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编者按:2003年以来，我国深化农村信用社改革试点工作逐步推进。参与试点的各省份，全部选择了成立省联社的改革模式。随着改革的深入，各方对省联社模式提出了不同的意见，对农村信用社的管理体制、产权改革、市场定位、经营模式、管理机制、为农服务以及农村金融体系的发育等问题，有着诸多分歧和疑惑。江西省农村信用联社理事长肖四如根据当地的实践，对解决这些问题提出了自己的观点。
管理体制问题
关于农村信用社管理体制的争论由来已久，于是有了农村信用社隶属于人民公社、农业银行和央行直接管理的几经更迭。2003年，国务院作出把农村信用社行业管理权交给省级人民政府的决定。其后，绝大多数省份选择了在省政府领导下组建省级联社，具体履行全辖农村信用社的管理、指导、协调和服务职能。同时，对这一管理模式的质疑也接踵而来。有人认为，改革开放到今天，还把农村信用社这类金融企业的行业管理权交给政府，形成政企不分和行政干预，是市场经济发展的倒退；也有人认为省级联社不伦不类，找不到合适的职能定位——作为省级政府的直属单位，又不属于行政部门，定性为金融企业又不能开展业务经营；还有人认为省级联社作为一个独立法人，管理同样是独立法人的县级联社（合作银行），侵害了县联社的法人自主权，在法理上不通，且会增加基层的经营成本等等。刚刚理出一点头绪的行业管理，似乎又陷入了迷茫和困惑之中。
在众多争论质疑中，比较多的观点是政府行使管理权不合适，应当还权于企业，也就是让县级联社自己管自己。实际上，这是一种理想主义，在现实中难以行得通。
农村信用社是农村金融企业，其存亡兴衰不同于一般企业，与公众利益和社会稳定息息相关，一旦引发风险，广大金融消费者的权益谁来负责？在中国现行金融体制下，政府实际上承担着保护存款人(公众)利益的责任，成为风险的实际最终承担者。这种情况下，“风险自担”实际上成为一句空话。而且，作为农村金融的主渠道，农信社实际上承担着保证国家支农、惠农一系列政策和社会目标实现的责任，是让农民享受基本金融服务的主要力量。在这种政策传导责任不能解除的情况下，追求利润最大化、自主经营的目标很难实现。此外，现实基础或“路径依赖”也决定了行业管理的必要性。长期以来，由于管理薄弱而形成内部人控制和历史包袱，还要靠外部力量制衡和政府帮助化解。弥补法人自身的缺陷，也必须在企业之外施以外部力量。
在要不要行业管理的问题上，我们已经有很多教训。纵观农村信用社50多年的发展历程，造成今天沉重的财务包袱和巨额不良资产的一个重要原因，就是一直以来缺乏真正有效的行业管理。惨痛的教训说明，农村信用社防范风险，实现发展的多重目标，仅仅依靠县级联社的法人自主权是远远不够的。行业管理和服务的需要，是内生于法人单位独立经营与系统性风险防范的矛盾、小规模经营与大市场连接的矛盾，以及外生于实施政府目标和克服法人单位自身缺陷的需要。就目前农村信用社的管理基础、自控能力、人员素质、风险状况和发展水平而言，在当前和今后一段时期内，行业管理必不可少，而且必须加强。
既然行业管理不可或缺，那么，我们需要一种什么形式的行业管理呢？在回答这个问题之前，首先必须明确，农村信用社管理體制改革的目的是什么。其根本目的在于：帮助农村信用社完善法人治理机制，全面加强管理，推进规范化；促进业务发展，提高经营效益、增强市场竞争力；引导农村信用社创新产品和服务，提升金融服务水平，为地方经济特别是“三农”发展作出积极贡献。只要能够较好地实现这些目的，就是好的管理体制，就应该尝试并不断完善。具体的管理模式要服从目标、遵循规律、因地制宜，尊重省级政府根据当地实际作出的选择。农村信用社管理体制改革本身就是“摸着石头过河”，没有现成公式可套，如果还习惯于照搬已有的框架，拿教科书上的模型作参照物，片面地强调“像什么、不像什么”，“是什么、不是什么”，只会禁锢思维、束缚手脚，无助于问题的解决。
