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摘 要 行政程序法同刑法、民法、刑事诉讼法和民事诉讼法一样,主要不是作为分散的行政程序法律规范的总称,而是作为一部集中系统的大型法律文件的名称。一个国家如果只有分散的行政程序法律规范而没有一部以“行政程序法”命名的集中系统的法典性的大型法律文件,通常不被认为已经制定了行政程序法。本文旨从当下行政执法领域中的热点新闻事件“钓鱼执法”事件谈起,分析我国行政程序立法的必要性及其在立法过程中所不可避免触及的若干问题。
关键词 钓鱼执法 依法行政 权利效率并重模式
中图分类号:D922.1文献标识码:A
一、钓鱼执法事件简介
去年,上海闵行交通执法大队钓鱼执法一事成为国内舆论焦点。此番舆论潮起《无辜私家车被以黑车罪名扣押,扣押过程野蛮暴力》的网帖。网帖称,2009年9月8日,上海白领张军(化名)因好心帮载自称胃痛要去医院的路人,结果却被城市交通执法大队认定为载客黑车,遭扣车与罚款1万元。原来,那名路人是执法大队的“钩子”,专门诱人入瓮的。该名“钩子”还强行拔掉张军的车钥匙,七八个身着制服的人将张拖出车外。当时他第一反应是碰到强盗打劫了。他想打电话报警,手机也被抢走。张军称自己被双手反扣,还被卡住脖子,被搜去驾驶证和行驶证。对方告诉张,他们是城市交通执法大队的人。之后两周有相似遭遇的人先后找到张军,讲述了自己类似被“钓鱼”执法的经历。9月22日,《南方周末》记者随机采访了其中8人。初步统计发现,受骗车主多为公司上班族、有两人为私人老板司机。欺骗他们的“钩子”各出奇招,有说“家人出车祸急着赶去”,有扮成急着要生孩子的孕妇,甚至还有“钩子”一手吊个盐水瓶去拦车的。至于故意要给他们路费、强拔车钥匙、“扭住胳膊”带离小车、扣车及罚款万元等“钓鱼”流程和张军遭遇一致。
二、从该事件看制定我国行政程序法的必要性
钓鱼执法这个说法很形象,有执钓者、有诱饵、有被钓的鱼。于公共利益而言,先将所有公民假定为等待被钓的鱼,不断抛出诱使其违法违规的鱼饵,然后钓起归仓自由责罚,这样的执法无非有两个结果:一是增强社会的恐惧氛围,道路以目、互不信任,因为“人人都可能是鱼饵”;二是增加社会对相关执法部门的抵触情绪,行政执法领域都不能光明正大搜集证据,怎么让危害性不大的一般违法主体心悦诚服?
世界各国对刑事侦查中的“诱惑侦查”或者叫“诱惑取证”都有严格限制,日本法律更是禁止执法者为了取证,诱惑当事人产生违法意图,因为这是国家公权侵犯了当事人的人格自律权。而在行政执法方式上,世界上尚无任何国家允许诱惑执法。因为行政执法不比刑事侦查,行政相对人与刑事犯罪嫌疑人有着本质的区别,而且行政权力与公众生活有着最直接的、千丝万缕的联系,一旦行政执法中钓鱼执法成为合理的常态,那么,谋取部门利益的群体寻租就会有更疯狂的土壤。对职能部门而言,行政执法当符合依法行政原则,合法、合理、程序适当、诚实守信、权责统一,不能采取预谋设圈套方式执法。即便打击黑车有其合理性,“以恶治恶”的钓鱼执法在本质上已属于“公权碰瓷”的行为,涉嫌借助公权故意制造事端、借以敲诈勒索。此类有预谋、有组织的强制性取财行为值得警惕,因其已远远超出了行政违法范围,涉嫌犯罪。
总之,一个遍地鱼饵的社会,法治级别再高,也不能算得上一个纯良的社会;屡设圈套的公权,罚款再多,也谈不上执法能力的胜利。行政强制法草案虽然结束了征求意见,但是,“公权碰瓷”的钓鱼执法却显然给即将出台的法令提了一个醒:天下事之繁,莫过于行政;一个一个做实体规定,不胜其烦而且不可避免的会遗漏某些问题,最简单的办法,就是统一规范办事程序。事实上,一部制定得良好的行政程序法,胜过十部甚至是几十部实体法,尤其是社会关系急剧变动的社会转型期。没有公正的程序,就没有公正的执法。因此,行政程序法应该尽快出台。
