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摘要：信访，特别是基层信访工作，在维护社会稳定、化解社会矛盾等方面发挥着积极的作用。随着我国逐步进入经济社会转型阶段，各种矛盾冲突大量显现，群众对信访的依赖性增强，信访问题增多。但信访制度的运行却存在一些问题，造成信访制度的作用不能充分发挥。笔者通过到T县实地调研，了解基层信访工作的现状，呈现出的特点，深入思考，提出对策建议，期望能对基层信访工作起到积极的作用。
关键词：信访制度；现状；特点；对策
中图分类号：D632.8 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）01-0028-02
作者简介：张妮（1988-），女，汉族，陕西富平人，硕士研究生，中共张掖市委党校教师，研究方向：民法、行政法。
十八届三中全会提出要改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。随后印发实施了等一系列意见、办法，要求各地区各部门切实加强协调配合，提高信访工作效能，及时解决群众反映的问题，维护社会的稳定有序。为了解十八届三中全会以后基层信访工作状况，笔者经过对比选取T县作为调研地点，通过实地调研，获取数据资料，与相关负责人进行座谈，了解T县信访工作现状，分析存在的问题，总结经验，提出对策，希望能对基层信访工作产生积极的意义。
一、2014年前三季度T县信访工作现状
根据T县信访局统计资料，前三季度T县信访局共接待群众来信来访495批2405人次，同比批次、人数分别上升5%、4.4%。其中：个体访400批636人，同比批次、人数分别上升7%、9%；集体访100批613人，同比批次下降21%、人数上升17%。发生进京非正常上访10批11人次，同比批次、人数分别上升233%、120%，超全年控制基数（3人）8人次。其中，进京重访7人次，超控制基数（2人）5人。发生赴省上访20批32人次，同比批次、人数分别上升217%、158%。其中：赴省重访10批15人次。发生到市上访23批291人次，同比批次减少12批、下降34.3%，人数增加23人次、上升8.6%。其中：到市集体上访7批270人次、到市非正常上访2批137人次、到市重访2批2人次。办理国家及省市信访部门转办T县办理信访案件48件，已办结43件，5件正在办理；县领导信访接待日接访后以县信访联席会议办公室文件交办案件27件，办结16件，还有11件正在办理；县集中交办信访积案29件，已彻底化解结案11件，还有18件正在化解当中。
二、基层信访的主要特点及原因分析
（一）主要特点
1.越级上访逐渐成为主流
近年来，不少群众出于“以上压下”进行信访可以促使信访问题更快得到解决的思想，加上交通的便利，往往舍近求远，到市、赴省甚至进京上访，越级上访逐渐成为信访的主要途径，越级上访的比例也逐年递增。在笔者了解的情况中，80%以上的信访者在未向村委会、社区反映问题的情况下，直接到信访大厅进行信访。国家信访局虽出台了《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，但现实中不少信访人仍忽视政府工作人员的劝导，越级、进京上访。
2.非正常上访问题亟待解决
现行信访工作内容广泛而复杂，信访机构责重权轻，社会上的“信访热”却持续升温。再加上强化信访的指导思想一直左右着政府的决策，信访与权力评价的关联度日益加深，信访量成为衡量政绩的重要指标。信访工作的强化一方面帮助了一部分群众快速、合法地维护了自己的权益，但另一方面却也使一些人获得了不合理甚至不合法的利益。《信访条例》第二十条虽然对群众信访行为明确规定了“六个不得”，但若违反如何处理没有明确规定，导致在实际工作中，对绝大部分的非正常上访行为无依法处置的法律依据，只能采取“盯死看牢包死”等手段，这不仅增加了基层压力，还造成“越接访工作越被动”的恶性循环局面。
3.信访呈现阶段性，“三农”问题占主导地位
