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摘要重大行政决策是政府行政活动的重要内容,有人说“决策是典型的行政行为,……没有‘决策’,‘行动’将是不可能的”。随着经济的发展、社会转型的深化,政府在行政决策时面临了很多新问题、新情况,由于决策失误带来的损失让人担忧。重大行政决策的方式对决策的做出及其效果有着重要影响,为了解行政决策的方式,摸清实践中存在的问题,《法治视野下的政府权力结构和运行机制研究》课题组对地方公务员进行了抽样调查。本文围绕调查数据对重大行政决策的方式进行了揭示和分析。
关键词重大行政决策决策方式决策类型
中图分类号:D922文献标识码:A
1986年的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法修正案》中,专门增加了第四十五条规定:“县以上各级人民政府工作中的重大问题,须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。”2004年12月国务院在新修订的《国务院工作规则》中也规定:“国务院工作中的重大事项,必须经国务院全体会议或国务院常务会议讨论决定。”此后各省、自治区、直辖市政府在新修订的政府工作规则中均规定,政府重大决策均要经过政府常务会议或者全体会议讨论决定。因此,对于重大事项,政府的决策方式应该是会议决策,包括政府常务会议和全体会议等形式。然而,实践中,政府决策的频频失误使我们不得不对政府决策的方式产生怀疑,会议决策是不是得到真正落实?落实效果不佳的原因有哪些?为切实摸清这些情况,《法治视野下的政府权力结构和运行机制研究》课题组有针对性地设计了相关问题,并于2009年7月和9月间对12个省级单位的四级政府(个别为三级或两级政府)的公务员进行了问卷调查,收回有效问卷2040份。
一、调查问卷及相关说明
具体调查问题是:
在对重大事项进行决策时,您所在单位最通常的做法是:
(1)领导班子集体表决()
(2)领导班子集体讨论后由“一把手”决定()
(3)“一把手”个人决定()
(4)“一把手”请示上级后决定()
(5)其他()
问卷试图解决以下几个方面的问题:一是各级政府进行重大决策时,采用什么方式,是集体决策还是个人决策?行政首长发挥多大的作用?二是考察本级政府决策时受上级政府的影响程度;三是各级公务员对重大事项决策方式的看法和建议。在选项设计上,选项一“领导班子集体决策”和选项二“领导班子集体讨论后由一把手决定”,都是集体决策的方式,差别是“谋”和“断”的关系上,选项一实行谋断合一,选项二谋断分离,行政首长有最终的决定权。选项三“一把手个人决定”和选项四“一把手请示上级后决定”都是行政首长个人决策的方式,差别是上级政府的影响程度,选项三中下级政府有很大的自主权,尤其是下级政府行政首长的权限很大;选项四中下级政府要受到上级政府的干预和监督,下级政府在决策时必须唯上级政府命令是从。
调查采集的基本信息为:(如表一所示)
表一:在对重大事项进行决策时,您所在单位最通常的做法是:
二、重大行政决策方式的分析
“领导班子集体决策”以59.1%的比例高居首位,说明目前各级政府在重大行政决策时,在方式上有以下一些特点:(1)集体决策取代个人决策,成为决策的主要方式。个人决策是最传统、最常见的一种决策方式,以往由于经济不发达、社会管理事务比较简单和单一,凭领导者的主观经验和判断就可以处理好行政事务,而且个人决策具有很强的执行效率,一直以来就是我国各级政府决策中的主要方式。然而随着社会经济的发展,各种新情况、新问题的出现,行政事务变得错综复杂,决策需要考虑的因素已超出行政首长一己之力,需要群策群力,个人决策也因为其随意性大、失误率高而逐渐退出历史舞台,集体决策成为各级政府在行政决策尤其是重大行政决策时经常使用的决策方式。调查所获的数据正是对这一变化的反应。(2)“谋”和“断”仍未适度分离。