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摘 要 国际刑事法院管辖权是否可以由检察院自行启动，从制定《罗马规约》一开始就备受争议，在订立《罗马规约》的谈判过程中，支持者和反对者各执一词。虽然最后在罗马规约的正式文本中确立了检察官自行调查是国际刑事法院管辖权启动的三种方式之一，但为中国、美国等国家所诟病，也是中国拒绝加入国际刑事法院的重要原因之一。研究检察官自行提起调查从而引发国际刑事法院管辖权的制度构架以及其在实践中容易遇到的问题，有助于进一步理解该制度的设立目的及实践效果。
关键词 国际刑事法院 管辖权 检察官
作者简介：金晓宇，华东政法大学国际法学院2015级国际法学专业在读硕士研究生，研究方向：国际经济法。
中图分类号：D916 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.174
根据《国际刑事法院罗马规约》（以下简称《规约》）第15条的规定，国际刑事法院（以下简称“国际刑事法院”）的管辖权共有三种启动方式：
一是由缔约国依据《规约》第14条向国际刑事法院提交《规约》第5条规定的犯罪已经发生的情势。
二是由联合国安理会根据《联合国宪章》第7章的有关规定向国际刑事法院提交情势。
三是由检察官自行依据《规约》第15条的有关规定对犯罪进行调查。
本文着重分析检察官自行对国际刑事法院管辖权范围内的犯罪进行调查的制度。
一、检察官自行进行调查制度的确立过程
在《罗马规约》的谈判过程中，各缔约国在认可缔约国本身和安理会有权向国际刑事法院提交情势外，对于是否可以由检察官自行发起则具有很大的分歧。在国际法委员会起草的规约草案中，只有缔约国、安理会有权向国际刑事法院提交案件，而检察官并没有此项权力。但一些代表团认为，有些情况下缔约国会基于外交或者政治原因而不原提交情势，这会导致有些国际社会的严重罪行逃脱惩罚。
因此，这些代表团提出应该进一步扩大检察官的权利和作用，加强检察官的独立性和自主性，赋予其在没有国家申诉的情况下，对一般国际法规定的以及整个国际社会所关注的严重罪行发起调查并进行相应的起诉的权利。这也有利于进一步增强国际刑事法院的独立性和作用。但赋予检察官自行调查的这项提议也遭到了包括中国和美国在内的国家、非政府组织的强烈反对。美国在会议中宣称：一个无拘束的检察官不仅无益于推动国际刑事法院的工作以及建立独立有效的检察机制，更会严重影响检察官全局、公正地去调查那些严重罪行。
但是，检察官独立是为国际社会所公认的一个重要原则，也是国际刑事法院保持其中立、公正以及客观性的重要保障。赞同赋予检察官自行调查权利的国家坚持认为这样做利大于弊。
首先，检察官身上的政治因素，相比于缔约国以及联合国安理会会更少一点。
其次，检察官自行调查的权力是对国际刑事法院管辖权启动的一种补充，是为了应对国际刑事法院因为一些政治因素而不能启动管辖权的尴尬。
最后，国际刑事法院检察官的人选都是经过仔细遴选的，应当给予检察官充分的信任，也可以通过规约的进一步规定使该制度更加合理。
检察官自行发起调查以启动法院管辖权的权力后来得到了非政府组织的赞同，在1997年得到了具有相同想法的国家的支持。在罗马外交大会上，尽管仍有少数国家强烈反对，赋予检察官自行启动情势调查的权利得到了大多数代表团的认可，当然条件是检察官以该方式启动案件调查之前要得到国际刑事法院预审分庭的批准。检察官自行提起调查的启动机制最终被纳入大会主席团的讨论文件中，并被《规约》最后规定在文本第13条中。
二、检察官自行调查权的制度构架
（一）两阶段调查机制
《规约》对检察官自行提起调查的制度具体规定在第15条中， 研究后可以发现，《规约》第15条针对检察官的自行调查的权力规定了两阶段的调查机制：
第一个阶段是针对情势（situation）的调查，其调查对象为情势，在此阶段中预审庭并不介入。
第二个阶段是针对具体案件（case）的调查，在此阶段下，检察官的调查对象已经从情势转变到具体的案件，是对国际刑事法院管辖权内的已经或正在实施的具体案件进行调查。
