论文部分内容阅读
随着公路建设规模的扩展，传统的单纯依靠财政资金、交通规费和信贷资金的筹资模式已无法支撑交通基础设施建设，必须不断拓展筹资渠道，积极吸引社会资金的参与。在目前的条件下，公路经营权转让是吸引社会资金参与交通建设最为方便可行的途径，也是基础设施领域中相对成熟的方式。本文将对我国近年来公路经营权转让中存在的主要问题进行分析基础上，并就如何进一步推动公路经营权转让工作提出一些对策建议。
一、公路经营权转让工作中存在的主要问题
1.有关政府部门认识不一，对推进经营权转让过分谨慎
国家“收费还贷”政策的出台，有效地调动了多方筹资建路的积极性，大大加快了我国公路建设的步伐。但各地在执行国家收费还贷的政策时，也出现了一些偏差，致使部分地区公路收费项目过多过滥，甚至出现了“关卡林立”和“行路难”的情况，严重损害了这些地区的社会形象与投资环境。
2.多头审批，程序不规范，标准不统一
符合条件的公路项目，其转让审批程序通常包括多个环节。一般为先由市以上交通主管部门牵头，根据转让意向报省级政府及国资局评估立项，立项批准后，进行资产评估，资产评估的结果再报国资局认可批准，然后作为转让谈判的底线或作价依据。当转让方案经协商谈判商定后，再报省级政府审批。由于公路项目投资规模普遍较大，多属于限上项目，且可能涉及外资。
3.相关政策缺乏连续性和稳定性
在经营权转让的过程中，部分地方政府出于尽快收回投资、筹集资金的需要，曾作出了一些承诺或出台了若干优惠政策。但由于宏观政策变化等因素，这些承诺或政策随后难以兑现或完全兑现。
4.交通系统的体制改革滞后
经营权转让后项目业主与原收费养护单位的关系有待理顺，在公路原有的事业体制下，收费与养护都不同程度地存在着“机构臃肿、效率低下、人员富余、费用过高”等通病，这与社会资金“降低成本、提高效率”的要求相冲突。
5.经营权转让后，项目业主与行业管理的矛盾需要妥善解决
近年来公路行业管理的要求逐步提高，具体体现在对道路维修、交通标识、周边绿化及环境整治等方面都提出了更高的标准，相应的费用支出也有较大幅度地增加。而以社会资金为主的项目业主则希望尽量降低开支，提高经济效益。如不妥善处理，将影响项目的正常运营。
二、推动我国公路经营权转让工作的对策建议
1.积极澄清政府部门中存在的一些模糊观念
在科学规范的基础上提高推进公路经营权转让的思想认识。收费机制是公路（尤其是高等级公路）商品属性的重要体现，是市场经济中吸引社会资金，加快公路建设步伐的经济基础。收费项目过多过滥和公路的收费机制之间并没有必然的联系，合理规范的经营权转让并不影响违规收费项目的清理整顿。政府有关部门应该对合理规范的公路经营权转让予以积极的引导与支持，为推进公路的经营权转让创造良好的政策环境。
2.减少审批环节，规范审批程序，统一审批标准
针对公路经营权审批中存在的多头审批，环节过多，时间过长，程序不够规范，标准不一致等问题，各省市应从本地的实际出发，由省市政府牵头，由交通厅会同物价局等有关部门着手制定公路经营权转让的具体管理办法。为推进公路经营权的转让提供便捷的工作条件。
3.优惠政策的出台要考虑可行性和延续性
投资环境的改善需要政府的长期支持吸引社会资金进入基础设施领域，需要政府的积极引导与大力支持。但是政府在制定优惠政策时，要考虑政策在较长时期内实施的可行性和延续性，避免地方性政策与国家宏观政策及法规的冲突，慎重对待长期实施某一政策的财力基础和社会影响，尽量减少因政府换届而产生的政策变化。
4.前瞻性地做好中长期的交通发展规划，合理有预见性地安排竞争性项目
针对部分地区交通发展缺少前瞻性，中远期路网规划滞后于社会经济发展要求的状况，各地政府及交通部门应根据国家和省市在21世纪中前期社会经济发展的中长期规划及远景设想，科学地制定本地区交通发展的中长期规划，特别是中远期的路网规划。减少社会资源的浪费，保护投资者的利益。
5.积极推动交通系统运营管理体制的改革，尽快理顺项目业主与收费、养护单位的关系
交通系统运营管理事业体制的企业化改革是大势所趋，交通部门应积极推进本系统运营管理的体制改革。一要精简机构、提高效率、降低费用；二要打破收费管理、道路养护等业务传统的体内循环，推动这些业务对外开放，走向市场，逐步提高自身的竞争能力。通过合同与计划进行管理。
6.尽快制定统一的行业管理标准，妥善解决前期转让项目与行业管理标准之间的矛盾
近期各地广泛开展的“文明样板路”创建活动，使道路行业管理的要求逐步提高，相关费用也有较大幅度的上升。但由于文明路创建活动带有一定的区域性，缺乏统一的标准，加之费用由业主承担，在实施的过程中也出现了一些矛盾。因此，要长期不懈地开展这项工作，有必要根据行业特点和社会经济发展要求尽快制定统一且相对稳定的标准，使其费用开支能进入今后项目的运营成本。
7.加强现有项目的资产评估，收费年限的确定等基础性工作
针对现有收费公路中部分项目尚未进行过资产评估，尚未确定收费年限等情况，建议交通部门组织专门的力量，结合项目通车后实际的交通量，增长趋势及今后相关的路网规划等，对这些项目的交通量预测，投资回收期作出必要的修正。并在此基础上，进行系统的资产评估及确定合理的收费年限，为推进公路经营权转让及其市场化运作做好相应的前期准备。