行政决策除了要充分保障民主之外,决策的效率也不容忽视,这是由行政管理事务不断变化、急需解决方案决定的。建国以来至1982年,我国各级政府委员会合议制的实践已经表明,过分强调集体决策容易导致权力分散,责任不明,决策缓慢,效率不高。因为行政决策必须在各级政府首长的主持下,经过民主讨论,最后由委员会集体表决做出,由于立场和利益的不同,很容易导致议而不决,而且集体决策只能由集体承担决策责任,实践中,对集体责任的追究非常困难,往往只能导致集体无责任。这也是目前各级政府重大决策屡出昏招,却无人为之负责的重要原因。因此,按照现代行政决策理论,政府在“谋”与“断”上应该有适度分离,即如选项二所描述的,在集体讨论的基础上,由行政首长决策,尤其是在各方意见不统一的时候,行政首长的“拍板”作用应该予以发挥。在这种决策方式下,错误决策的责任主体非常明确,有利于行政决策责任的追究和落实。调研所收集的数据反映,各级政府在重大行政决策时,采用“集体讨论基础上的行政首长最终决定”的方式只有34.6%。
选项三和选项四分别只有3.1%和1.9%的公务员选择,说明目前行政首长的个人决策、经验决策已经逐渐淡出历史舞台,集体决策成为决策方式的主流。选项四还说明,在行政决策过程中,上级政府的干预已经逐渐减少,地方政府和下级政府的自主权得到很好的发挥。一直以来,我国在处理中央和地方、地方纵向府际关系方面的主要法律依据只有《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,而这两部法律并没有对各级政府的职权做界分,导致“除外交、国防等少数专属于中央的权限外,地方政府拥有的权限和中央政府几乎是一致、对等的,地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版。”这种翻版给各级政府的权力配置和组织结构设置带来了很多问题,其中上级任意干涉下级政府权力就是一个突出的问题,下级政府在作出决策时,往往先请示上级,由上级提出处理方案后付诸执行。然而市场经济把各级政府推到了竞争的前台,在促进当地经济发展、提供公共服务、解决就业等过程中,各级政府逐渐形成了自己的利益,多元利益格局日见雏形。下级政府在重大决策时,更希望能结合自身实际而排除上级政府的任意干涉,即不再凡事请示、打报告,只有1.9%的公务员选择了“由一把手请示上级后决定”说明了这一情况。
三、数据分析和调查的结论
通过对数据的分析和总结,对行政决策的方式可以得出以下结论:
(一)集体决策逐渐取代个人决策。
调查数据清晰的反映,选择选项一、选项二即集体决策的公务员要远远多于选择选项三、选项四即个人决策的公务员。这说明,在中国延续了较长时间的个人决策已经渐渐淡出历史舞台,体现决策民主的集体决策成为各级政府在重大行政决策过程中的主要方式。
根据各级政府已出台的重大行政决策条例或草案,集体决策得到明确规定和保障。如《湖南省行政程序规定》第三十九至第四十一条规定了重大行政决策的做出方式,其中第三十九条规定:重大行政决策方案草案经政府分管负责人审核后,由行政首长决定提交政府常务会议或者政府全体会议讨论。《青海省人民政府重大行政决策程序规定》第六条也有类似规定。
(二)行政首长在重大决策中作用有所发挥。
与“领导班子集体决策”相比,“领导班子集体讨论后,由行政首长最终决定”的比例无论在总体上、还是在不同层级、不同职务、不同区域的公务员选取计数上都要低。这有两个方面的原因:一是有些行政管理事务相对简单、利益分歧不大,比较容易达成一致意见,通过领导班子就可以做出;另一个方面的原因是目前行政首长负责制的作用虽有所发挥,但作用仍不明显,尤其是在行政决策存在重大利益纷争时,很多行政首长出于责任承担等方面的考虑并没有行使最终拍板权,而使决策久拖不决、耽误时机,而且过于强调集体决策,也使行政首长往往以集体决策逃避个人责任,使行政决策责任的追究机制无法得到有效落实。
(三)下级政府的自主权有很大提高。
