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[摘要]改革开放三十多年来，我国社会主义改革已进入“深水区、攻坚区”，各方资源与利益都迫切需要一种全新的分配与整合，这必然导致社会各阶层矛盾纠纷与利益冲突的加剧。面对如此复杂的利益局势，司法行政作为社会正义的标杆，如何适应时代需求，改革弊端，完善自我，有效维护社会利益，成为一个值得深思的问题。本文从司法行政职能及特点入手，探究当前司法行政隐性弊端，结合实际改善司法行政，争取为社会公平正义建立良好的制度基础。
[关键词]法律；程序；职权；公正性
引言
2013年11月22日，达州公安局达州分局发布对“三个小孩扶起摔倒老太婆，反被诬陷索赔”的处理情况，定义“蒋某某、龚某某（儿子）的行为”为敲诈勒索，根据《治安管理处罚法》，给予蒋某某行政拘留7日（因违法人员蒋某某已满70周岁，依法决定不予执行），龚某某行政拘留10日，罚款500元的处罚。①此决定一经公布，立刻引起了社会的一致好评。司法行政机关正确履行职责，关键时刻迅速有效的扶持社会“公德”，充分发挥了自身协调社会纠纷，维护社会正义，保持社会安定的积极作用。作为一种成本低、见效快的正义实现途径，司法行政日益受到人们青睐，与此相一致，司法行政公正性也成为当今社会研究的一个重要课题。
一、司法行政的职能及特点
（一）司法行政的职能
司法行政是指国家专门机关对有关监狱管理、劳动教养管理等司法领域的行政事务实行国家管理的活动，其职能主要体现在普法依法治理、基层人民调解、监狱劳教、法律服务、法律援助等方面。“三小孩扶起摔倒老人，反被诬陷索赔”的处理过程中，司法行政机关正确履行了其基层人民调节的职责，并积极宣传了法律精神，增强了人民法律意识，其正面意义值得肯定。
（二）司法行政的特点
1.双重性。
司法行政集行政性与司法性于一体。司法行政是对司法过程中行政事务的管理，其内容主要限于行政活动，主体主要为司法行政机关，具有明显的行政性；可司法行政中的行政活动必须依附于司法过程，没有司法活动的发生，司法行政也只能是一种摆设。因此，司法行政兼具行政性与司法性的双重属性。
2.广泛性。
从工作性质上讲，司法行政涉及到立法、执法、守法、法律监督等多个方面。首先，司法行政负责拟订与其工作相关的规章与制度；其次，负责社会监狱管理相关工作等；再次，司法行政机关积极宣传法律知识，推动社会守法工作顺利进行；最后，指导、监督基层司法所建设、管理全国的法律援助工作等。从工作内容上讲，司法行政不仅包含了社会管理，还涉及到文化、外交、军事等领域。调节社会关系，化解社会矛盾，引导社会风尚，指导司法系统相关外交事务，监管司法系统枪支弹药配备使用等都属于司法行政工作范围。我国坚持“职责一致”原则，职能众多，责任相应重大。
3.亲民性。
司法行政工作大致包括普法依法治理、基层人民调解、监狱劳教、法律服务、法律援助等几个方面。从其具体实施来看，距离群众近，与群众切身利益联系紧密。司法行政职能的良善发挥，扎根于基层，服务与基层；从其内容上看，涉及面广，社会性强，兼及个人与整体，有助于人民利益与意志的直接表达。
二、司法行政中存在的问题
当今社会的任何问题，归根到底都属于利益问题。利益问题的解决，根本的利器乃是“公平”。司法行政作为社会矛盾纠纷和利益冲突调节的一杆天枰，必须紧随时代步伐，不断健全完善自身机制，争取凡事做到“公平、公正、和谐”。但就当前情况而言，司法行政还存在着诸多问题，这在一定程度上影响了司法行政的公正性，从而严重制约了其社会价值的实现。
（一）法律依据欠权威
1.普法依法治理缺乏法律依据，致使很多法律教育事务流于形式；
2.基层法律服务职能与有关上位法律相冲突。就目前来看，我国司法行政中，基层法律服务的主要依据是2000年司法部制定的《基层法律服务所管理办法》和《基层法律服务工作者管理办法》。这两个部规章分别对基层法律服务所和基层法律服务工作者设定了相应的行政许可要求。但根据《中华人民共和国行政许可法》，这两部规章并没有行政许可设定权；
