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摘要本文以机制完善和人员配置为着力点,阐述了民行检察专业化建设的含义和价值,介绍了当前民行检察工作中存在的严重的“倒三角”现象、不甚合理的人员配置、效率低下的办案机制,有针对性地从办案一体化机制、再审检察建议、民行检察队伍、专业化办案四个方面提出了加强民行检察专业化建设的具体建议,以期能为进一步促进社会矛盾化解、深入推进三项重点工作提供必要的支撑。
关键词民事行政检察 专业化建设 社会矛盾化解
中图分类号:D926.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-269-02
一、民行检察专业化建设的内涵
民行检察专业化建设,是指检察机关民事行政检察部门为适应民行申诉案件日益增多,案件类型日趋复杂、新颖的形势,在工作机制和办案人员方面加强和提高办理民事、行政申诉案件的能力和水平,实现定纷止争,恢复和谐人际关系和良好社会秩序。
(一)加强民行检察专业化建设是检察机关认真履行检察权的需要
《人民检察院组织法》第五条对检察权进行了列举式的规定,其中第四条规定“对于人民法院的审判活动是否合法,实行监督”,此为检察机关的民事行政检察监督权。在民行部门开展民行检察专业化建设,增强民行检察办案人员办理民行申诉案件的能力,从而强化对人民法院的民事审判活动和行政诉讼活动的监督,在一定程度上抑制法官恣意专断的冲动,积极践行“强化法律监督,维护公平正义”的检察工作主题,正确、有效的行使民事行政检察监督权。民事行政检察监督权作为检察权的一部分,加强民行检察专业化建设,有利于提高民行检察部门的监督能力和力度,最终将提高检察机关整体的法律监督能力,实现依法、严格履行检察权。
(二)加强民行检察专业化建设是检察事业全面发展的需要
回顾30多年前检察机关刚刚恢复重建时的情境,当时主要开展批捕、起诉业务,到今天全面履行侦查监督、公诉、职务犯罪侦查等各项检察职能,尤其是打击严重暴力犯罪维护良好社会秩序,惩处贪污腐败分子挽回巨额经济损失,检察事业取得长足的发展,为维护社会和谐稳定、保障国家法律的统一正确实施做出了巨大的贡献。检察机关在传统检察职能领域取得突出成绩的同时,不能忽略其他职能的有效发挥。相对于刑事检察工作而言,民行检察工作由于起步较晚,基础相对薄弱、发展相对滞后,一定程度上阻碍了检察事业的全面发展。检察机关肩负法治社会建设的重任,在经济社会发展中扮演着越来越重要的角色,为了更好的服务经济社会发展,检察机关应该较以往更加重视民行检察工作,民行检察业务发展了,检察机关的整体工作水平也将会有一个很大的提升。发展民行检察业务,当前首先要做的就是提高民行检察专业化水平,从机制和人员方面提升民行检察部门的业务能力,从源头上增强民行检察工作的发展动力,最终实现检察事业的全面发展。
(三)加强民行检察专业化建设是维护社会和谐稳定的需要
当前我国处于社会转型期,人民内部矛盾凸显,尤其是受国际金融危机的影响,各种矛盾与纠纷呈现多发趋势,民商事纠纷大量增多,导致法院受理的民商事案件数量与同期相比有大幅增长,相应的检察机关民行检察部门受理的申诉案件数量也有明显增长,在民行检察办案人员的数量没有增加的情况下办案压力进一步增大。而且,民行检察部门受理的申诉案件中的申诉主体大多为自然人,他们大都是社会弱势群体,这一群体不仅生活艰难,而且大都缺乏现代法律意识,感情用事的占有很大一部分,做好他们的服判息诉工作就显得尤为重要。为此,既需要民行检察部门办理申诉案件时做到效率与公正兼顾,也需要民行检察办案人员掌握丰富的法律知识和较强的息诉止访能力,这都有赖于民行检察部门的专业化建设。通过加强民行检察部门的专业化建设,增强民行检察办案人员化解社会矛盾、做好服判息诉工作的能力,力争在申诉环节彻底解决矛盾纠纷,维护社会和谐稳定。
二、当前民行检察工作的现状
(一)“倒三角”现象严重