江西省作为深化农村信用社改革首批试点省份之一，改革启动后，没有纠缠于模式之争、名称之争，以解决问题为导向，坚持发展至上，改革方案针对影响发展的制约因素而提出，改革轻重缓急的安排从加快发展的紧迫性上把握，效果评价以是否促进发展为惟一标准。按照这一指导思想，迅速理清工作思路，及时组建省联社，在省政府领导下履行对全省农村信用社的行业管理职能。改革三年来，省联社有效、规范履职，取得了明显的阶段性成效，全省农村信用社进入了历史最好的发展时期：主要业务连续三年保持20%以上的高速增长，存贷款规模比改革前翻一番；资产质量稳步提升，不良贷款实际占比大幅下降；经营效益逐年攀升，在消化历史亏损挂账20多亿元的基础之上，连续三年实现整体盈余，账面利润累计突破8亿元，法人单位盈余面达96%以上；资本充足率从原来的-2.42%提高到13.45%，三年增提呆账拨备15.73亿元，抗风险能力和发展后劲大为增强。同时，大力推进了规制建设，全面再造业务流程，强化内部管理，一大批风险隐患和案件得到有效处置；一系列正规化建设稳步推进，员工素质大幅提高，企业形象不断提升，为农服务主渠道作用进一步强化。
与江西省一样，其他省份的农信社改革也取得了骄人的成绩。
这几年，农村信用社改革尽管在理论上可能存在着种种缺陷，有许多需要完善的地方，但必须承认，改革三年下来，农村信用社发生了巨大的变化，一系列历史难题正在得到解决，风险高居的状况正在改善，一些濒临崩溃边缘的信用社正在起死回生，业务发展进入最快最好时期，农村信用社的市场信心和社会形象达到了历史新高。正在探索的管理模式取得的成效让我们有理由认为：把农村信用社的行业管理权交给省级政府，组建省级联社具体履行行业管理职责，在当前情况下是一种较佳选择。在这种体制下，有利于最广泛地调动各方的积极性，帮助农村信用社解决历史难题，有利于在不干预企业经营自主权的前提下搞好行业服务。而且，省联社作为省政府管理全省农村信用社的工作平台，其职能定位是明确的。同时，作为全省农村信用社的法人联合体，依据共同制定、共同遵守的章程，实行民主管理，与各法人单位的责权关系也是清晰的。
从法理上分析，省级联社行业管理权的边界也完全可以说得清楚。省联社行业管理的三种权力来源：一是自律性行业管理职权，源于县级联社（合作银行）对公共管理和服务的需要。县级联社从自身利益出发，需要实施某项管理或开展某项服务，但是单个法人社由于规模小、手段落后、影响力弱、管理水平低、信息不充分、风险承受能力差等原因，想做却做不了或做不好，于是通过共同制定《章程》或以社员大会决议形式，赋予省联社管理权限，委托省联社提供统一服务。共同的意愿，形成共同的规则。省联社依据章程和规范，搞好管理和服务。这样既可以有效避免省联社对法人单位的不当干预，保证法人单位的经营自主权，又可集优势力量办大事，满足法人单位的需要，比如统一的规制建设、形象宣传、员工培训、信息网络建设和资金调剂服务等，都属于这一范畴。这种把自律性行业管理权赋予一个法人联合体行使的管理方式，在当今世界很多国家普遍使用。