与其他形式相比,由行政首长请示上级后决定的选择计数很小,几乎可以忽略不计。这说明与以往相比,下级政府的自主权得到很好的保证,地方可以在自己的职权范围内,结合当地的经济、社会等实际情况做出决策,而不再需要凡事打报告、亦步亦趋。当然,在调研过程中,不少公务员尤其是西部地区的公务员反映行政决策过程中,上级政府随意干预的现象仍然存在,而要彻底解决这一问题,必须明确上下级政府的职权划分,并通过法律予以保障,使下级政府的自主权得到最大程度的发挥。还有部分公务员反映,虽然上级政府干涉下级政府事务的现象是存在的,但是下级政府有时也随意超越权限,变相执行上级政策,尤其是在地方保护主义盛行的地区,上级政府对下级政府的监督不是过强了,而是仍须加强。
综上所述,我们认为目前就重大行政决策的方式而言,集体决策已经取代个人决策成为主流,决策的民主化程度得到很大提高;行政首长在行政决策中的作用有所发挥,但仍须加强,同时也要加强对行政首长决策失误责任的追究;下级政府在行政决策中的自主权不断加强,但是仍面临着法律保障不足、上级随意干预的尴尬。我们认为这些问题应该放在行政决策制度这个大系统里加以解决,其他配套措施需要得到跟进和完善,尤其要重视法制化和规范化。
本文是国家社会科学基金重大项目“法治视野下的政府权力结构与运行机制”(项目批准号:07&ZD029 ;主持单位:中国政法大学;首席专家:薛刚凌教授)阶段性成果之一。
(作者:中国政法大学法学院2008级宪法学与行政法学硕士研究生)
注释:
[美]James W . Fesler Donald F . Kettl .行政过程的政治—公共行政学新论.中国人民大学出版社2001年版,第250页.
这12个省级单位包括安徽省、海南省、黑龙江省、湖南省、吉林省、山西省、深圳市、天津市、云南省、浙江省、重庆市、北京市.
其他选项的填写情况:一把手发表意见后,再集体表决;领导班子集体讨论后由“一把手”决定,当无法下决定时,请示上级后决定;领导班子集体讨论后“一把手”请求上级后决定;班子集体表决后报上级定等等.
颜延锐等编著.中国行政体制改革问题报告.中国发展出版社2004年版,第252页.
《青海省人民政府重大行政决策程序规定》第六条规定:“前条规定的决策事项由省长主持召开省政府全体会议或者常务会议讨论决定。前条规定以外的其他事项,需要省政府决定的,由省长、副省长按照《青海省人民政府工作规则》的权限作出决定。”
关键词重大行政决策决策方式决策类型
中图分类号:D922文献标识码:A
1986年的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法修正案》中,专门增加了第四十五条规定:“县以上各级人民政府工作中的重大问题,须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。”2004年12月国务院在新修订的《国务院工作规则》中也规定:“国务院工作中的重大事项,必须经国务院全体会议或国务院常务会议讨论决定。”此后各省、自治区、直辖市政府在新修订的政府工作规则中均规定,政府重大决策均要经过政府常务会议或者全体会议讨论决定。因此,对于重大事项,政府的决策方式应该是会议决策,包括政府常务会议和全体会议等形式。然而,实践中,政府决策的频频失误使我们不得不对政府决策的方式产生怀疑,会议决策是不是得到真正落实?落实效果不佳的原因有哪些?为切实摸清这些情况,《法治视野下的政府权力结构和运行机制研究》课题组有针对性地设计了相关问题,并于2009年7月和9月间对12个省级单位的四级政府(个别为三级或两级政府)的公务员进行了问卷调查,收回有效问卷2040份。
一、调查问卷及相关说明
具体调查问题是:
在对重大事项进行决策时,您所在单位最通常的做法是:
(1)领导班子集体表决()
(2)领导班子集体讨论后由“一把手”决定()
(3)“一把手”个人决定()
(4)“一把手”请示上级后决定()
(5)其他()