法律规定,地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,符合法定抗诉情形的,应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。通常情况下,凡是不服法院生效裁判到检察机关申诉的当事人,在原审诉讼时大多会选择上诉,致使生效裁判多由中级法院甚至高级法院二审作出,当事人不服也只能到分院或市院申诉,民行申诉案件大多集中在分院和市院。在民行检察办案人员的分布方面,截止到2010年4月底,全市共有民行检察办案人员122人,基层院有94人,分院有19人,市院有9人,基层院的民行检察办案人员占全市总人数的77%,分院占15.6%,市院占7.4%,基层院所占比例较高。可以发现,分院和市院以较少的办案人员承办了大量的民行申诉案件,而基层检察院却案源紧张甚至是“等米下锅”,办案人员数量与受理案件数量成反比关系,“倒三角”现象严重。基层检察院是民事行政申诉案件当事人接触最直接的检察机关,最易对民事行政诉讼活动进行及时有效的监督,应该充分发挥他们在案件审查和息诉止访方面的作用,实现地方各级检察机关的民行检察业务均衡发展。
(二)民行检察人员配置不甚合理
随着改革开放和现代化建设的进一步深入,涉及各方面的民事法律行为和行政管理活动日趋广泛,使得民事、行政活动和公民的联系更为密切,公民私有财产不断增加、法律意识不断提高,寻求法律保护自身合法权益的意识越来越强,这就为检察机关民行检察监督职能的发挥提供了更加广阔的空间。民行检察工作作为一项法律性和实践性很强的工作,要求民行检察办案人员至少要拥有同级法官的法律素养,甚至超越之,现实情况是,民行检察队伍中受过民商法、行政法等专业训练的人员的比例很小,尤其是缺少既懂得法學理论,又精通司法实践的专门人才,专业化程度无法与审判人员相比。同时,在日常工作中对民行检察办案人员进行的专门培训和教育也不够,总体的知识层次和业务水平有待提高。另外,在人员配备上,各级检察机关存在向刑检部门倾斜的倾向,民行检察部门在承担大量的案件审查和息诉工作的同时,却没有配足应有办案人员,使得现有的办案人员工作压力较大。在队伍稳定性上,民行检察队伍的稳定性较差,从事民行检察工作的平均年限不长,大多不足7年。
(三)现有民行办案机制效率较低
根据法律规定,民行检察监督不是同级监督,而是上级检察机关监督下级法院的生效裁判。立法规定决定办案机制。在直辖市,只有分院和市院拥有抗诉权,而基层院只有提请抗诉权和建议提请抗诉权,一个案件通常要经历两级甚至三级检察机关的审查才能走完检察机关的办案程序。前面已经讲过,案件受理的“倒三角”现象严重,分院和市院以较少的民行检察人员承担了大多数申诉案件的审查和抗诉工作。分院有时为了缓解办案压力会将部分案件交办基层院,以中级法院做出的二审生效裁判为例,分院将案件交办基层院,基层院审查后如果认为确有错误则提请分院向市院提出抗诉,分院进行审查后若同意基层院的抗诉意见则向市院提请抗诉,市院审查后最终决定是否向高级法院提出抗诉。从形式上看,严格按照上述程序办理民行抗诉案件,有利于控制案件质量,确保抗诉成功。
三、民行检察专业化建设的初步构想
(一)强化办案一体化机制,提高司法效率
办案一体化机制,是指按照司法管辖的需要划分为不同层级、不同区域的各个检察机关及其检察人员,相互之间应该形成上令下从、互相协调、关系密切的统一有机整体。实行民行办案工作一体化,既能减少办案环节,加快案件流转速度,又能有效地整合三级检察机关民行办案资源,是提高办案效率的有效途径。一体化的工作机制,需要市院、分院、基层院明确各自定位、上下一心,发挥各自的优势,共同做好民行检察工作。
在案件办理方面,由于基层院只能监督同级人民法院的生效裁判,且案件数量有限,分院可以将本院受理的二审生效案件交给相应的基层院,由基层院代表分院进行案件审查,审查完毕后报请分院审查决定是否提请抗诉。其中,对于二审维持一审裁判的案件,一律交由基层院办理;对于案情比较简单的二审生效案件,經民行检察部门负责人批准,也可以交由基层院办理。此外,在个别民行办案力量较强的基层院,试点基层院直接受理二审生效案件直报市院提请抗诉制度,即对于基层院自行受理的中级法院做出的二审生效裁判,由该基层院审查完毕后直接报请市院审查决定是否抗诉,在进行试点的同时注意查找不足、总结经验、逐步完善,待时机成熟后在全市推广,既能解决基层院案源紧张问题,又能有效缩短办案期限,提高审查和抗诉的效率。对于报请分院抗诉或提请抗诉的案件,基层院对分院做出的不抗诉或者终止审查意见有异议的,鉴于分院已经召开处务会研究且报请主管检察长审批,分院再行复查容易流于形式,故应直接向市院申请复查。