三、浅谈我国制定行政程序法的若干问题
(一)保障权利与提高效率并重及其体现方式。
近几年,我国行政法学界对我国行政程序法的目标模式作了很多研究,得到比较广泛认同的主张是,我国行政程序法既不应采取侧重保障公民程序性权利的“权利模式”,也不应采取侧重提高行政效率的“效率模式”,应当采取“权利效率并重模式”。即在设计各种程序制度时做到两种立法目的兼顾,既要有利于保障公民程序性权利,又要有利于提高行政效率。这里要讨论的问题是,在制定行政程序法时怎样体现这个模式,这个问题至今还未有深入研究。
一般地分析,在立法时体现法律的目标模式可以有三种办法,第一个办法,把目标模式同立法目的写在同一个条文中,用以表明各个立法目的之间的关系;第二个办法,把目标模式作为一项基本原则,与法律的其他基本原则规定在一起,用以指导这部法律的实施;第三个办法,在规定每一项程序制度时都充分考虑如何体现法律的目标模式。
用前两个办法来体现行政程序法的目标模式都不可取。首先,目标模式在性质上不是立法目的,而是对各个立法目的之间关系的确定,因而不宜作为立法目的的组成部分来规定。其次,目标模式在性质上也不是行政程序法的基本原则,因为行政程序法的基本原则是关于行政主体与相对人在行政活动中的程序性权利义务的原则性规定,而不是关于立法目的之间关系的原则性规定,因而目标模式也不能当作基本原则来规定。所以,在制定行政程序法时,应当采用第三个办法。至此,我们还应当作进一步思考:在设计行政程序法的每一项制度时,应当怎样具体地体现“权利效率并重模式”?具体地说,可通过以下方式:
第一,通过程序制度的“多样化”体现“权利效率并重模式”。所谓“多样化”,就是为同一个程序行为设计两个甚至多个程序制度。比如听证,可以设计正式听证和非正式听证两种听证程序制度,这样,可以用正式听证保障公民的程序性权利,也可以用非正式听证提高行政效率。再比如送达,可以设计直接送达、邮递送达和公告送达;可以设计由相对人签字的送达和无须相对人签字的公证送达。总的来说,各种程序制度都可以设计正式程序和简易程序两种形式,既为保障公民权利提供途径,也为提高行政效率创造条件。
第二,通过程序制度的“具体化”体现“权利效率并重模式”。所谓具体化,一是指各种程序制度本身的规定要具体,二是指关于程序制度适用的规定也要具体。特别是,如果关于程序制度适用的规定不具体,那么程序制度的多样化就会形同虚设。
第三,通过程序制度的“递进化”体现“权利效率并重模式”。所谓递进化,就是使程序制度层层递进、环环相扣,前一个程序制度为后一个程序制度创造条件、奠定基础,后一个程序制度使前一个程序制度实际有效、决不落空。这样就可根据行政活动的具体情况,在前一个阶段、环节上侧重提高行政效率,而在后一个阶段、环节上侧重保障公民程序性权利;或者倒过来,在前一个阶段、环节上侧重保障公民程序性权利,而在后一个阶段、环节上侧重提高行政效率,从而使行政程序在整体上实现权利与效率并重。
可以相信,用以上三种主要方式来体现“权利效率并重模式”,可以使保障公民权利与提高行政效率两个立法目的都得到比较充分的实现。
(二)内部程序的外化与外部程序的内化。