问卷试图解决以下几个方面的问题:一是各级政府进行重大决策时,采用什么方式,是集体决策还是个人决策?行政首长发挥多大的作用?二是考察本级政府决策时受上级政府的影响程度;三是各级公务员对重大事项决策方式的看法和建议。在选项设计上,选项一“领导班子集体决策”和选项二“领导班子集体讨论后由一把手决定”,都是集体决策的方式,差别是“谋”和“断”的关系上,选项一实行谋断合一,选项二谋断分离,行政首长有最终的决定权。选项三“一把手个人决定”和选项四“一把手请示上级后决定”都是行政首长个人决策的方式,差别是上级政府的影响程度,选项三中下级政府有很大的自主权,尤其是下级政府行政首长的权限很大;选项四中下级政府要受到上级政府的干预和监督,下级政府在决策时必须唯上级政府命令是从。
调查采集的基本信息为:(如表一所示)
表一:在对重大事项进行决策时,您所在单位最通常的做法是:
二、重大行政决策方式的分析
“领导班子集体决策”以59.1%的比例高居首位,说明目前各级政府在重大行政决策时,在方式上有以下一些特点:(1)集体决策取代个人决策,成为决策的主要方式。个人决策是最传统、最常见的一种决策方式,以往由于经济不发达、社会管理事务比较简单和单一,凭领导者的主观经验和判断就可以处理好行政事务,而且个人决策具有很强的执行效率,一直以来就是我国各级政府决策中的主要方式。然而随着社会经济的发展,各种新情况、新问题的出现,行政事务变得错综复杂,决策需要考虑的因素已超出行政首长一己之力,需要群策群力,个人决策也因为其随意性大、失误率高而逐渐退出历史舞台,集体决策成为各级政府在行政决策尤其是重大行政决策时经常使用的决策方式。调查所获的数据正是对这一变化的反应。(2)“谋”和“断”仍未适度分离。行政决策除了要充分保障民主之外,决策的效率也不容忽视,这是由行政管理事务不断变化、急需解决方案决定的。建国以来至1982年,我国各级政府委员会合议制的实践已经表明,过分强调集体决策容易导致权力分散,责任不明,决策缓慢,效率不高。因为行政决策必须在各级政府首长的主持下,经过民主讨论,最后由委员会集体表决做出,由于立场和利益的不同,很容易导致议而不决,而且集体决策只能由集体承担决策责任,实践中,对集体责任的追究非常困难,往往只能导致集体无责任。这也是目前各级政府重大决策屡出昏招,却无人为之负责的重要原因。因此,按照现代行政决策理论,政府在“谋”与“断”上应该有适度分离,即如选项二所描述的,在集体讨论的基础上,由行政首长决策,尤其是在各方意见不统一的时候,行政首长的“拍板”作用应该予以发挥。在这种决策方式下,错误决策的责任主体非常明确,有利于行政决策责任的追究和落实。调研所收集的数据反映,各级政府在重大行政决策时,采用“集体讨论基础上的行政首长最终决定”的方式只有34.6%。
选项三和选项四分别只有3.1%和1.9%的公务员选择,说明目前行政首长的个人决策、经验决策已经逐渐淡出历史舞台,集体决策成为决策方式的主流。选项四还说明,在行政决策过程中,上级政府的干预已经逐渐减少,地方政府和下级政府的自主权得到很好的发挥。一直以来,我国在处理中央和地方、地方纵向府际关系方面的主要法律依据只有《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,而这两部法律并没有对各级政府的职权做界分,导致“除外交、国防等少数专属于中央的权限外,地方政府拥有的权限和中央政府几乎是一致、对等的,地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版。”这种翻版给各级政府的权力配置和组织结构设置带来了很多问题,其中上级任意干涉下级政府权力就是一个突出的问题,下级政府在作出决策时,往往先请示上级,由上级提出处理方案后付诸执行。然而市场经济把各级政府推到了竞争的前台,在促进当地经济发展、提供公共服务、解决就业等过程中,各级政府逐渐形成了自己的利益,多元利益格局日见雏形。下级政府在重大决策时,更希望能结合自身实际而排除上级政府的任意干涉,即不再凡事请示、打报告,只有1.9%的公务员选择了“由一把手请示上级后决定”说明了这一情况。