(二)适用再审检察建议,确保监督效果
再审检察建议,是指人民检察院在办理民事行政申诉案件过程中,发现人民法院已经生效的民事、行政判决或裁定确有错误的,经与人民法院协商同意,不走抗诉程序,由同级检察院直接向同级法院发出检察建议,建议法院依法启动再审,法院依照审判监督程序进行再审,并将再审结果通知提出检察建议的检察院。民行检察监督部门适用检察建议启动再审,是检察机关在履行民行检察监督权上的发展和创新,既可以弥补目前单一使用抗诉程序的局限性,又能减轻市院、分院的工作压力,对于加强民行检察专业化建设具有重要的实践意义。
(三)强化民行队伍,增强办案能力
在人员配备方面,领导应更加重视民行检察工作,科学合理配置民行检察办案人员。民商事法律关系博大精深、行政法律关系专业性较强,在民行检察部门工作的人员,首先需要具有丰富的民商法、行政法专业知识,再者,还需要拥有丰富的办案经验、社会阅历,最好具备一定的民商事审判经验、律师工作经验,以利于对案件的全面审查,提高民行检察监督工作的质量。市院可以尝试建立民行检察人才库,在全市范围内调剂使用民行检察人力资源,最大限度的利用有限的办案资源,加强人才队伍专业化建设。
在业务培训方面,相对于民事、行政审判,民行检察监督工作起步晚、经验少,人员素质、专业能力与法官相比有一定差距,应该进一步加大培训力度以缩小差距。直辖市区域面积小、交通方便且高校众多,市院可定期举办一些业务培训,邀请检察业务专家、民行办案能手、高校知名学者举办专题培训班,对民行检察人员进行全方位的培训。法官在审理案件时不仅依据法律法规,还要遵循人民法院案件审理的内部指导性意见并受一些审判观念和理念的影响,因此有必要选送民行检察办案人员到法院挂职锻炼,通过法院任命助理审判员的形式,直接审理民商事案件和行政案件,了解审判实践,积累办案经验,为更好地履行法律监督职能奠定坚实的基础。
(四)推行专业化办案,提高审查质量
在民事、行政申诉案件增多且案件类型趋向多元化的情况下,对受理审查的案件作科学的专业类型划分,同时根据办案人员的专业背景、能力擅长等多方面因素对办案人员进行分工,确定专人办理固定类型的案件,实现“术业有专攻”。市院、分院民行检察部门的办案人员相对多一些,可以设立专业化办案组;基层院民行检察部门的办案人员比较有限,可以仅就办案人员实行专业化分工。
关键词民事行政检察 专业化建设 社会矛盾化解
中图分类号:D926.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-269-02
一、民行检察专业化建设的内涵
民行检察专业化建设,是指检察机关民事行政检察部门为适应民行申诉案件日益增多,案件类型日趋复杂、新颖的形势,在工作机制和办案人员方面加强和提高办理民事、行政申诉案件的能力和水平,实现定纷止争,恢复和谐人际关系和良好社会秩序。
(一)加强民行检察专业化建设是检察机关认真履行检察权的需要
《人民检察院组织法》第五条对检察权进行了列举式的规定,其中第四条规定“对于人民法院的审判活动是否合法,实行监督”,此为检察机关的民事行政检察监督权。在民行部门开展民行检察专业化建设,增强民行检察办案人员办理民行申诉案件的能力,从而强化对人民法院的民事审判活动和行政诉讼活动的监督,在一定程度上抑制法官恣意专断的冲动,积极践行“强化法律监督,维护公平正义”的检察工作主题,正确、有效的行使民事行政检察监督权。民事行政检察监督权作为检察权的一部分,加强民行检察专业化建设,有利于提高民行检察部门的监督能力和力度,最终将提高检察机关整体的法律监督能力,实现依法、严格履行检察权。
(二)加强民行检察专业化建设是检察事业全面发展的需要
回顾30多年前检察机关刚刚恢复重建时的情境,当时主要开展批捕、起诉业务,到今天全面履行侦查监督、公诉、职务犯罪侦查等各项检察职能,尤其是打击严重暴力犯罪维护良好社会秩序,惩处贪污腐败分子挽回巨额经济损失,检察事业取得长足的发展,为维护社会和谐稳定、保障国家法律的统一正确实施做出了巨大的贡献。检察机关在传统检察职能领域取得突出成绩的同时,不能忽略其他职能的有效发挥。相对于刑事检察工作而言,民行检察工作由于起步较晚,基础相对薄弱、发展相对滞后,一定程度上阻碍了检察事业的全面发展。检察机关肩负法治社会建设的重任,在经济社会发展中扮演着越来越重要的角色,为了更好的服务经济社会发展,检察机关应该较以往更加重视民行检察工作,民行检察业务发展了,检察机关的整体工作水平也将会有一个很大的提升。发展民行检察业务,当前首先要做的就是提高民行检察专业化水平,从机制和人员方面提升民行检察部门的业务能力,从源头上增强民行检察工作的发展动力,最终实现检察事业的全面发展。