二是行政性行业管理职权。政府作为社会公共事务的管理者，有责任维护金融消费者的利益，维护金融市场的秩序和稳定，防范金融风险，同时引导金融企业认真落实国家的金融法规与政策，引导农村信用社贯彻为农服务的方针，为地方经济发展作出贡献。同时政府对农村信用社的一定行政管理的职权，还来源于国务院交给省级政府的最终风险补偿者的责任。把这种行政性或公共性行业管理委托给省级联社，使其具备行业管理部门的特征，符合国内国际的通行做法。
明晰了行业管理权力来源之后，还必须不断规范和完善具体的管理行为。在江西的实践中，提出“坚持一个方针，把握四条原则”。一个方针，就是以加强风险管控为主，以为法人单位提供良好服务为主，以间接、宏观的管理为主。法人单位能管好的事，充分发挥其自主权；对于他们迫切需要的宏观管理和服务，要努力做好。主要通过制度规范、行为标准、指导意见、结果评价、干部监督等形式实行管理。四条原则：一是遵照章程，民主管理。根据全省农村信用社共同建立的《章程》，有效行使省联社的相关职权，切实维护农村信用社的整体利益和法人社权益。二是根据授权，依法管理。既要履行好政府授权，在授权范围内进行管理，又要落实好自身管理责任，提高农村信用社服务经济、抵御经营风险、维护公共利益的能力。三是依照规范，科学管理。省联社的行业管理主要依靠一系列规范的管理制度进行，在此基础上，大胆引入现代金融企业科学的管理理念、规范和流程，并强有力地实施。四是党的建设，相辅相成。强化党组织的作用，促进农村信用社改革和发展。
关于省级联社未来的改革方向，现在也有很多争论。有些学者认为，省级联社对县级联社没有形成产权约束，实施行业管理不合理，提出把省级联社改造成一个股份制银行，并控股或相对控股县级联社（合作银行），建立某种资本纽带，名正言顺地实行自上而下的管理。笔者不赞成这种观点。因为从中外合作金融发展的实践来看，由下而上参股组成联合社或区域、中央合作银行，是内生于法人社(行)克服自身规模小、分散、形成一系列劣势的自身要求，而不是外生于大集团对其实施控制的需要。按从上而下参股、控股的思路，我们的改革就会产生一个集团化的倾向，即把农村信用社（合作银行）变成一个大集团，在省级银行对辖内信用社从参股到相对控股到绝对控股的过程中，逐步把它变成了分支行，于是农村信用社的社区性消失了，经营的灵活性、自主性优势也不复存在了。显然，这不符合金融发展的规律，不符合农村和社区金融市场的客观需要。中国不缺少大的银行，而需要大量的社区性、零售型银行。这种为了修饰省级联社的缺陷而“做”出一个省级银行的思路，实际上也违背了农村信用社改革的初衷。组建省级联社的出发点在于：县级联社为了更好地经营和发展，需要一些宏观的管理和公共服务，需要一种更强大的防范系统性风险的力量，需要一个更高的平台来办好自身难以办到的事情，而不是需要通过所谓的资本纽带对县级联社实施更强有力的控制。
对于省级联社的未来，笔者更倾向于在完善省级联社的管理、服务行为的基础上，将省级联社改组为由法人单位参股的股份制省级农村合作银行，仍实行两级法人体制。省级合行主要是管理银行、电子银行、清算银行的职能，并展开一些批发性金融业务和社团贷款业务，使法人社迫切要求的规模化服务能更有效地展开，使自身的法人治理更趋完善，使其与法人社、银监部门、政府的关系更加明晰，责权约束更加有力。荷兰中央合作银行和我国天津农村合作银行是采用这种模式运作成功的案例。
产权改革问题