那么，检察官要从第一阶段的情势调查进入第二阶段的案件调查时，需要向预审分庭说明其具有合理依据（reasonable basis）。但同“情势（situation）”二字的含义一样，《规约》并没有明确规定“合理依据”的定义，所以对于检察官提起的调查怎样才构成符合“合理依据”，是一个模糊的标准。实践中，以肯尼亚案件为例，预审庭法官主要通过如下标准判断：案件的可受理性，案件的严重程度以及是否有助于实现公正这三方面进行考量，且这三方面均需考虑。在肯尼亚案件中，检察官认为其国内没有对如此严重的罪行进行有效诉讼，基于案件的严重程度，国际刑事法院对于此案件具有可受理性。并且检察官在其后补充说明没有理由认为对此案件进行调查会不利于实现公正。预审庭在仔细审查检察官的申请及其提及的材料后，于次日对检察官的调查进行了授权。
（二）检察官自行调查的信息来源
根据《规约》第15条第二款的规定，检察官可以接收或者积极寻求国家（并未明确规定是否一定要求其为缔约国）、联合国的有关机构、政府间组织或非政府间组织，或其他检察官认为适当的可靠信息来源。
在肯尼亚案件中，检察官在2009年11月26日向预审庭提交的申请授权调查肯尼亚大选后暴乱的文件中，提及其主要信息来源包括：针对大选后暴乱的调查委员会、肯尼亚全国人权委员会（KNCHR）、人权事务高级专员办事处以及基督儿童基金等。
当然，检察官要对这些信息进行筛选，排除那些无关紧要或者可以忽略不计的信息。并且，检察官的具体判断标准，主要为以下几点：犯罪的规模，犯罪的性质，犯罪发生的方式以及犯罪的恶劣影响程度。 三、检察官自行调查制度在国际司法实践中容易遇到的问题
（一）检察官自行调查会对一国主权形成挑战
在肯尼亚案件中，政府方代表律师在其对国际刑事法院的可受理性方面提出异议的文件中，反复强调肯尼亚国内正在积极重组国内的刑事审判系统以调查、审判与本案直接相关的选举暴力案件。虽然预审庭最终驳回了政府方律师的异议，但安妮塔法官提出了反对意见，指出预审庭在针对肯尼亚政府提出的关于可受理性问题的上诉中，过度考虑了审判效率（expeditious），而忽视了对于肯尼亚国家主权以及国际刑事法院管辖权本身的补充性的考量。
在检察官主动提起调查的案件中，容易存在政府也要求进行管辖的问题。一国政府很容易认为在自己未主动提交情势给检察官的情况下，检察官自行提起对本国案件的调查，是对国家主权的一种侵犯。
（二）提供的信息如果被检察官拒绝，提供者没有补救办法
《规约》只规定了国家、联合国机构、政府间组织或非政府间组织等可以向检察官提供信息，检察官也可以主动向他们寻求信息，但《规约》并没有规定检察官如果不采纳这些信息时的补救程序。在缔约国或者安理会向检察官提交情势请求检察官调查的情况下，如果检察官认为没有进行起诉的充分依据，其所作的不予调查决定要受到预审庭的审查，并且检察官要将这个决定同时通知提交情势的缔约国或者安理会。但对于其他向检察官提交信息的主体来说，一旦检察官认为他们提供的信息不足以引发调查，则无任何补救措施。因为检察官接受的各方提交的信息数量是巨大的，鉴于国际刑事法院司法资源的有限性，不可能赋予每一个被拒绝的信息提供者向预审庭要求复核的权利。司法实践中只能授权并依赖检察官个人的判断，所以检察官的挑选、任命也就显得尤为重要。
（三）检察官自行调查的过程容易受到各种阻碍
检察官自行提起调查，即没有缔约国主动的配合，也没有安理会的强有力的保障。检察官即使得到了预审分庭进行调查的授权，要进入一个国家深入调查案件，也是困难重重。
以肯尼亚案件为例，肯尼亚政府百般阻挠。首先，其认为检察官自行调查肯尼亚总统乌胡鲁·肯雅塔侵犯了其国家主权；其次，肯尼亚政府强调本国政府已经对该案件进行了司法审判，根据《规约》第17条，国际刑事法院对于本案已经缺乏可受理性。