(三)加强民行检察专业化建设是维护社会和谐稳定的需要
当前我国处于社会转型期,人民内部矛盾凸显,尤其是受国际金融危机的影响,各种矛盾与纠纷呈现多发趋势,民商事纠纷大量增多,导致法院受理的民商事案件数量与同期相比有大幅增长,相应的检察机关民行检察部门受理的申诉案件数量也有明显增长,在民行检察办案人员的数量没有增加的情况下办案压力进一步增大。而且,民行检察部门受理的申诉案件中的申诉主体大多为自然人,他们大都是社会弱势群体,这一群体不仅生活艰难,而且大都缺乏现代法律意识,感情用事的占有很大一部分,做好他们的服判息诉工作就显得尤为重要。为此,既需要民行检察部门办理申诉案件时做到效率与公正兼顾,也需要民行检察办案人员掌握丰富的法律知识和较强的息诉止访能力,这都有赖于民行检察部门的专业化建设。通过加强民行检察部门的专业化建设,增强民行检察办案人员化解社会矛盾、做好服判息诉工作的能力,力争在申诉环节彻底解决矛盾纠纷,维护社会和谐稳定。
二、当前民行检察工作的现状
(一)“倒三角”现象严重
法律规定,地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,符合法定抗诉情形的,应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。通常情况下,凡是不服法院生效裁判到检察机关申诉的当事人,在原审诉讼时大多会选择上诉,致使生效裁判多由中级法院甚至高级法院二审作出,当事人不服也只能到分院或市院申诉,民行申诉案件大多集中在分院和市院。在民行检察办案人员的分布方面,截止到2010年4月底,全市共有民行检察办案人员122人,基层院有94人,分院有19人,市院有9人,基层院的民行检察办案人员占全市总人数的77%,分院占15.6%,市院占7.4%,基层院所占比例较高。可以发现,分院和市院以较少的办案人员承办了大量的民行申诉案件,而基层检察院却案源紧张甚至是“等米下锅”,办案人员数量与受理案件数量成反比关系,“倒三角”现象严重。基层检察院是民事行政申诉案件当事人接触最直接的检察机关,最易对民事行政诉讼活动进行及时有效的监督,应该充分发挥他们在案件审查和息诉止访方面的作用,实现地方各级检察机关的民行检察业务均衡发展。
(二)民行检察人员配置不甚合理
随着改革开放和现代化建设的进一步深入,涉及各方面的民事法律行为和行政管理活动日趋广泛,使得民事、行政活动和公民的联系更为密切,公民私有财产不断增加、法律意识不断提高,寻求法律保护自身合法权益的意识越来越强,这就为检察机关民行检察监督职能的发挥提供了更加广阔的空间。民行检察工作作为一项法律性和实践性很强的工作,要求民行检察办案人员至少要拥有同级法官的法律素养,甚至超越之,现实情况是,民行检察队伍中受过民商法、行政法等专业训练的人员的比例很小,尤其是缺少既懂得法學理论,又精通司法实践的专门人才,专业化程度无法与审判人员相比。同时,在日常工作中对民行检察办案人员进行的专门培训和教育也不够,总体的知识层次和业务水平有待提高。另外,在人员配备上,各级检察机关存在向刑检部门倾斜的倾向,民行检察部门在承担大量的案件审查和息诉工作的同时,却没有配足应有办案人员,使得现有的办案人员工作压力较大。在队伍稳定性上,民行检察队伍的稳定性较差,从事民行检察工作的平均年限不长,大多不足7年。
(三)现有民行办案机制效率较低