3.法律援助所依据的国务院《法律援助条例》效力层次偏低。法律援助是一项以政府部门为主、同时需要人民法院等多个部门协调配合的工作。因此，法律援助的法律依据应以全国人大制定法为宜。
（二）执行程序欠规范
公平正义是司法工作的生命线，也是社会和谐稳定的基石。坚持法律上的公平正义，首先就必须毫不动摇的坚持程序公正与实体公正。实体公正离不开程序公正，程序不公正往往导致实体不公正。其次必须坚持立法公正与执法公正并重。有好的立法，关键还在于执行。因此，司法行政公正性的彰显离不开程序公正与执法公正。
考察我国司法性行政具体过程，主要出现三种状况：第一，有章可依，严肃执法。这也是我们追求的理想状况。上述案例中，司法行政机关严格按章办事，调查、取证、公布结果，结果中说明处罚原因，体现了我国司法的正义性，是近年来正面典型的一个具体事例；第二，有章可依，视章如废纸，拒绝执行。这在现实生活中不是罕事，有关系的、有后台的先办事，没亲戚、没人的靠后排，甚至不理睬。严重影响了执法的公正性，降低社会公平性；第三，无章可依，自由裁量。在这种情况下，更多的是领导的随心所欲，严重者表现出一种无序状态，后果是脱离群众，降低政府在人民心中的可信性。
（三）权职分配欠妥当
1.领导结构不合理，监督制约无保障。司法行政机关，是政府对司法工作进行行政管理的专门机关，是集司法与行政于一身的机关。我国司法行政机关即司法部，地方各级司法行政机关为司法局，司法部司法局司法厅，是统领整个司法机关的最高权力组织，受其领导的机构包括：法院、检察院、律师协会、律所、公证处等等。从其职权划分可以看出，法院、检查院、律师协会、律所、公证处等都要听从于司法部的调动，而司法部隶属于国务院，即行政机关。按照权力分立学说，立法、行政、司法三权应相互独立。法院隶属于司法部领导，即是行政领导司法，那么“司法独立”又何在？司法正义又何以保证。 2.权力结构非科学化，降低司法行政公正性。司法部统一领导法院、检察院、律师协会、律所、公证处等，其中人民法院是国家的审判机关，人民检察院是国家的法律监督机关，公安机关是治安机关，主要负责刑事案件的侦查、拘留、预审、执行逮捕等。和谐的司法行政结果应是三局各司其职，协同合作。可事实上，人民法院往往忙于完成各种行政事务，而忘却了自身真正职能所在。据统计，法院在同一时期受理的刑事案件和民事案件的比例由1978年的32%和68%，到1998年的比例为10%和88%（还有2%的行政案件）“1990年人民法院共受理经济案件58.8万件，1999年已经增加至154.3万件”.②这其中本属于法院司法行政机构处理的问题，却经过了审判的处理，严重浪费社会资源，降低了行政效率，损害了人民利益。对于公安机关，任务繁重，职权太多，导致力不从心，例如法律规定的管制等非监禁刑罚实际处于不管的状况。于是侦查机关自己侦查自己关押，法院自己鉴定自己采信，自己判决自己执行等等都不足为怪了。而专门的司法行政机关职能却相对薄弱，任务不足，严重削弱社会公正性。
三、完善司法行政，促进社会正义
（一）强化司法行政法律依据
建立健全依法治国法律原则，立足全国人民代表大会，树立司法行政法律权威，制定具有全国性、人民性的法律依据。坚持法律法规上下位关系，提高法律业务素质，理清相关法律关系，公正、明确行使职责。完善现行法，修改《监狱法》、《律师法》、《公证法》、《人民调解法》中不适应时代需要的内容，规范有关劳动教养、司法鉴定管理、法制宣传教育等方面的决定等。
（二）规范司法行政程序规章