农村信用社产权改革难点丛生。首先是明晰产权的难题。这次农村信用社产权改革的目标之一是“产权明晰”。但是，要真正实现产权明晰，何其之难。农村信用社从成立到现在，半个多世纪的时间，几经变迁，大量原始股金找不到歸属，大部分原始社员不知所终，即便找到了，是退是留也没有合适的标准，特别是大量的历史包袱要原有社员承担，不可能也不现实，只有打包处理。对历史形成的巨额亏损挂账和大量不良资产，没有进行严格意义上的财务清理和重组，国家没有相应的政策予以承担或剥离，在这种情况下，进行增资扩股，构建新的产权关系，只能是一种扭曲的行为，也不可能让新社员（股东）承担沉重的历史包袱。于是产权明晰和构建新的产权关系都是难以做到的。
产权改革的另一个主要问题是，有效的委托代理关系（法人治理机制）难以形成。所谓的法人治理机制，本质上就是委托代理机制，从社员（出资人）到企业的决策者、经营管理者，再到剩余分配，这一链条上的各个环节，实际上都要发生委托代理行为。一个县级法人，数以万计的社员既无法“用手投票”也无法“用脚投票”。从众多的社员中产生社员代表，本身就是一个难题，且通过层层选出的社员代表和多数的理事（董事），又缺乏必要的金融知识及参与决策和监督的能力，难以担负接受委托、行使代理的使命。这样，法人治理机制的核心内容——有效的理事会（董事会）机制实际上难以形成。同时，由于历史包袱等原因，信息披露也难充分实现。在这种情况下，对部分农村信用社而言，法人治理机制只能是“形似”，而难做到“神似”。
按照目前许多人的理解，法人治理结构追求的是所有者、决策者、经营者相互独立、相互制衡；理事长（董事长）与主任（行长）分设，实现所有权和经营权分离；企业的经营目标是实现股东价值最大化，股东承担企业资产损失的最终责任。当我们还停留于照搬照套这种狭隘法人治理结构的时候，国际上各种银行的产权结构、治理机制已经发生了深刻变化，形成了广义法人治理机制的理念。广义的法人治理机制与狭义的法人治理结构最大的不同有两点：一是它不仅仅追求企业所有者、决策者、经营者之间的权责分配制衡，更重视的是在企业内部形成科学决策机制，即重在解决有效管理、加快发展、防范风险、提高效益等问题；二是它不仅仅是对股东负责，维护股东的权益，而是努力追求股东、员工、社区、政府等利益相关者综合价值的最大化。由于企业决策问题不一、利益相关者不同，广义法人治理机制没有统一的、固定的模型，可以根据企业的不同情况，选择适合自己的法人治理机制，只要能达到以上两条标准的，都是好的法人治理机制。按照这个衡量标准，农村信用社的法人治理机制不应该也没必要千篇一律，关键还是要吃透广义法人治理机制的本质涵义。
在进行农村信用社产权改革时，经常说的一句话是“花钱买机制”，但真正做到这一点，谈何容易。国有商业银行的股份制改造，国家花了“血本”，四大商业银行用于剥离不良资产和核销呆账、亏损的资金，多的超过1万亿元，少的也有8000亿元，加起来是4万亿元，全部是中央财政买单。即便是这样的“大价钱”，也不敢说四大国有商业银行的机制就健全了。
在中国金融市场上，农村信用社所占的份额约为1/7。这次农村信用社改革，国家最主要的政策是发行1600亿元央行专项票据，置换资不抵债额的50%。如果用1600亿元的票据就买到农村信用社责权明确的机制，那就创造了世界金融史上的奇迹。在现实中，奇迹是不会那么容易出现的。真正的机制转换绝非一蹴而就，而是艰巨且漫长的过程。所以，我们经常呼吁：花钱买机制应该有一个阶段性目标，只要比原来有改进，就应视为改革的成效，就应该兑现政策。但是实际操作中并非如此，使“花钱买机制”变成了一个悖论。有关部门对专项票据兑付设定了严格的条件，并且几次提高门槛，申请兑付十分困难，工作成本很高，以致不少基层的同志抱怨：“说是花钱买机制，钱都没给我，叫我怎么买机制？”而且最终的结果是，越是基础差、最困难、最需要支持的地方，由于难达到兑付条件，越是得不到支持。这样，国家支持农村信用社改革的政策就失去了设计之初的意义了。笔者建议对此进行认真调研，适当降低票据兑付门槛，并对中西部地区特别困难的农村信用社给予区别对待，以更好地支持其早日建立良性发展的机制。