根据笔者获取的资料及座谈了解的情况，T县信访反映出的问题呈现阶段性特点，不同阶段主要矛盾有所区别。每年3月底、4月初开始平整土地，随着农村政策的调整，粮食直补金额逐年增加，过去一些群众撂荒弃耕、流转的土地使用权归属问题突出，致使在这一阶段有关土地问题的上访量增长明显。6-8月为灌溉高峰，此阶段上游来水少、需求量大，因灌溉产生的矛盾纠纷占较大比例。9-10月底为农忙收获季节，信访数量有所减少。10月至春节前，信访反映的问题主要是制种纠纷、拖欠农民工工资纠纷、困难群众生活保障、采暖问题。截止笔者调研，2014年前三季度信访案件数量统计资料尚未完全形成，笔者仅获取到1-5月份案件数量统计情况。其中，涉及“三农”方面的信访案件共84件，占信访总量的31%。
（二）原因分析
1.信访观念存在误区
信访本是党委政府和人民群众之间的桥梁纽带，是民情民意的聚集地，群众上访体现了他们对政府的信任并寄予厚望。但在某些信访人眼中，“上访”成为解决问题的主要渠道。在政绩考核方面“上访者”多就反映出当地“不稳定”，于是各种针对上访的考核、通报、排名应运而生。在这种考核机制和指标评价体系下，基层政府为通过考核，不在排名中垫底，采取截访、消号、“花钱买平安”等方式降低上访量，有时甚至以“牺牲”法治为代价。虽然信访排名制度已经取消，但长期形成的这种观念难以迅速消除，同时这种考核机制也确实助长了一些信访人的不良风气，不管诉求是否合理、程序是否合法，只要采取“闹”的态度，或多或少政府相关部门也能满足部分诉求，信访作为一种看似廉价的救济手段却在耗费着各种巨大的成本。
2.群众利益需求过高
通过对信访反映问题的了解，在一些信访案件中，特别是“信访专业户”所反映的问题中，利益需求过高是导致部分人不断上访，闹访、缠访，乃至进京上访的主要原因。受国家劳教制度终结、信访通报制度和劝返接领机制调整等大政策影响，个别信访人蓄意进京非访，以期借信访施压基层组织、借信访谋求更大利益。部分上访群众对上访持过高诉求，一旦达不到个人期望，就采取反复缠访、闹访、越级上访等非正常上访行为，甚至扬言赴京上访制造事端，败坏政府形象。在困难群体救助及社会保障问题信访案件中，由于国家相继出台一系列社会保障、救助政策，由政府承担的社会救助面扩大，困难群体寄希望于政府救助的期望增强，少数群众不能正确看待国家政策调整，受经济利益驱动，由于自身愿望得不到实现，产生失衡心理造成上访。 3.信访法规不健全
单从信访立法的数量上看，现有的法规和规章不少，但在实践中仍有一些信访问题难以解决，纵观各类信访立法，也会发现造成信访制度不能充分发挥的原因：一是法律层级不够。2005年5月1日颁布修订后的《信访条例》仅仅是国务院制定的行政法规，法律层级不高。二是红头文件多。各地日常大量的信访行为规范主要靠上级以党委或信访联席会议名义下达的各种红头文件、内部文件等，虽然能从行政的角度让下级服从上级，对信访工作人员进行约束，却不能对信访人产生行政强制力。三是规定不详细，非正常上访处罚无依据。《信访条例》第二十条仅规定了非正常上访的情况，但对于这些行为出现后如何进行处理没有进行明确规定，在实践中主要结合《刑法》和《治安管理处罚法》进行责任追究。一些非正常上访案件中，因发生场所、涉及群体人员等因素，加上“慎用警力”的执法观念，行为难以处理，基层信访机构只有劝导、转办权而没有行政强制权，闹访等成了无法管、无人管的境地，出现了“管理空档”。
三、对策建议
针对T县信访现状及其呈现出的特点，笔者经过认真分析，深入思考，提出建议，希望能够对基层信访工作产生积极的作用。
（一）加强宣传，树立正确观念
要规范信访行为，首先就是要让群众正确认识和看待信访问题。要加强法治宣传力度，引导群众树立正确的法治观，大力宣传依法信访、依法维护自己合法权益的重要意义。对于国家新出台的与信访相关的意见办法进行耐心细致的讲解，及时的宣传，告诉群众哪些属于非正常信访以及可能承担的后果和责任，让群众树立正确的信访理念。其次，要加强信访队伍建设，加强对工作人员的业务培训，经常性组织集中学习，不断提高他们妥善处理和解决矛盾的能力和水平，不仅做到依法处理问题，更要善于调解、缓和矛盾，具备息事宁人、息诉停访的本领。同时，工作人员要在信访工作中规范自身言行，明确态度，该处理、该解决的，绝不拖延、推诿，不该处理，不能解决的，也绝不妥协。
（二）提高立法层次，完善配套制度