首先，修改《中华人民共和国国务院组织法》，明确司法行政职责范围、总体目标，实施原则。在职责确定的前提下，配置职责实施机构，建立完善的机构体系，严格规定机构权责范围、工作性质、所属体系地位；其次，修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，细化国务院组织法，在不违背上位法的前提下，结合地方实际，全面、清晰的制定地方具体工作办法，理清思路，整合逻辑，使各项工作都有法可依，有章可寻，做到程序正义，保证实体正义。最后，紧随社会需求，不断创新工作章程，做到及时反馈，及时改革不合理规章，以求适应人民变化的心理诉求。
（三）提高司法行政人员素质
要想实现社会公正，只有良善的法律是不行的，关键还在于它的具体实施。而法律的实施主体是人，人和动物的最大区别就在于人具有主观能动性。人如何发挥他的主观能动性受到其知识结构、社会阅历、社会关系等多方面的影响。在司法行政具体工作过程中，工作人员的知识结构、社会阅历、社会关系等明显会影响其对某一特定案例的判断。因此，我们必须提高司法行政人员的素质修养，抬高司法人员准入总则，实现人员的精英化，避免直接利益关系牵扯。
（四）实行司法行政侦押分离
我国看守所是审前羁押的专门场所，设于公安机关内部。公安机关负责我国大多数刑事案件的侦查，既行使侦查权又把犯罪嫌疑人羁押于下属的看守所。这种制度即不利于度公安机关的监督制约，又难以保证犯罪嫌疑人人身安全，同时还造成公安机关人员众多，机构庞大等诸多麻烦，严重降低司法行政效率，影响案件处理结果正是可靠性。实行侦押分离有利于增加体制上的监督制约，防止刑讯逼供等损害人权行为的发生，也符合国际上通行的做法。
（五）实现司法鉴定独立化
司法鉴定作为国家司法活动的重要组成部分，在维护司法公正、化解社会矛盾、解决社会纷争、促进社会和谐稳定中具有不可替代的重要作用。司法鉴定关系到案件进行过程中举证的可信性，从而直接影响案件处理结果。任何原因都不可以成为法院自己鉴定自己采信的借口。设立隶属于司法行政管辖的独立的统一的司法鉴定机构，配合法院审理工作，有效保证案件的公正性。
（六）完善司法行政监督制度
汉密尔顿曾说过“野心必须用野心来对抗”。③任何权力非以其不可抵抗的权力的存在而存在。我们一直强调监督的重要性，党一直坚持党内监督和党外监督的共存性，可结果并不那么理想。监督很多时候流于形式，究其原因，监督缺乏制度保证。首先，监督要有可监之事，人民要知道发生了什么事，怎么发生的，才会正确行使监督权。所以，权力必须公开化，司法行政必须坚持程序公开化、结果公开化，保证人民有机会行使监督权；其次，媒体要正确发挥其监督效益，应到社会正能量，监督要有原则的监督，不能为了博公众舆论，为了经济利益，而将社会利益丢弃一边。
结语
司法行政作为“利益的平衡器”、“权利的守护人”，其目的在于维护社会正义，促进社会和谐。正义的实现源于“中立”，人们之所以相信法律，就因为法律是不带有任何特殊感情的实体，对于任何客体，它都是中立的。司法行政要实现社会正义，就要永葆其中立性，而人是有感情的，我们不能奢望人是冷血动物，要保证“中立”的实现，唯有“制度”。只有建立完善有序的制度，才能保证各项工作的永久稳定，即使在它发展中的某个阶段出现细微变动，但也不影响其最终目的的实现。
参考文献
[1]田震青.司法行政权之法理分析[D].中南民族大学，2011.
[2]王征.论司法行政权[D].郑州大学，2007.
[3]平安兴.充分发挥司法行政职能优势为打造服务，责任，法治，廉洁政府作出积极努力[J].中国司法，2011，7：011.
[4]赵光君.充分认识司法行政职能优势在创新社会管理中发挥积极作用[J].中国司法，2010 （009）：13-17.
[5]王运亮.司法行政职能的法律透视[J].中国司法，2009，10：012.
[6]张钦.司法体制改革呼唤司法行政职能回归[J].中国司法，2008，6：034.
[7]姜小川.司法体制之时弊：司法与司法行政职权合一[J].中共浙江省委党校学报，2013 （4）：5-11.
[8]郝赤勇.我国司法行政制度及其改革发展[J].中国公证，2011，9：005.
作者简介
丁娜，1991—08—27，海南大学在读研究生.