（作者系江西省农村信用联社理事长）
管理体制问题
关于农村信用社管理体制的争论由来已久，于是有了农村信用社隶属于人民公社、农业银行和央行直接管理的几经更迭。2003年，国务院作出把农村信用社行业管理权交给省级人民政府的决定。其后，绝大多数省份选择了在省政府领导下组建省级联社，具体履行全辖农村信用社的管理、指导、协调和服务职能。同时，对这一管理模式的质疑也接踵而来。有人认为，改革开放到今天，还把农村信用社这类金融企业的行业管理权交给政府，形成政企不分和行政干预，是市场经济发展的倒退；也有人认为省级联社不伦不类，找不到合适的职能定位——作为省级政府的直属单位，又不属于行政部门，定性为金融企业又不能开展业务经营；还有人认为省级联社作为一个独立法人，管理同样是独立法人的县级联社（合作银行），侵害了县联社的法人自主权，在法理上不通，且会增加基层的经营成本等等。刚刚理出一点头绪的行业管理，似乎又陷入了迷茫和困惑之中。
在众多争论质疑中，比较多的观点是政府行使管理权不合适，应当还权于企业，也就是让县级联社自己管自己。实际上，这是一种理想主义，在现实中难以行得通。
农村信用社是农村金融企业，其存亡兴衰不同于一般企业，与公众利益和社会稳定息息相关，一旦引发风险，广大金融消费者的权益谁来负责？在中国现行金融体制下，政府实际上承担着保护存款人(公众)利益的责任，成为风险的实际最终承担者。这种情况下，“风险自担”实际上成为一句空话。而且，作为农村金融的主渠道，农信社实际上承担着保证国家支农、惠农一系列政策和社会目标实现的责任，是让农民享受基本金融服务的主要力量。在这种政策传导责任不能解除的情况下，追求利润最大化、自主经营的目标很难实现。此外，现实基础或“路径依赖”也决定了行业管理的必要性。长期以来，由于管理薄弱而形成内部人控制和历史包袱，还要靠外部力量制衡和政府帮助化解。弥补法人自身的缺陷，也必须在企业之外施以外部力量。
在要不要行业管理的问题上，我们已经有很多教训。纵观农村信用社50多年的发展历程，造成今天沉重的财务包袱和巨额不良资产的一个重要原因，就是一直以来缺乏真正有效的行业管理。惨痛的教训说明，农村信用社防范风险，实现发展的多重目标，仅仅依靠县级联社的法人自主权是远远不够的。行业管理和服务的需要，是内生于法人单位独立经营与系统性风险防范的矛盾、小规模经营与大市场连接的矛盾，以及外生于实施政府目标和克服法人单位自身缺陷的需要。就目前农村信用社的管理基础、自控能力、人员素质、风险状况和发展水平而言，在当前和今后一段时期内，行业管理必不可少，而且必须加强。
既然行业管理不可或缺，那么，我们需要一种什么形式的行业管理呢？在回答这个问题之前，首先必须明确，农村信用社管理體制改革的目的是什么。其根本目的在于：帮助农村信用社完善法人治理机制，全面加强管理，推进规范化；促进业务发展，提高经营效益、增强市场竞争力；引导农村信用社创新产品和服务，提升金融服务水平，为地方经济特别是“三农”发展作出积极贡献。只要能够较好地实现这些目的，就是好的管理体制，就应该尝试并不断完善。具体的管理模式要服从目标、遵循规律、因地制宜，尊重省级政府根据当地实际作出的选择。农村信用社管理体制改革本身就是“摸着石头过河”，没有现成公式可套，如果还习惯于照搬已有的框架，拿教科书上的模型作参照物，片面地强调“像什么、不像什么”，“是什么、不是什么”，只会禁锢思维、束缚手脚，无助于问题的解决。
