立和完善土地流转价格评估机制。为了促进农地流转，保障农民土地利益，成立农地价格评估中心，改变过去农地征收过程中政府单方面、按原用途进行补偿的机制，在充分考虑土地未来收益与风险等因素的基础上，以土地现值或公允价值为标准进行定价。农村土地按市价为基准进行定价，使农民能够参与分享我国经济发展带来的土地增值收益，有利于提高农民收入，有助于促进农村土地的流转，实现农业规模化经营。
其次，建立和完善土地交易中介服务组织。土地流转运行过程比较复杂，涉及估价、谈判、登记等多个环节，这些都非农民单独所能完成的。因此，需要建立一个组织健全、运行高效、服务周全的土地流转中介服务组织，为土地交易的供求双方提供交易信息。实现土地流转从“散户—散户”的分散、无序的流转方式向“散户—中介组织—散户”的市场化、有序化、正规化的流转方式的转变，以减少土地流转过程中搜寻、谈判等交易费用，为需要转让土地的农户提供良好的服务。
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参考文献：
[1] 舒尔茨.制度与人的经济价值的不断提高[A].[美]R.科斯，A阿尔钦和D.诺斯等.载财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[C].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994:253.
[2]诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海三联出版社，1994:26.
[3]道格拉斯·C.诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M]. 上海：格致出版社、上海三联出版社、上海人民出版社，2008：154-155.
[4]文贯中.市场畸形发育、社会冲突与现行的土地制度[J].经济社会体制比较，2008，（2）：45-61.
[5]袁庆明.新制度经济学[M].北京：中国发展出版社，2008：99-112.
[6]Justin Yifu Lin. Rural Reforms and Agricultural Growth in China [J].The American Economic Review, 1992，（3）：34-51.
关键词：农村土地；制度变迁；土地流转
中图分类号：F321.1 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2011.12.23 文章编号：1672-3309（2011）12-46-03
土地问题是“三农”问题最基本的问题，土地制度是中国农村最基本的制度。近年来，“三农”问题一直是党和政府工作的重心。 “三农”问题解决的关键是解决农村土地问题。自上世纪70年代末80年代初以来，我国的农村土地产权制度的改革极大地促进了农业的发展、提高了农民的收入。但是随着经济的发展、土地价值的提升、生产资料相对价格的变化，现行的土地产权制度也需要进一步改革和完善。
一、现行农村土地产权制度对土地流转的限制
我国宪法修正案第二条规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依照法律的规定转让。”《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”《民法通则》第八十条规定：“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”《农村土地承包法》第四条规定：“承包地不得买卖。”第三十七条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”同时，在现行的土地制度下，每户农民拥有的土地面积不是很大，转包、出租或者转让又受到承包期限的限制，使得承包土地转包、出租与转让的成本太大，给农民带来的收益较小，价值不大。因此，在农村并没有很大的土地转包、出租与转让市场需求，也就不可能形成专业的农地评估机构、土地融资、保险服务机构等中介组织，这反过来又使得农村承包土地难以有效的流转。
农地不能自由流转一是影响了农地的规模化经营，不能实现土地资源的有效配置，不能实现劳动、资金、技术与土地的自由结合，不利于提高农业生产率。二是制约了农民获取经济发展所带来的土地增值收益，减少了农民的收入来源，使得农民不能获取本该属于他们的土地利益，这也是城乡收入差距不断扩大的原因之一。由于农民不能获取农地流转带来的收益，也影响了农村剩余劳动力转移。