注释
①7旬太婆摔倒后诬陷3娃娃因敲诈勒索昨晚被处行政拘留，成都商报，2013（03）.
②王征. 论司法行政权[D].郑州大学， 2007.
③汉密尔顿 联邦党人文集[J].商务印书馆1980年版，264.
[关键词]法律；程序；职权；公正性
引言
2013年11月22日，达州公安局达州分局发布对“三个小孩扶起摔倒老太婆，反被诬陷索赔”的处理情况，定义“蒋某某、龚某某（儿子）的行为”为敲诈勒索，根据《治安管理处罚法》，给予蒋某某行政拘留7日（因违法人员蒋某某已满70周岁，依法决定不予执行），龚某某行政拘留10日，罚款500元的处罚。①此决定一经公布，立刻引起了社会的一致好评。司法行政机关正确履行职责，关键时刻迅速有效的扶持社会“公德”，充分发挥了自身协调社会纠纷，维护社会正义，保持社会安定的积极作用。作为一种成本低、见效快的正义实现途径，司法行政日益受到人们青睐，与此相一致，司法行政公正性也成为当今社会研究的一个重要课题。
一、司法行政的职能及特点
（一）司法行政的职能
司法行政是指国家专门机关对有关监狱管理、劳动教养管理等司法领域的行政事务实行国家管理的活动，其职能主要体现在普法依法治理、基层人民调解、监狱劳教、法律服务、法律援助等方面。“三小孩扶起摔倒老人，反被诬陷索赔”的处理过程中，司法行政机关正确履行了其基层人民调节的职责，并积极宣传了法律精神，增强了人民法律意识，其正面意义值得肯定。
（二）司法行政的特点
1.双重性。
司法行政集行政性与司法性于一体。司法行政是对司法过程中行政事务的管理，其内容主要限于行政活动，主体主要为司法行政机关，具有明显的行政性；可司法行政中的行政活动必须依附于司法过程，没有司法活动的发生，司法行政也只能是一种摆设。因此，司法行政兼具行政性与司法性的双重属性。
2.广泛性。
从工作性质上讲，司法行政涉及到立法、执法、守法、法律监督等多个方面。首先，司法行政负责拟订与其工作相关的规章与制度；其次，负责社会监狱管理相关工作等；再次，司法行政机关积极宣传法律知识，推动社会守法工作顺利进行；最后，指导、监督基层司法所建设、管理全国的法律援助工作等。从工作内容上讲，司法行政不仅包含了社会管理，还涉及到文化、外交、军事等领域。调节社会关系，化解社会矛盾，引导社会风尚，指导司法系统相关外交事务，监管司法系统枪支弹药配备使用等都属于司法行政工作范围。我国坚持“职责一致”原则，职能众多，责任相应重大。
3.亲民性。
司法行政工作大致包括普法依法治理、基层人民调解、监狱劳教、法律服务、法律援助等几个方面。从其具体实施来看，距离群众近，与群众切身利益联系紧密。司法行政职能的良善发挥，扎根于基层，服务与基层；从其内容上看，涉及面广，社会性强，兼及个人与整体，有助于人民利益与意志的直接表达。
二、司法行政中存在的问题
当今社会的任何问题，归根到底都属于利益问题。利益问题的解决，根本的利器乃是“公平”。司法行政作为社会矛盾纠纷和利益冲突调节的一杆天枰，必须紧随时代步伐，不断健全完善自身机制，争取凡事做到“公平、公正、和谐”。但就当前情况而言，司法行政还存在着诸多问题，这在一定程度上影响了司法行政的公正性，从而严重制约了其社会价值的实现。
（一）法律依据欠权威
1.普法依法治理缺乏法律依据，致使很多法律教育事务流于形式；
2.基层法律服务职能与有关上位法律相冲突。就目前来看，我国司法行政中，基层法律服务的主要依据是2000年司法部制定的《基层法律服务所管理办法》和《基层法律服务工作者管理办法》。这两个部规章分别对基层法律服务所和基层法律服务工作者设定了相应的行政许可要求。但根据《中华人民共和国行政许可法》，这两部规章并没有行政许可设定权；
3.法律援助所依据的国务院《法律援助条例》效力层次偏低。法律援助是一项以政府部门为主、同时需要人民法院等多个部门协调配合的工作。因此，法律援助的法律依据应以全国人大制定法为宜。