《信访条例》法律层级不高，使得信访制度的实施难以达到预期目的，应当尽快将《信访法》纳入人大立法规划，并开展充分调研。同时，要积极完善信访配套制度，将信访与法律援助制度、司法救济制度、《治安管理处罚法》、《刑法》等进行有效衔接。通过法律援助使经济困难的上访人得到所需要的法律服务，消除其维权的经济障碍。完善司法救助制度，对于符合要求的信访人及时给予救助，充分发挥司法救助解决纠纷及稳定社会的积极作用，有效地从基础上减少和避免涉诉信访问题的发生。同时，加强与《治安管理处罚法》、《刑法》的有效对接，让对非正常上访行为，特别是闹访、缠访等行为的处置有法可依。
（三）定期开展矛盾纠纷排查调处工作
要充分发挥出群众工作站（室）作用，积极推动信访工作、群众工作和社会管理工作的有机融合，提升基层化解矛盾纠纷的能力和水平。坚持定期进行逐事、逐人排查，对排查出的影响稳定的苗头性问题，要全部登记，建立台帐，通过说服教育、上门劝导、真心帮扶、热心解困等措施，力争将各类问题发现在萌芽阶段、化解在发生之初，不形成大的矛盾和信访问题。结合信访反映问题的阶段性特点，要有针对性地加强排查、检查和监管，超前做好预防工作。对于各乡镇的重点稳控人员，要及时了解其思想和行为倾向，帮助他们解决实际困难，理顺情绪。在处理信访问题时要科学，尽量防止个人问题群体化、简单的信访问题复杂化。
（四）进一步完善信访信息系统
为贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》的精神，积极适应创新社会治理体制的新要求，国家信访局出台了《关于推进信访工作信息化建设的意见》要求以信息化建设和应用为突破口，推动信访工作效能水平和公信力的全面提升。全国信访信息系统的运行，在一定程度上方便了群众信访，实现了资源共享，但该系统目前只运行到县一级。调研反映网上受理信访事项大量增多，工作任务日益繁重，现有人员编制、工作水平、硬件设施已远远跟不上当前信访形势发展的需要。另外，由于该系统还在逐步完善当中，在信息录入、处理过程中也还存在一些问题亟需解决。因此，需要尽快完善信访信息系统，投入资金进行建设。同时，加大对工作人员的培训，保障工作的顺利有序开展。
[ 参 考 文 献 ]
[1]陈鸣.社会冲突视角下的基层信访工作创新研究——以无锡市惠山区为例[D].华东政法大学硕士学位论文，2013.
[2]苏春生.基层信访制度改革与研究：困境与出路[D].厦门大学硕士学位论文，2013.
[3]秦艳.基层实践视角下我国信访工作的制度缺陷及其完善方略[D].上海交通大学硕士学位论文，2008.
关键词：信访制度；现状；特点；对策
中图分类号：D632.8 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）01-0028-02
作者简介：张妮（1988-），女，汉族，陕西富平人，硕士研究生，中共张掖市委党校教师，研究方向：民法、行政法。
十八届三中全会提出要改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。随后印发实施了等一系列意见、办法，要求各地区各部门切实加强协调配合，提高信访工作效能，及时解决群众反映的问题，维护社会的稳定有序。为了解十八届三中全会以后基层信访工作状况，笔者经过对比选取T县作为调研地点，通过实地调研，获取数据资料，与相关负责人进行座谈，了解T县信访工作现状，分析存在的问题，总结经验，提出对策，希望能对基层信访工作产生积极的意义。
一、2014年前三季度T县信访工作现状
根据T县信访局统计资料，前三季度T县信访局共接待群众来信来访495批2405人次，同比批次、人数分别上升5%、4.4%。其中：个体访400批636人，同比批次、人数分别上升7%、9%；集体访100批613人，同比批次下降21%、人数上升17%。发生进京非正常上访10批11人次，同比批次、人数分别上升233%、120%，超全年控制基数（3人）8人次。其中，进京重访7人次，超控制基数（2人）5人。发生赴省上访20批32人次，同比批次、人数分别上升217%、158%。其中：赴省重访10批15人次。发生到市上访23批291人次，同比批次减少12批、下降34.3%，人数增加23人次、上升8.6%。其中：到市集体上访7批270人次、到市非正常上访2批137人次、到市重访2批2人次。办理国家及省市信访部门转办T县办理信访案件48件，已办结43件，5件正在办理；县领导信访接待日接访后以县信访联席会议办公室文件交办案件27件，办结16件，还有11件正在办理；县集中交办信访积案29件，已彻底化解结案11件，还有18件正在化解当中。