江西省作为深化农村信用社改革首批试点省份之一，改革启动后，没有纠缠于模式之争、名称之争，以解决问题为导向，坚持发展至上，改革方案针对影响发展的制约因素而提出，改革轻重缓急的安排从加快发展的紧迫性上把握，效果评价以是否促进发展为惟一标准。按照这一指导思想，迅速理清工作思路，及时组建省联社，在省政府领导下履行对全省农村信用社的行业管理职能。改革三年来，省联社有效、规范履职，取得了明显的阶段性成效，全省农村信用社进入了历史最好的发展时期：主要业务连续三年保持20%以上的高速增长，存贷款规模比改革前翻一番；资产质量稳步提升，不良贷款实际占比大幅下降；经营效益逐年攀升，在消化历史亏损挂账20多亿元的基础之上，连续三年实现整体盈余，账面利润累计突破8亿元，法人单位盈余面达96%以上；资本充足率从原来的-2.42%提高到13.45%，三年增提呆账拨备15.73亿元，抗风险能力和发展后劲大为增强。同时，大力推进了规制建设，全面再造业务流程，强化内部管理，一大批风险隐患和案件得到有效处置；一系列正规化建设稳步推进，员工素质大幅提高，企业形象不断提升，为农服务主渠道作用进一步强化。
与江西省一样，其他省份的农信社改革也取得了骄人的成绩。
这几年，农村信用社改革尽管在理论上可能存在着种种缺陷，有许多需要完善的地方，但必须承认，改革三年下来，农村信用社发生了巨大的变化，一系列历史难题正在得到解决，风险高居的状况正在改善，一些濒临崩溃边缘的信用社正在起死回生，业务发展进入最快最好时期，农村信用社的市场信心和社会形象达到了历史新高。正在探索的管理模式取得的成效让我们有理由认为：把农村信用社的行业管理权交给省级政府，组建省级联社具体履行行业管理职责，在当前情况下是一种较佳选择。在这种体制下，有利于最广泛地调动各方的积极性，帮助农村信用社解决历史难题，有利于在不干预企业经营自主权的前提下搞好行业服务。而且，省联社作为省政府管理全省农村信用社的工作平台，其职能定位是明确的。同时，作为全省农村信用社的法人联合体，依据共同制定、共同遵守的章程，实行民主管理，与各法人单位的责权关系也是清晰的。
从法理上分析，省级联社行业管理权的边界也完全可以说得清楚。省联社行业管理的三种权力来源：一是自律性行业管理职权，源于县级联社（合作银行）对公共管理和服务的需要。县级联社从自身利益出发，需要实施某项管理或开展某项服务，但是单个法人社由于规模小、手段落后、影响力弱、管理水平低、信息不充分、风险承受能力差等原因，想做却做不了或做不好，于是通过共同制定《章程》或以社员大会决议形式，赋予省联社管理权限，委托省联社提供统一服务。共同的意愿，形成共同的规则。省联社依据章程和规范，搞好管理和服务。这样既可以有效避免省联社对法人单位的不当干预，保证法人单位的经营自主权，又可集优势力量办大事，满足法人单位的需要，比如统一的规制建设、形象宣传、员工培训、信息网络建设和资金调剂服务等，都属于这一范畴。这种把自律性行业管理权赋予一个法人联合体行使的管理方式，在当今世界很多国家普遍使用。
二是行政性行业管理职权。政府作为社会公共事务的管理者，有责任维护金融消费者的利益，维护金融市场的秩序和稳定，防范金融风险，同时引导金融企业认真落实国家的金融法规与政策，引导农村信用社贯彻为农服务的方针，为地方经济发展作出贡献。同时政府对农村信用社的一定行政管理的职权，还来源于国务院交给省级政府的最终风险补偿者的责任。把这种行政性或公共性行业管理委托给省级联社，使其具备行业管理部门的特征，符合国内国际的通行做法。