（二）执行程序欠规范
公平正义是司法工作的生命线，也是社会和谐稳定的基石。坚持法律上的公平正义，首先就必须毫不动摇的坚持程序公正与实体公正。实体公正离不开程序公正，程序不公正往往导致实体不公正。其次必须坚持立法公正与执法公正并重。有好的立法，关键还在于执行。因此，司法行政公正性的彰显离不开程序公正与执法公正。
考察我国司法性行政具体过程，主要出现三种状况：第一，有章可依，严肃执法。这也是我们追求的理想状况。上述案例中，司法行政机关严格按章办事，调查、取证、公布结果，结果中说明处罚原因，体现了我国司法的正义性，是近年来正面典型的一个具体事例；第二，有章可依，视章如废纸，拒绝执行。这在现实生活中不是罕事，有关系的、有后台的先办事，没亲戚、没人的靠后排，甚至不理睬。严重影响了执法的公正性，降低社会公平性；第三，无章可依，自由裁量。在这种情况下，更多的是领导的随心所欲，严重者表现出一种无序状态，后果是脱离群众，降低政府在人民心中的可信性。
（三）权职分配欠妥当
1.领导结构不合理，监督制约无保障。司法行政机关，是政府对司法工作进行行政管理的专门机关，是集司法与行政于一身的机关。我国司法行政机关即司法部，地方各级司法行政机关为司法局，司法部司法局司法厅，是统领整个司法机关的最高权力组织，受其领导的机构包括：法院、检察院、律师协会、律所、公证处等等。从其职权划分可以看出，法院、检查院、律师协会、律所、公证处等都要听从于司法部的调动，而司法部隶属于国务院，即行政机关。按照权力分立学说，立法、行政、司法三权应相互独立。法院隶属于司法部领导，即是行政领导司法，那么“司法独立”又何在？司法正义又何以保证。 2.权力结构非科学化，降低司法行政公正性。司法部统一领导法院、检察院、律师协会、律所、公证处等，其中人民法院是国家的审判机关，人民检察院是国家的法律监督机关，公安机关是治安机关，主要负责刑事案件的侦查、拘留、预审、执行逮捕等。和谐的司法行政结果应是三局各司其职，协同合作。可事实上，人民法院往往忙于完成各种行政事务，而忘却了自身真正职能所在。据统计，法院在同一时期受理的刑事案件和民事案件的比例由1978年的32%和68%，到1998年的比例为10%和88%（还有2%的行政案件）“1990年人民法院共受理经济案件58.8万件，1999年已经增加至154.3万件”.②这其中本属于法院司法行政机构处理的问题，却经过了审判的处理，严重浪费社会资源，降低了行政效率，损害了人民利益。对于公安机关，任务繁重，职权太多，导致力不从心，例如法律规定的管制等非监禁刑罚实际处于不管的状况。于是侦查机关自己侦查自己关押，法院自己鉴定自己采信，自己判决自己执行等等都不足为怪了。而专门的司法行政机关职能却相对薄弱，任务不足，严重削弱社会公正性。
三、完善司法行政，促进社会正义
（一）强化司法行政法律依据
建立健全依法治国法律原则，立足全国人民代表大会，树立司法行政法律权威，制定具有全国性、人民性的法律依据。坚持法律法规上下位关系，提高法律业务素质，理清相关法律关系，公正、明确行使职责。完善现行法，修改《监狱法》、《律师法》、《公证法》、《人民调解法》中不适应时代需要的内容，规范有关劳动教养、司法鉴定管理、法制宣传教育等方面的决定等。
（二）规范司法行政程序规章
首先，修改《中华人民共和国国务院组织法》，明确司法行政职责范围、总体目标，实施原则。在职责确定的前提下，配置职责实施机构，建立完善的机构体系，严格规定机构权责范围、工作性质、所属体系地位；其次，修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，细化国务院组织法，在不违背上位法的前提下，结合地方实际，全面、清晰的制定地方具体工作办法，理清思路，整合逻辑，使各项工作都有法可依，有章可寻，做到程序正义，保证实体正义。最后，紧随社会需求，不断创新工作章程，做到及时反馈，及时改革不合理规章，以求适应人民变化的心理诉求。