三、数据分析和调查的结论
通过对数据的分析和总结,对行政决策的方式可以得出以下结论:
(一)集体决策逐渐取代个人决策。
调查数据清晰的反映,选择选项一、选项二即集体决策的公务员要远远多于选择选项三、选项四即个人决策的公务员。这说明,在中国延续了较长时间的个人决策已经渐渐淡出历史舞台,体现决策民主的集体决策成为各级政府在重大行政决策过程中的主要方式。
根据各级政府已出台的重大行政决策条例或草案,集体决策得到明确规定和保障。如《湖南省行政程序规定》第三十九至第四十一条规定了重大行政决策的做出方式,其中第三十九条规定:重大行政决策方案草案经政府分管负责人审核后,由行政首长决定提交政府常务会议或者政府全体会议讨论。《青海省人民政府重大行政决策程序规定》第六条也有类似规定。
(二)行政首长在重大决策中作用有所发挥。
与“领导班子集体决策”相比,“领导班子集体讨论后,由行政首长最终决定”的比例无论在总体上、还是在不同层级、不同职务、不同区域的公务员选取计数上都要低。这有两个方面的原因:一是有些行政管理事务相对简单、利益分歧不大,比较容易达成一致意见,通过领导班子就可以做出;另一个方面的原因是目前行政首长负责制的作用虽有所发挥,但作用仍不明显,尤其是在行政决策存在重大利益纷争时,很多行政首长出于责任承担等方面的考虑并没有行使最终拍板权,而使决策久拖不决、耽误时机,而且过于强调集体决策,也使行政首长往往以集体决策逃避个人责任,使行政决策责任的追究机制无法得到有效落实。
(三)下级政府的自主权有很大提高。
与其他形式相比,由行政首长请示上级后决定的选择计数很小,几乎可以忽略不计。这说明与以往相比,下级政府的自主权得到很好的保证,地方可以在自己的职权范围内,结合当地的经济、社会等实际情况做出决策,而不再需要凡事打报告、亦步亦趋。当然,在调研过程中,不少公务员尤其是西部地区的公务员反映行政决策过程中,上级政府随意干预的现象仍然存在,而要彻底解决这一问题,必须明确上下级政府的职权划分,并通过法律予以保障,使下级政府的自主权得到最大程度的发挥。还有部分公务员反映,虽然上级政府干涉下级政府事务的现象是存在的,但是下级政府有时也随意超越权限,变相执行上级政策,尤其是在地方保护主义盛行的地区,上级政府对下级政府的监督不是过强了,而是仍须加强。
综上所述,我们认为目前就重大行政决策的方式而言,集体决策已经取代个人决策成为主流,决策的民主化程度得到很大提高;行政首长在行政决策中的作用有所发挥,但仍须加强,同时也要加强对行政首长决策失误责任的追究;下级政府在行政决策中的自主权不断加强,但是仍面临着法律保障不足、上级随意干预的尴尬。我们认为这些问题应该放在行政决策制度这个大系统里加以解决,其他配套措施需要得到跟进和完善,尤其要重视法制化和规范化。
本文是国家社会科学基金重大项目“法治视野下的政府权力结构与运行机制”(项目批准号:07&ZD029 ;主持单位:中国政法大学;首席专家:薛刚凌教授)阶段性成果之一。
(作者:中国政法大学法学院2008级宪法学与行政法学硕士研究生)
注释:
[美]James W . Fesler Donald F . Kettl .行政过程的政治—公共行政学新论.中国人民大学出版社2001年版,第250页.
这12个省级单位包括安徽省、海南省、黑龙江省、湖南省、吉林省、山西省、深圳市、天津市、云南省、浙江省、重庆市、北京市.
其他选项的填写情况:一把手发表意见后,再集体表决;领导班子集体讨论后由“一把手”决定,当无法下决定时,请示上级后决定;领导班子集体讨论后“一把手”请求上级后决定;班子集体表决后报上级定等等.
颜延锐等编著.中国行政体制改革问题报告.中国发展出版社2004年版,第252页.
《青海省人民政府重大行政决策程序规定》第六条规定:“前条规定的决策事项由省长主持召开省政府全体会议或者常务会议讨论决定。前条规定以外的其他事项,需要省政府决定的,由省长、副省长按照《青海省人民政府工作规则》的权限作出决定。”