明晰了行业管理权力来源之后，还必须不断规范和完善具体的管理行为。在江西的实践中，提出“坚持一个方针，把握四条原则”。一个方针，就是以加强风险管控为主，以为法人单位提供良好服务为主，以间接、宏观的管理为主。法人单位能管好的事，充分发挥其自主权；对于他们迫切需要的宏观管理和服务，要努力做好。主要通过制度规范、行为标准、指导意见、结果评价、干部监督等形式实行管理。四条原则：一是遵照章程，民主管理。根据全省农村信用社共同建立的《章程》，有效行使省联社的相关职权，切实维护农村信用社的整体利益和法人社权益。二是根据授权，依法管理。既要履行好政府授权，在授权范围内进行管理，又要落实好自身管理责任，提高农村信用社服务经济、抵御经营风险、维护公共利益的能力。三是依照规范，科学管理。省联社的行业管理主要依靠一系列规范的管理制度进行，在此基础上，大胆引入现代金融企业科学的管理理念、规范和流程，并强有力地实施。四是党的建设，相辅相成。强化党组织的作用，促进农村信用社改革和发展。
关于省级联社未来的改革方向，现在也有很多争论。有些学者认为，省级联社对县级联社没有形成产权约束，实施行业管理不合理，提出把省级联社改造成一个股份制银行，并控股或相对控股县级联社（合作银行），建立某种资本纽带，名正言顺地实行自上而下的管理。笔者不赞成这种观点。因为从中外合作金融发展的实践来看，由下而上参股组成联合社或区域、中央合作银行，是内生于法人社(行)克服自身规模小、分散、形成一系列劣势的自身要求，而不是外生于大集团对其实施控制的需要。按从上而下参股、控股的思路，我们的改革就会产生一个集团化的倾向，即把农村信用社（合作银行）变成一个大集团，在省级银行对辖内信用社从参股到相对控股到绝对控股的过程中，逐步把它变成了分支行，于是农村信用社的社区性消失了，经营的灵活性、自主性优势也不复存在了。显然，这不符合金融发展的规律，不符合农村和社区金融市场的客观需要。中国不缺少大的银行，而需要大量的社区性、零售型银行。这种为了修饰省级联社的缺陷而“做”出一个省级银行的思路，实际上也违背了农村信用社改革的初衷。组建省级联社的出发点在于：县级联社为了更好地经营和发展，需要一些宏观的管理和公共服务，需要一种更强大的防范系统性风险的力量，需要一个更高的平台来办好自身难以办到的事情，而不是需要通过所谓的资本纽带对县级联社实施更强有力的控制。
对于省级联社的未来，笔者更倾向于在完善省级联社的管理、服务行为的基础上，将省级联社改组为由法人单位参股的股份制省级农村合作银行，仍实行两级法人体制。省级合行主要是管理银行、电子银行、清算银行的职能，并展开一些批发性金融业务和社团贷款业务，使法人社迫切要求的规模化服务能更有效地展开，使自身的法人治理更趋完善，使其与法人社、银监部门、政府的关系更加明晰，责权约束更加有力。荷兰中央合作银行和我国天津农村合作银行是采用这种模式运作成功的案例。
产权改革问题
农村信用社产权改革难点丛生。首先是明晰产权的难题。这次农村信用社产权改革的目标之一是“产权明晰”。但是，要真正实现产权明晰，何其之难。农村信用社从成立到现在，半个多世纪的时间，几经变迁，大量原始股金找不到歸属，大部分原始社员不知所终，即便找到了，是退是留也没有合适的标准，特别是大量的历史包袱要原有社员承担，不可能也不现实，只有打包处理。对历史形成的巨额亏损挂账和大量不良资产，没有进行严格意义上的财务清理和重组，国家没有相应的政策予以承担或剥离，在这种情况下，进行增资扩股，构建新的产权关系，只能是一种扭曲的行为，也不可能让新社员（股东）承担沉重的历史包袱。于是产权明晰和构建新的产权关系都是难以做到的。