根据法律规定,民行检察监督不是同级监督,而是上级检察机关监督下级法院的生效裁判。立法规定决定办案机制。在直辖市,只有分院和市院拥有抗诉权,而基层院只有提请抗诉权和建议提请抗诉权,一个案件通常要经历两级甚至三级检察机关的审查才能走完检察机关的办案程序。前面已经讲过,案件受理的“倒三角”现象严重,分院和市院以较少的民行检察人员承担了大多数申诉案件的审查和抗诉工作。分院有时为了缓解办案压力会将部分案件交办基层院,以中级法院做出的二审生效裁判为例,分院将案件交办基层院,基层院审查后如果认为确有错误则提请分院向市院提出抗诉,分院进行审查后若同意基层院的抗诉意见则向市院提请抗诉,市院审查后最终决定是否向高级法院提出抗诉。从形式上看,严格按照上述程序办理民行抗诉案件,有利于控制案件质量,确保抗诉成功。
三、民行检察专业化建设的初步构想
(一)强化办案一体化机制,提高司法效率
办案一体化机制,是指按照司法管辖的需要划分为不同层级、不同区域的各个检察机关及其检察人员,相互之间应该形成上令下从、互相协调、关系密切的统一有机整体。实行民行办案工作一体化,既能减少办案环节,加快案件流转速度,又能有效地整合三级检察机关民行办案资源,是提高办案效率的有效途径。一体化的工作机制,需要市院、分院、基层院明确各自定位、上下一心,发挥各自的优势,共同做好民行检察工作。
在案件办理方面,由于基层院只能监督同级人民法院的生效裁判,且案件数量有限,分院可以将本院受理的二审生效案件交给相应的基层院,由基层院代表分院进行案件审查,审查完毕后报请分院审查决定是否提请抗诉。其中,对于二审维持一审裁判的案件,一律交由基层院办理;对于案情比较简单的二审生效案件,經民行检察部门负责人批准,也可以交由基层院办理。此外,在个别民行办案力量较强的基层院,试点基层院直接受理二审生效案件直报市院提请抗诉制度,即对于基层院自行受理的中级法院做出的二审生效裁判,由该基层院审查完毕后直接报请市院审查决定是否抗诉,在进行试点的同时注意查找不足、总结经验、逐步完善,待时机成熟后在全市推广,既能解决基层院案源紧张问题,又能有效缩短办案期限,提高审查和抗诉的效率。对于报请分院抗诉或提请抗诉的案件,基层院对分院做出的不抗诉或者终止审查意见有异议的,鉴于分院已经召开处务会研究且报请主管检察长审批,分院再行复查容易流于形式,故应直接向市院申请复查。
(二)适用再审检察建议,确保监督效果
再审检察建议,是指人民检察院在办理民事行政申诉案件过程中,发现人民法院已经生效的民事、行政判决或裁定确有错误的,经与人民法院协商同意,不走抗诉程序,由同级检察院直接向同级法院发出检察建议,建议法院依法启动再审,法院依照审判监督程序进行再审,并将再审结果通知提出检察建议的检察院。民行检察监督部门适用检察建议启动再审,是检察机关在履行民行检察监督权上的发展和创新,既可以弥补目前单一使用抗诉程序的局限性,又能减轻市院、分院的工作压力,对于加强民行检察专业化建设具有重要的实践意义。
(三)强化民行队伍,增强办案能力
在人员配备方面,领导应更加重视民行检察工作,科学合理配置民行检察办案人员。民商事法律关系博大精深、行政法律关系专业性较强,在民行检察部门工作的人员,首先需要具有丰富的民商法、行政法专业知识,再者,还需要拥有丰富的办案经验、社会阅历,最好具备一定的民商事审判经验、律师工作经验,以利于对案件的全面审查,提高民行检察监督工作的质量。市院可以尝试建立民行检察人才库,在全市范围内调剂使用民行检察人力资源,最大限度的利用有限的办案资源,加强人才队伍专业化建设。
在业务培训方面,相对于民事、行政审判,民行检察监督工作起步晚、经验少,人员素质、专业能力与法官相比有一定差距,应该进一步加大培训力度以缩小差距。直辖市区域面积小、交通方便且高校众多,市院可定期举办一些业务培训,邀请检察业务专家、民行办案能手、高校知名学者举办专题培训班,对民行检察人员进行全方位的培训。法官在审理案件时不仅依据法律法规,还要遵循人民法院案件审理的内部指导性意见并受一些审判观念和理念的影响,因此有必要选送民行检察办案人员到法院挂职锻炼,通过法院任命助理审判员的形式,直接审理民商事案件和行政案件,了解审判实践,积累办案经验,为更好地履行法律监督职能奠定坚实的基础。
(四)推行专业化办案,提高审查质量
在民事、行政申诉案件增多且案件类型趋向多元化的情况下,对受理审查的案件作科学的专业类型划分,同时根据办案人员的专业背景、能力擅长等多方面因素对办案人员进行分工,确定专人办理固定类型的案件,实现“术业有专攻”。市院、分院民行检察部门的办案人员相对多一些,可以设立专业化办案组;基层院民行检察部门的办案人员比较有限,可以仅就办案人员实行专业化分工。