二、制度变迁与农地生产效率
现代经济学研究经济增长时，要么将制度视为“自然状态”而将制度省略或剔除掉，要么将制度视为外生变量，假定制度变迁与经济增长无关。但随着经济学的发展，越来越多的学者认识到制度、制度变迁对经济增长具有重要的作用。道格拉斯·诺斯（2008）指出：“制度在社会中具有更为基础性的作用，它们是决定长期经济绩效的根本因素”。从上一次我国农村农作制改革中，我们可以得出制度变迁与经济增长的关系。始于1978年，于1984年基本完成的集体制到家庭承包责任制的改革进程（如表1）。
在改革之前的1952年至1978年间，在此期间农业年均增长率为2.9%。其中1952年至1960年也是一个农业生产制度变迁期间，从1952年前的私有制变迁到“初级合作社”再到“高级合作社”；1961年至1978年农业生产制度变化较小，在这期间农业年均增长率为4.8%。而从人民公社制度变迁到家庭承包责任制期间，也即是1979年至1984年，农业年均增长率为7.7%；在改革后的1985年至1987年的农业增长率为4.1%。
从以上的数据，可以看出，在改革前与改革后我国的农业产出增长率都是比较低的，而改革期间的农业产出增长率是较高的。在改革前人民公社时期的农业产出增长率与在改革后家庭承包责任制下的农业产出增长率相差并不大，也即是说家庭承包责任制下的农业增长率并不显著高于人民公社时期的农业增长率，基于此我们可以推测，农业生产制度对农业增长的影响是中性的，也即是说，在给定其他因素不变的情况下，不同农业生产制度下的农业增长率是一样的。既然家庭承包责任制下的农业增长率并未高于人民公社时期的农业增长率，那么改革期间是什么因素提高了农业增长率？我们只能将改革过程中较高的农业增长率归结于农业生产制度由集体制到家庭承包责任制这一制度变迁过程，也即是制度变迁是改革期间农业增长率提高的原因。这样，我们得出：制度对经济增长的影响是中性的，但制度变迁却是促进经济增长的关键因素。
三、农地自由流转的可行性分析
一种土地制度是否有效，不在于由谁拥有土地，而是在于土地能否交易。土地能否通过有效的交易，在不同的人之间、不同用途之间流转，以动态地实现土地的最优配置，这是衡量一种土地产权制度是否有效的标准。关于允许农村土地自由流转，有人认为土地自由流转的前提是土地私有化，这是不对的，因为现在城市国有土地也能实现自由流转。
国家对农村土地自由流转进行限制的一个主要原因是认为：土地的自由交易会导致耕地面积的减少，从而使得粮食等农作物产量减少，以致引发饥荒，带来社会动荡。耕地减少是指土地从农业用途转变为城市用途等其他用途。但是，允许农地自由流转就一定会导致耕地面积减少吗？从表面上看，土地的城市用途的生产率远远高于农业用途，如果一旦允许农村土地自由交易，大部分的耕地可能会转变为城市用地，耕地面积必然会大幅度减少。然而，城市作为经济、政治和文化中心，尤其是作为贸易枢纽，城市的生产率主要源于其集中和聚集的作用。城市的主要功能为市场交易提供场所，可以用交易效率来表示城市“生产率”。而市场具有规模经济性与网络外部性的特征。由于城市是集中或聚集的中心与市场的特征，本身就意味着城市不可能均匀分布在国土上，而且在城市范围内，随着与中心的距离变远，集中度与聚集度的降低，市场的规模经济性也随之降低，市场生产率也随之降低。这导致城市土地的地价随着与城市中心的距离变大而降低，直到城市用途的生产率与农业用途的生产率相等。（如图1，由于农业用地都是用来生产粮食等农作物，假定土地农业用途的生产率不变。）在城市用途的生产率与农业用途的生产率相等的这一点便是城市的边缘，距离城市中心更远的地方，城市用地的生产率就会低于农业用地的生产率，那里把农业用地转变为城市用地便是没有效率的。
图1中的城市土地生产率曲线向下倾斜，表示城市土地生产率与城市中心距离成反方向变化；而农村土地生产率为一条水平线，表示农村土地生产率不变。城市生产率递减规律在现实中表现出来便是“城市地价递减规律”。
因此，允许农村土地自由流转并不会导致城市用地的无限扩张，城市用地的面积受到土地农业用途的限制；而且随着城市土地的扩张，农业用地的减少，必然会导致农产品产量的减少，提升农产品的价格，进而提高农业用地的相对价格，反过来对城市用地的扩张形成制约。