总之，解决好公路经营权转让过程中存在的问题，将有助于推动这项工作全面开展，有助于吸引社会资金进入参与，将大大加快我国新世纪交通基础设施建设的步伐。
（作者单位：江苏省宁通高速公路管理处）
一、公路经营权转让工作中存在的主要问题
1.有关政府部门认识不一，对推进经营权转让过分谨慎
国家“收费还贷”政策的出台，有效地调动了多方筹资建路的积极性，大大加快了我国公路建设的步伐。但各地在执行国家收费还贷的政策时，也出现了一些偏差，致使部分地区公路收费项目过多过滥，甚至出现了“关卡林立”和“行路难”的情况，严重损害了这些地区的社会形象与投资环境。
2.多头审批，程序不规范，标准不统一
符合条件的公路项目，其转让审批程序通常包括多个环节。一般为先由市以上交通主管部门牵头，根据转让意向报省级政府及国资局评估立项，立项批准后，进行资产评估，资产评估的结果再报国资局认可批准，然后作为转让谈判的底线或作价依据。当转让方案经协商谈判商定后，再报省级政府审批。由于公路项目投资规模普遍较大，多属于限上项目，且可能涉及外资。
3.相关政策缺乏连续性和稳定性
在经营权转让的过程中，部分地方政府出于尽快收回投资、筹集资金的需要，曾作出了一些承诺或出台了若干优惠政策。但由于宏观政策变化等因素，这些承诺或政策随后难以兑现或完全兑现。
4.交通系统的体制改革滞后
经营权转让后项目业主与原收费养护单位的关系有待理顺，在公路原有的事业体制下，收费与养护都不同程度地存在着“机构臃肿、效率低下、人员富余、费用过高”等通病，这与社会资金“降低成本、提高效率”的要求相冲突。
5.经营权转让后，项目业主与行业管理的矛盾需要妥善解决
近年来公路行业管理的要求逐步提高，具体体现在对道路维修、交通标识、周边绿化及环境整治等方面都提出了更高的标准，相应的费用支出也有较大幅度地增加。而以社会资金为主的项目业主则希望尽量降低开支，提高经济效益。如不妥善处理，将影响项目的正常运营。
二、推动我国公路经营权转让工作的对策建议
1.积极澄清政府部门中存在的一些模糊观念
在科学规范的基础上提高推进公路经营权转让的思想认识。收费机制是公路（尤其是高等级公路）商品属性的重要体现，是市场经济中吸引社会资金，加快公路建设步伐的经济基础。收费项目过多过滥和公路的收费机制之间并没有必然的联系，合理规范的经营权转让并不影响违规收费项目的清理整顿。政府有关部门应该对合理规范的公路经营权转让予以积极的引导与支持，为推进公路的经营权转让创造良好的政策环境。
2.减少审批环节，规范审批程序，统一审批标准
针对公路经营权审批中存在的多头审批，环节过多，时间过长，程序不够规范，标准不一致等问题，各省市应从本地的实际出发，由省市政府牵头，由交通厅会同物价局等有关部门着手制定公路经营权转让的具体管理办法。为推进公路经营权的转让提供便捷的工作条件。
3.优惠政策的出台要考虑可行性和延续性
投资环境的改善需要政府的长期支持吸引社会资金进入基础设施领域，需要政府的积极引导与大力支持。但是政府在制定优惠政策时，要考虑政策在较长时期内实施的可行性和延续性，避免地方性政策与国家宏观政策及法规的冲突，慎重对待长期实施某一政策的财力基础和社会影响，尽量减少因政府换届而产生的政策变化。
4.前瞻性地做好中长期的交通发展规划，合理有预见性地安排竞争性项目
针对部分地区交通发展缺少前瞻性，中远期路网规划滞后于社会经济发展要求的状况，各地政府及交通部门应根据国家和省市在21世纪中前期社会经济发展的中长期规划及远景设想，科学地制定本地区交通发展的中长期规划，特别是中远期的路网规划。减少社会资源的浪费，保护投资者的利益。
5.积极推动交通系统运营管理体制的改革，尽快理顺项目业主与收费、养护单位的关系
交通系统运营管理事业体制的企业化改革是大势所趋，交通部门应积极推进本系统运营管理的体制改革。一要精简机构、提高效率、降低费用；二要打破收费管理、道路养护等业务传统的体内循环，推动这些业务对外开放，走向市场，逐步提高自身的竞争能力。通过合同与计划进行管理。
6.尽快制定统一的行业管理标准，妥善解决前期转让项目与行业管理标准之间的矛盾
近期各地广泛开展的“文明样板路”创建活动，使道路行业管理的要求逐步提高，相关费用也有较大幅度的上升。但由于文明路创建活动带有一定的区域性，缺乏统一的标准，加之费用由业主承担，在实施的过程中也出现了一些矛盾。因此，要长期不懈地开展这项工作，有必要根据行业特点和社会经济发展要求尽快制定统一且相对稳定的标准，使其费用开支能进入今后项目的运营成本。
7.加强现有项目的资产评估，收费年限的确定等基础性工作
针对现有收费公路中部分项目尚未进行过资产评估，尚未确定收费年限等情况，建议交通部门组织专门的力量，结合项目通车后实际的交通量，增长趋势及今后相关的路网规划等，对这些项目的交通量预测，投资回收期作出必要的修正。并在此基础上，进行系统的资产评估及确定合理的收费年限，为推进公路经营权转让及其市场化运作做好相应的前期准备。
总之，解决好公路经营权转让过程中存在的问题，将有助于推动这项工作全面开展，有助于吸引社会资金进入参与，将大大加快我国新世纪交通基础设施建设的步伐。
（作者单位：江苏省宁通高速公路管理处）