另外，在肯尼亚案件中，证人是一个关键因素。此案中，一开始检察官提起了针对肯尼亚总统肯雅塔（Kenyatta）、肯尼亚行政事务部负责人穆塔乌拉（Muthaura）以及前公安局长阿里（Mohhammed Hussein Ali）三人的诉讼，预审庭了接受了检察官针对前两名嫌疑犯的指控。但随着案件的发展，多名证人被威胁，甚至失踪或者被杀害。2013年3月，因为一位重要证人撤回了指证，检察官只得撤销了对肯尼亚行政事务部负责人穆塔乌拉的指控。到最后，因为更多证人的撤回，检察官只能把针对肯雅塔的指控也撤回。
可见检察官自行调查案件并起诉的情况下，检察官在整个诉讼过程，容易处于孤立无援的境地，很难展开调查、起诉工作。
參考文献：
[1]李世光、刘大群、凌岩.国际刑事法院罗马规约评释.北京：北京大学出版社.2006.
[2]张立.论国际刑事法院的启动机制.外交学院.2008.
[3]王莹.国际刑事法院管辖权与国家主权的关系.吉林大学.2008.
[4]Walliam A. Schabas， An Introduction to the International Criminal Court， Fourth Edition， Cambridge， 2011.
[5]Philippe Kirsch， QC and Darryl Robinson， Initiation of Proceedings by the Prosecutor， in A cases et al （eds.） 2002.
[6]Caroline Buisman， Leiden Journal of International Law， 2014， 27（1）.
[7]Situation in Kenya （ICC-01/09）， Decision Pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorization of an Investigation into the situation in the Republic of Kenya， 31 March 2010.
[8]Situation in Kenya （ICC-01/09-3）， Request for authorisation of an investigation pursuant to Article 15， 26 November 2009.
关键词 国际刑事法院 管辖权 检察官
作者简介：金晓宇，华东政法大学国际法学院2015级国际法学专业在读硕士研究生，研究方向：国际经济法。
中图分类号：D916 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.174
根据《国际刑事法院罗马规约》（以下简称《规约》）第15条的规定，国际刑事法院（以下简称“国际刑事法院”）的管辖权共有三种启动方式：
一是由缔约国依据《规约》第14条向国际刑事法院提交《规约》第5条规定的犯罪已经发生的情势。
二是由联合国安理会根据《联合国宪章》第7章的有关规定向国际刑事法院提交情势。
三是由检察官自行依据《规约》第15条的有关规定对犯罪进行调查。
本文着重分析检察官自行对国际刑事法院管辖权范围内的犯罪进行调查的制度。
一、检察官自行进行调查制度的确立过程
在《罗马规约》的谈判过程中，各缔约国在认可缔约国本身和安理会有权向国际刑事法院提交情势外，对于是否可以由检察官自行发起则具有很大的分歧。在国际法委员会起草的规约草案中，只有缔约国、安理会有权向国际刑事法院提交案件，而检察官并没有此项权力。但一些代表团认为，有些情况下缔约国会基于外交或者政治原因而不原提交情势，这会导致有些国际社会的严重罪行逃脱惩罚。
因此，这些代表团提出应该进一步扩大检察官的权利和作用，加强检察官的独立性和自主性，赋予其在没有国家申诉的情况下，对一般国际法规定的以及整个国际社会所关注的严重罪行发起调查并进行相应的起诉的权利。这也有利于进一步增强国际刑事法院的独立性和作用。但赋予检察官自行调查的这项提议也遭到了包括中国和美国在内的国家、非政府组织的强烈反对。美国在会议中宣称：一个无拘束的检察官不仅无益于推动国际刑事法院的工作以及建立独立有效的检察机制，更会严重影响检察官全局、公正地去调查那些严重罪行。