二、基层信访的主要特点及原因分析
（一）主要特点
1.越级上访逐渐成为主流
近年来，不少群众出于“以上压下”进行信访可以促使信访问题更快得到解决的思想，加上交通的便利，往往舍近求远，到市、赴省甚至进京上访，越级上访逐渐成为信访的主要途径，越级上访的比例也逐年递增。在笔者了解的情况中，80%以上的信访者在未向村委会、社区反映问题的情况下，直接到信访大厅进行信访。国家信访局虽出台了《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，但现实中不少信访人仍忽视政府工作人员的劝导，越级、进京上访。
2.非正常上访问题亟待解决
现行信访工作内容广泛而复杂，信访机构责重权轻，社会上的“信访热”却持续升温。再加上强化信访的指导思想一直左右着政府的决策，信访与权力评价的关联度日益加深，信访量成为衡量政绩的重要指标。信访工作的强化一方面帮助了一部分群众快速、合法地维护了自己的权益，但另一方面却也使一些人获得了不合理甚至不合法的利益。《信访条例》第二十条虽然对群众信访行为明确规定了“六个不得”，但若违反如何处理没有明确规定，导致在实际工作中，对绝大部分的非正常上访行为无依法处置的法律依据，只能采取“盯死看牢包死”等手段，这不仅增加了基层压力，还造成“越接访工作越被动”的恶性循环局面。
3.信访呈现阶段性，“三农”问题占主导地位
根据笔者获取的资料及座谈了解的情况，T县信访反映出的问题呈现阶段性特点，不同阶段主要矛盾有所区别。每年3月底、4月初开始平整土地，随着农村政策的调整，粮食直补金额逐年增加，过去一些群众撂荒弃耕、流转的土地使用权归属问题突出，致使在这一阶段有关土地问题的上访量增长明显。6-8月为灌溉高峰，此阶段上游来水少、需求量大，因灌溉产生的矛盾纠纷占较大比例。9-10月底为农忙收获季节，信访数量有所减少。10月至春节前，信访反映的问题主要是制种纠纷、拖欠农民工工资纠纷、困难群众生活保障、采暖问题。截止笔者调研，2014年前三季度信访案件数量统计资料尚未完全形成，笔者仅获取到1-5月份案件数量统计情况。其中，涉及“三农”方面的信访案件共84件，占信访总量的31%。
（二）原因分析
1.信访观念存在误区
信访本是党委政府和人民群众之间的桥梁纽带，是民情民意的聚集地，群众上访体现了他们对政府的信任并寄予厚望。但在某些信访人眼中，“上访”成为解决问题的主要渠道。在政绩考核方面“上访者”多就反映出当地“不稳定”，于是各种针对上访的考核、通报、排名应运而生。在这种考核机制和指标评价体系下，基层政府为通过考核，不在排名中垫底，采取截访、消号、“花钱买平安”等方式降低上访量，有时甚至以“牺牲”法治为代价。虽然信访排名制度已经取消，但长期形成的这种观念难以迅速消除，同时这种考核机制也确实助长了一些信访人的不良风气，不管诉求是否合理、程序是否合法，只要采取“闹”的态度，或多或少政府相关部门也能满足部分诉求，信访作为一种看似廉价的救济手段却在耗费着各种巨大的成本。
2.群众利益需求过高
通过对信访反映问题的了解，在一些信访案件中，特别是“信访专业户”所反映的问题中，利益需求过高是导致部分人不断上访，闹访、缠访，乃至进京上访的主要原因。受国家劳教制度终结、信访通报制度和劝返接领机制调整等大政策影响，个别信访人蓄意进京非访，以期借信访施压基层组织、借信访谋求更大利益。部分上访群众对上访持过高诉求，一旦达不到个人期望，就采取反复缠访、闹访、越级上访等非正常上访行为，甚至扬言赴京上访制造事端，败坏政府形象。在困难群体救助及社会保障问题信访案件中，由于国家相继出台一系列社会保障、救助政策，由政府承担的社会救助面扩大，困难群体寄希望于政府救助的期望增强，少数群众不能正确看待国家政策调整，受经济利益驱动，由于自身愿望得不到实现，产生失衡心理造成上访。 3.信访法规不健全