产权改革的另一个主要问题是，有效的委托代理关系（法人治理机制）难以形成。所谓的法人治理机制，本质上就是委托代理机制，从社员（出资人）到企业的决策者、经营管理者，再到剩余分配，这一链条上的各个环节，实际上都要发生委托代理行为。一个县级法人，数以万计的社员既无法“用手投票”也无法“用脚投票”。从众多的社员中产生社员代表，本身就是一个难题，且通过层层选出的社员代表和多数的理事（董事），又缺乏必要的金融知识及参与决策和监督的能力，难以担负接受委托、行使代理的使命。这样，法人治理机制的核心内容——有效的理事会（董事会）机制实际上难以形成。同时，由于历史包袱等原因，信息披露也难充分实现。在这种情况下，对部分农村信用社而言，法人治理机制只能是“形似”，而难做到“神似”。
按照目前许多人的理解，法人治理结构追求的是所有者、决策者、经营者相互独立、相互制衡；理事长（董事长）与主任（行长）分设，实现所有权和经营权分离；企业的经营目标是实现股东价值最大化，股东承担企业资产损失的最终责任。当我们还停留于照搬照套这种狭隘法人治理结构的时候，国际上各种银行的产权结构、治理机制已经发生了深刻变化，形成了广义法人治理机制的理念。广义的法人治理机制与狭义的法人治理结构最大的不同有两点：一是它不仅仅追求企业所有者、决策者、经营者之间的权责分配制衡，更重视的是在企业内部形成科学决策机制，即重在解决有效管理、加快发展、防范风险、提高效益等问题；二是它不仅仅是对股东负责，维护股东的权益，而是努力追求股东、员工、社区、政府等利益相关者综合价值的最大化。由于企业决策问题不一、利益相关者不同，广义法人治理机制没有统一的、固定的模型，可以根据企业的不同情况，选择适合自己的法人治理机制，只要能达到以上两条标准的，都是好的法人治理机制。按照这个衡量标准，农村信用社的法人治理机制不应该也没必要千篇一律，关键还是要吃透广义法人治理机制的本质涵义。
在进行农村信用社产权改革时，经常说的一句话是“花钱买机制”，但真正做到这一点，谈何容易。国有商业银行的股份制改造，国家花了“血本”，四大商业银行用于剥离不良资产和核销呆账、亏损的资金，多的超过1万亿元，少的也有8000亿元，加起来是4万亿元，全部是中央财政买单。即便是这样的“大价钱”，也不敢说四大国有商业银行的机制就健全了。
在中国金融市场上，农村信用社所占的份额约为1/7。这次农村信用社改革，国家最主要的政策是发行1600亿元央行专项票据，置换资不抵债额的50%。如果用1600亿元的票据就买到农村信用社责权明确的机制，那就创造了世界金融史上的奇迹。在现实中，奇迹是不会那么容易出现的。真正的机制转换绝非一蹴而就，而是艰巨且漫长的过程。所以，我们经常呼吁：花钱买机制应该有一个阶段性目标，只要比原来有改进，就应视为改革的成效，就应该兑现政策。但是实际操作中并非如此，使“花钱买机制”变成了一个悖论。有关部门对专项票据兑付设定了严格的条件，并且几次提高门槛，申请兑付十分困难，工作成本很高，以致不少基层的同志抱怨：“说是花钱买机制，钱都没给我，叫我怎么买机制？”而且最终的结果是，越是基础差、最困难、最需要支持的地方，由于难达到兑付条件，越是得不到支持。这样，国家支持农村信用社改革的政策就失去了设计之初的意义了。笔者建议对此进行认真调研，适当降低票据兑付门槛，并对中西部地区特别困难的农村信用社给予区别对待，以更好地支持其早日建立良性发展的机制。
（作者系江西省农村信用联社理事长）