但是，检察官独立是为国际社会所公认的一个重要原则，也是国际刑事法院保持其中立、公正以及客观性的重要保障。赞同赋予检察官自行调查权利的国家坚持认为这样做利大于弊。
首先，检察官身上的政治因素，相比于缔约国以及联合国安理会会更少一点。
其次，检察官自行调查的权力是对国际刑事法院管辖权启动的一种补充，是为了应对国际刑事法院因为一些政治因素而不能启动管辖权的尴尬。
最后，国际刑事法院检察官的人选都是经过仔细遴选的，应当给予检察官充分的信任，也可以通过规约的进一步规定使该制度更加合理。
检察官自行发起调查以启动法院管辖权的权力后来得到了非政府组织的赞同，在1997年得到了具有相同想法的国家的支持。在罗马外交大会上，尽管仍有少数国家强烈反对，赋予检察官自行启动情势调查的权利得到了大多数代表团的认可，当然条件是检察官以该方式启动案件调查之前要得到国际刑事法院预审分庭的批准。检察官自行提起调查的启动机制最终被纳入大会主席团的讨论文件中，并被《规约》最后规定在文本第13条中。
二、检察官自行调查权的制度构架
（一）两阶段调查机制
《规约》对检察官自行提起调查的制度具体规定在第15条中， 研究后可以发现，《规约》第15条针对检察官的自行调查的权力规定了两阶段的调查机制：
第一个阶段是针对情势（situation）的调查，其调查对象为情势，在此阶段中预审庭并不介入。
第二个阶段是针对具体案件（case）的调查，在此阶段下，检察官的调查对象已经从情势转变到具体的案件，是对国际刑事法院管辖权内的已经或正在实施的具体案件进行调查。
那么，检察官要从第一阶段的情势调查进入第二阶段的案件调查时，需要向预审分庭说明其具有合理依据（reasonable basis）。但同“情势（situation）”二字的含义一样，《规约》并没有明确规定“合理依据”的定义，所以对于检察官提起的调查怎样才构成符合“合理依据”，是一个模糊的标准。实践中，以肯尼亚案件为例，预审庭法官主要通过如下标准判断：案件的可受理性，案件的严重程度以及是否有助于实现公正这三方面进行考量，且这三方面均需考虑。在肯尼亚案件中，检察官认为其国内没有对如此严重的罪行进行有效诉讼，基于案件的严重程度，国际刑事法院对于此案件具有可受理性。并且检察官在其后补充说明没有理由认为对此案件进行调查会不利于实现公正。预审庭在仔细审查检察官的申请及其提及的材料后，于次日对检察官的调查进行了授权。
（二）检察官自行调查的信息来源
根据《规约》第15条第二款的规定，检察官可以接收或者积极寻求国家（并未明确规定是否一定要求其为缔约国）、联合国的有关机构、政府间组织或非政府间组织，或其他检察官认为适当的可靠信息来源。
在肯尼亚案件中，检察官在2009年11月26日向预审庭提交的申请授权调查肯尼亚大选后暴乱的文件中，提及其主要信息来源包括：针对大选后暴乱的调查委员会、肯尼亚全国人权委员会（KNCHR）、人权事务高级专员办事处以及基督儿童基金等。
当然，检察官要对这些信息进行筛选，排除那些无关紧要或者可以忽略不计的信息。并且，检察官的具体判断标准，主要为以下几点：犯罪的规模，犯罪的性质，犯罪发生的方式以及犯罪的恶劣影响程度。 三、检察官自行调查制度在国际司法实践中容易遇到的问题
（一）检察官自行调查会对一国主权形成挑战
在肯尼亚案件中，政府方代表律师在其对国际刑事法院的可受理性方面提出异议的文件中，反复强调肯尼亚国内正在积极重组国内的刑事审判系统以调查、审判与本案直接相关的选举暴力案件。虽然预审庭最终驳回了政府方律师的异议，但安妮塔法官提出了反对意见，指出预审庭在针对肯尼亚政府提出的关于可受理性问题的上诉中，过度考虑了审判效率（expeditious），而忽视了对于肯尼亚国家主权以及国际刑事法院管辖权本身的补充性的考量。