（三）提高司法行政人员素质
要想实现社会公正，只有良善的法律是不行的，关键还在于它的具体实施。而法律的实施主体是人，人和动物的最大区别就在于人具有主观能动性。人如何发挥他的主观能动性受到其知识结构、社会阅历、社会关系等多方面的影响。在司法行政具体工作过程中，工作人员的知识结构、社会阅历、社会关系等明显会影响其对某一特定案例的判断。因此，我们必须提高司法行政人员的素质修养，抬高司法人员准入总则，实现人员的精英化，避免直接利益关系牵扯。
（四）实行司法行政侦押分离
我国看守所是审前羁押的专门场所，设于公安机关内部。公安机关负责我国大多数刑事案件的侦查，既行使侦查权又把犯罪嫌疑人羁押于下属的看守所。这种制度即不利于度公安机关的监督制约，又难以保证犯罪嫌疑人人身安全，同时还造成公安机关人员众多，机构庞大等诸多麻烦，严重降低司法行政效率，影响案件处理结果正是可靠性。实行侦押分离有利于增加体制上的监督制约，防止刑讯逼供等损害人权行为的发生，也符合国际上通行的做法。
（五）实现司法鉴定独立化
司法鉴定作为国家司法活动的重要组成部分，在维护司法公正、化解社会矛盾、解决社会纷争、促进社会和谐稳定中具有不可替代的重要作用。司法鉴定关系到案件进行过程中举证的可信性，从而直接影响案件处理结果。任何原因都不可以成为法院自己鉴定自己采信的借口。设立隶属于司法行政管辖的独立的统一的司法鉴定机构，配合法院审理工作，有效保证案件的公正性。
（六）完善司法行政监督制度
汉密尔顿曾说过“野心必须用野心来对抗”。③任何权力非以其不可抵抗的权力的存在而存在。我们一直强调监督的重要性，党一直坚持党内监督和党外监督的共存性，可结果并不那么理想。监督很多时候流于形式，究其原因，监督缺乏制度保证。首先，监督要有可监之事，人民要知道发生了什么事，怎么发生的，才会正确行使监督权。所以，权力必须公开化，司法行政必须坚持程序公开化、结果公开化，保证人民有机会行使监督权；其次，媒体要正确发挥其监督效益，应到社会正能量，监督要有原则的监督，不能为了博公众舆论，为了经济利益，而将社会利益丢弃一边。
结语
司法行政作为“利益的平衡器”、“权利的守护人”，其目的在于维护社会正义，促进社会和谐。正义的实现源于“中立”，人们之所以相信法律，就因为法律是不带有任何特殊感情的实体，对于任何客体，它都是中立的。司法行政要实现社会正义，就要永葆其中立性，而人是有感情的，我们不能奢望人是冷血动物，要保证“中立”的实现，唯有“制度”。只有建立完善有序的制度，才能保证各项工作的永久稳定，即使在它发展中的某个阶段出现细微变动，但也不影响其最终目的的实现。
参考文献
[1]田震青.司法行政权之法理分析[D].中南民族大学，2011.
[2]王征.论司法行政权[D].郑州大学，2007.
[3]平安兴.充分发挥司法行政职能优势为打造服务，责任，法治，廉洁政府作出积极努力[J].中国司法，2011，7：011.
[4]赵光君.充分认识司法行政职能优势在创新社会管理中发挥积极作用[J].中国司法，2010 （009）：13-17.
[5]王运亮.司法行政职能的法律透视[J].中国司法，2009，10：012.
[6]张钦.司法体制改革呼唤司法行政职能回归[J].中国司法，2008，6：034.
[7]姜小川.司法体制之时弊：司法与司法行政职权合一[J].中共浙江省委党校学报，2013 （4）：5-11.
[8]郝赤勇.我国司法行政制度及其改革发展[J].中国公证，2011，9：005.
作者简介
丁娜，1991—08—27，海南大学在读研究生.
注释
①7旬太婆摔倒后诬陷3娃娃因敲诈勒索昨晚被处行政拘留，成都商报，2013（03）.
②王征. 论司法行政权[D].郑州大学， 2007.
③汉密尔顿 联邦党人文集[J].商务印书馆1980年版，264.