单从信访立法的数量上看，现有的法规和规章不少，但在实践中仍有一些信访问题难以解决，纵观各类信访立法，也会发现造成信访制度不能充分发挥的原因：一是法律层级不够。2005年5月1日颁布修订后的《信访条例》仅仅是国务院制定的行政法规，法律层级不高。二是红头文件多。各地日常大量的信访行为规范主要靠上级以党委或信访联席会议名义下达的各种红头文件、内部文件等，虽然能从行政的角度让下级服从上级，对信访工作人员进行约束，却不能对信访人产生行政强制力。三是规定不详细，非正常上访处罚无依据。《信访条例》第二十条仅规定了非正常上访的情况，但对于这些行为出现后如何进行处理没有进行明确规定，在实践中主要结合《刑法》和《治安管理处罚法》进行责任追究。一些非正常上访案件中，因发生场所、涉及群体人员等因素，加上“慎用警力”的执法观念，行为难以处理，基层信访机构只有劝导、转办权而没有行政强制权，闹访等成了无法管、无人管的境地，出现了“管理空档”。
三、对策建议
针对T县信访现状及其呈现出的特点，笔者经过认真分析，深入思考，提出建议，希望能够对基层信访工作产生积极的作用。
（一）加强宣传，树立正确观念
要规范信访行为，首先就是要让群众正确认识和看待信访问题。要加强法治宣传力度，引导群众树立正确的法治观，大力宣传依法信访、依法维护自己合法权益的重要意义。对于国家新出台的与信访相关的意见办法进行耐心细致的讲解，及时的宣传，告诉群众哪些属于非正常信访以及可能承担的后果和责任，让群众树立正确的信访理念。其次，要加强信访队伍建设，加强对工作人员的业务培训，经常性组织集中学习，不断提高他们妥善处理和解决矛盾的能力和水平，不仅做到依法处理问题，更要善于调解、缓和矛盾，具备息事宁人、息诉停访的本领。同时，工作人员要在信访工作中规范自身言行，明确态度，该处理、该解决的，绝不拖延、推诿，不该处理，不能解决的，也绝不妥协。
（二）提高立法层次，完善配套制度
《信访条例》法律层级不高，使得信访制度的实施难以达到预期目的，应当尽快将《信访法》纳入人大立法规划，并开展充分调研。同时，要积极完善信访配套制度，将信访与法律援助制度、司法救济制度、《治安管理处罚法》、《刑法》等进行有效衔接。通过法律援助使经济困难的上访人得到所需要的法律服务，消除其维权的经济障碍。完善司法救助制度，对于符合要求的信访人及时给予救助，充分发挥司法救助解决纠纷及稳定社会的积极作用，有效地从基础上减少和避免涉诉信访问题的发生。同时，加强与《治安管理处罚法》、《刑法》的有效对接，让对非正常上访行为，特别是闹访、缠访等行为的处置有法可依。
（三）定期开展矛盾纠纷排查调处工作
要充分发挥出群众工作站（室）作用，积极推动信访工作、群众工作和社会管理工作的有机融合，提升基层化解矛盾纠纷的能力和水平。坚持定期进行逐事、逐人排查，对排查出的影响稳定的苗头性问题，要全部登记，建立台帐，通过说服教育、上门劝导、真心帮扶、热心解困等措施，力争将各类问题发现在萌芽阶段、化解在发生之初，不形成大的矛盾和信访问题。结合信访反映问题的阶段性特点，要有针对性地加强排查、检查和监管，超前做好预防工作。对于各乡镇的重点稳控人员，要及时了解其思想和行为倾向，帮助他们解决实际困难，理顺情绪。在处理信访问题时要科学，尽量防止个人问题群体化、简单的信访问题复杂化。
（四）进一步完善信访信息系统
为贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》的精神，积极适应创新社会治理体制的新要求，国家信访局出台了《关于推进信访工作信息化建设的意见》要求以信息化建设和应用为突破口，推动信访工作效能水平和公信力的全面提升。全国信访信息系统的运行，在一定程度上方便了群众信访，实现了资源共享，但该系统目前只运行到县一级。调研反映网上受理信访事项大量增多，工作任务日益繁重，现有人员编制、工作水平、硬件设施已远远跟不上当前信访形势发展的需要。另外，由于该系统还在逐步完善当中，在信息录入、处理过程中也还存在一些问题亟需解决。因此，需要尽快完善信访信息系统，投入资金进行建设。同时，加大对工作人员的培训，保障工作的顺利有序开展。
[ 参 考 文 献 ]
[1]陈鸣.社会冲突视角下的基层信访工作创新研究——以无锡市惠山区为例[D].华东政法大学硕士学位论文，2013.
[2]苏春生.基层信访制度改革与研究：困境与出路[D].厦门大学硕士学位论文，2013.
[3]秦艳.基层实践视角下我国信访工作的制度缺陷及其完善方略[D].上海交通大学硕士学位论文，2008.