在检察官主动提起调查的案件中，容易存在政府也要求进行管辖的问题。一国政府很容易认为在自己未主动提交情势给检察官的情况下，检察官自行提起对本国案件的调查，是对国家主权的一种侵犯。
（二）提供的信息如果被检察官拒绝，提供者没有补救办法
《规约》只规定了国家、联合国机构、政府间组织或非政府间组织等可以向检察官提供信息，检察官也可以主动向他们寻求信息，但《规约》并没有规定检察官如果不采纳这些信息时的补救程序。在缔约国或者安理会向检察官提交情势请求检察官调查的情况下，如果检察官认为没有进行起诉的充分依据，其所作的不予调查决定要受到预审庭的审查，并且检察官要将这个决定同时通知提交情势的缔约国或者安理会。但对于其他向检察官提交信息的主体来说，一旦检察官认为他们提供的信息不足以引发调查，则无任何补救措施。因为检察官接受的各方提交的信息数量是巨大的，鉴于国际刑事法院司法资源的有限性，不可能赋予每一个被拒绝的信息提供者向预审庭要求复核的权利。司法实践中只能授权并依赖检察官个人的判断，所以检察官的挑选、任命也就显得尤为重要。
（三）检察官自行调查的过程容易受到各种阻碍
检察官自行提起调查，即没有缔约国主动的配合，也没有安理会的强有力的保障。检察官即使得到了预审分庭进行调查的授权，要进入一个国家深入调查案件，也是困难重重。
以肯尼亚案件为例，肯尼亚政府百般阻挠。首先，其认为检察官自行调查肯尼亚总统乌胡鲁·肯雅塔侵犯了其国家主权；其次，肯尼亚政府强调本国政府已经对该案件进行了司法审判，根据《规约》第17条，国际刑事法院对于本案已经缺乏可受理性。
另外，在肯尼亚案件中，证人是一个关键因素。此案中，一开始检察官提起了针对肯尼亚总统肯雅塔（Kenyatta）、肯尼亚行政事务部负责人穆塔乌拉（Muthaura）以及前公安局长阿里（Mohhammed Hussein Ali）三人的诉讼，预审庭了接受了检察官针对前两名嫌疑犯的指控。但随着案件的发展，多名证人被威胁，甚至失踪或者被杀害。2013年3月，因为一位重要证人撤回了指证，检察官只得撤销了对肯尼亚行政事务部负责人穆塔乌拉的指控。到最后，因为更多证人的撤回，检察官只能把针对肯雅塔的指控也撤回。
可见检察官自行调查案件并起诉的情况下，检察官在整个诉讼过程，容易处于孤立无援的境地，很难展开调查、起诉工作。
參考文献：
[1]李世光、刘大群、凌岩.国际刑事法院罗马规约评释.北京：北京大学出版社.2006.
[2]张立.论国际刑事法院的启动机制.外交学院.2008.
[3]王莹.国际刑事法院管辖权与国家主权的关系.吉林大学.2008.
[4]Walliam A. Schabas， An Introduction to the International Criminal Court， Fourth Edition， Cambridge， 2011.
[5]Philippe Kirsch， QC and Darryl Robinson， Initiation of Proceedings by the Prosecutor， in A cases et al （eds.） 2002.
[6]Caroline Buisman， Leiden Journal of International Law， 2014， 27（1）.
[7]Situation in Kenya （ICC-01/09）， Decision Pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorization of an Investigation into the situation in the Republic of Kenya， 31 March 2010.
[8]Situation in Kenya （ICC-01/09-3）， Request for authorisation of an investigation pursuant to Article 15， 26 November 2009.