那么，如果允许农村土地自由流转，会有多少农业用地转变为城市用地呢？现行的法律一方面限制农业用地转为其他用途，另一方面在城市化进程中又允许地方政府大量低价征收农业用地。如果允许农村土地自由流转，解除法律法规对农业用地转为其他用途的限制，必然会增加农业用地转为城市用地。但与此同时，允许农村土地自由流转以后，制约了地方政府低价征收农用土地，会减少农业用地转为城市用地。这两种因素相互抵消之后，允许农村土地自由流转并不会导致大量的农业用地转为城市用地。因为城市本身就是一种节约土地的制度，市场本身就是一种节约资源的配置机制。同时，允许农村土地自由流转之后，农民可以通过转让宅基地获得收益，有助于将农村闲置与多余的宅基地转变为农业用地。
下面我们来分析允许农村土地自由流转，是如何限制地方政府低价征地，减少农业用地转化为城市用地的。在政府征收农村土地的过程中，当获得土地的价格远远低于市场均衡价格时，所征收的土地就会大大超过由市场进行配置时的均衡水平。如图2所示：
由图2可以看出，如果允许土地自由流转，那么市场均衡价格为P，对土地的均衡供给为Q；而当由政府征收土地时，土地征收的补偿价格下降为p，对土地的需求量增加到q。由于补偿价格p小于市场均衡价格P，因此，必然有Q小于q。因此，如果允许农村土地自由流转，在土地流转过程中土地的转让价格由市场而不是政府来决定，那么农用土地转为城市用地的数量必然会减少，减少的数量与现行政府征地补偿价格与市场均衡价格两者之差正相关，在图2中即为q与Q两者之间的距离。
综上所述，允许农村土地自由流转并不一定会减少耕地面积；相反，还有可能对政府随意征地形成制约，减少农业用地转变为城市用地的数量。同时，允许农村土地自由流转还能改善城市化过程中的分配结构，使农民能够参与分享经济发展过程中土地增值的好处，从而改善我国的收入分配结构，缩小城乡差距。允许农村土地自由流转还能消除限制土地交易时导致的寻租行为，减少相关资源的浪费。
四、建立和完善农村土地流转机制
在允许农村土地自由流转的基础上，建立和完善土地流转机制，减少土地流转过程中的交易成本，促进农村土地流转，实现农地资源的有效配置，提高土地的生产效率。
首先，建立和完善土地流转价格评估机制。为了促进农地流转，保障农民土地利益，成立农地价格评估中心，改变过去农地征收过程中政府单方面、按原用途进行补偿的机制，在充分考虑土地未来收益与风险等因素的基础上，以土地现值或公允价值为标准进行定价。农村土地按市价为基准进行定价，使农民能够参与分享我国经济发展带来的土地增值收益，有利于提高农民收入，有助于促进农村土地的流转，实现农业规模化经营。
其次，建立和完善土地交易中介服务组织。土地流转运行过程比较复杂，涉及估价、谈判、登记等多个环节，这些都非农民单独所能完成的。因此，需要建立一个组织健全、运行高效、服务周全的土地流转中介服务组织，为土地交易的供求双方提供交易信息。实现土地流转从“散户—散户”的分散、无序的流转方式向“散户—中介组织—散户”的市场化、有序化、正规化的流转方式的转变，以减少土地流转过程中搜寻、谈判等交易费用，为需要转让土地的农户提供良好的服务。
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参考文献：
[1] 舒尔茨.制度与人的经济价值的不断提高[A].[美]R.科斯，A阿尔钦和D.诺斯等.载财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[C].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994:253.
[2]诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海三联出版社，1994:26.
[3]道格拉斯·C.诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M]. 上海：格致出版社、上海三联出版社、上海人民出版社，2008：154-155.
[4]文贯中.市场畸形发育、社会冲突与现行的土地制度[J].经济社会体制比较，2008，（2）：45-61.
[5]袁庆明.新制度经济学[M].北京：中国发展出版社，2008：99-112.
[6]Justin Yifu Lin. Rural Reforms and Agricultural Growth in China [J].The American Economic Review, 1992，（3）：34-51.