从是否涉及相对人程序性权利义务的角度,行政程序分为内部程序和外部程序。分析其他国家和地区行政程序法是否规定内部程序的做法,可概括为两种情况。一种是“外部程序型”,只规定外部程序不规定内部程序。采用这种类型的国家比较少,主要是美国、日本和瑞士。另一种是“外部与内部并存型”,既规定外部程序,也规定内部程序。采用这种类型的国家有德国、奥地利、西班牙、葡萄牙、我国澳门地区和台湾地区等。由此看来,在行政程序法中规定内部程序的做法占多数。
应该说,行政程序法规定内部程序是必要的。但是,行政程序法对内部程序应当规定到什么程度?是不是要把行政组织法的内容都规定到行政程序法中来?这个问题应当进一步研究。对此,应从以下两个方面把握:
第一,注意外部程序的内化。这是行政程序法需要规定内部程序的第一种情况,为了外部程序的有效进行而规定内部程序。前面已经提到,外部程序在许多情况下需要以内部程序作为前提或基础。行政程序法关于行政主体的规定基本上属于这种情况,主要包括行政机关的设置、合议机关的合议制度、行政机关相互间的关系、行政机关的管辖权、行政授权、行政委托等。行政程序法对这些内容加以规定以后,这些内容在性质上并不改变,依然属于内部程序,它们只是因为外部程序的需要而在行政程序法中加以规定,是外部程序向内部程序提出的规范要求。有些内容纯属行政组织法的范畴,不应当在政程序法中规定,比如行政机关的编制等级和编制员额、内部机构的设置、内部呈批程序、公务员制度等。这些内容要不要规定到行政程序法中来,在立法时比较容易把握,较难把握的主要是行政机关的职权范围。实际上,行政程序法不应当规定具体行政机关的职权,它只应当规定行政机关不得超越职权进行管辖,为了防止行政机关超越职权,可以进一步规定相对人有权合理怀疑行政机关超越职权,有权通过一定的程序实现对行政机关是否超越职权的监督。
第二,注意内部程序的外化。即当内部程序影响相对人权利义务时,行政程序法应当对这种内部程序加以规定。发生转化的原因是因为它们影响到相对人的权利义务。在制定行政程序法时,显然应当时时注意这个问题。实践中,内部程序外化最严重的情况发生在我国的审批程序中。行政机关内部各处室的分工,常常转化为对外的独立审批权,要相对人自己逐个盖章;一级政府内的各个职能部门,更是各争自己的审批权。内部程序外部化的结果,就使一项许可经常要盖几十以至几百个章,严重影响公民权利,也影响行政效率。不过这要通过行政许可法解决。
四、结语
制定行政程序法需要考虑的问题很多,除了上面探讨的这些问题以外,还有许多重要问题有待研讨,比如实体规范与程序规范的互相依托、行政程序与行政诉讼及行政复议程序的有机衔接、行政程序法律责任制度、各类行政行为的主要程序制度等。但是上述探讨的几个问题是影响这一立法活动全局的、首要的基本问题。考虑这些问题,一要借鉴外国有益的做法;二要以我国的情况为基础;三要注意理论创新。总之,制定行政程序法是推进我国行政法制建设的重大立法活动,在这一立法活动中,行政程序法理论一定会同时得到深入发展。
(作者单位:中南财经政法大学法学院)
参考文献:
[1]应松年主编.行政程序法立法研究.中国法制出版社,2001年3月版.
[2]应松年,罗豪才主编.行政程序法研究.中国政法大学出版社,1992年版.
[3] 应松年.论行政程序法.中国法学(京).1990年第1期.
[4]江必新、周卫平.行政程序法刍议.中国法学(京).1988年第6期.
[5] 姜明安.我国行政程序立法模式选择.中国法学(京).1996第5期.
关键词 钓鱼执法 依法行政 权利效率并重模式
中图分类号:D922.1文献标识码:A
一、钓鱼执法事件简介
去年,上海闵行交通执法大队钓鱼执法一事成为国内舆论焦点。此番舆论潮起《无辜私家车被以黑车罪名扣押,扣押过程野蛮暴力》的网帖。网帖称,2009年9月8日,上海白领张军(化名)因好心帮载自称胃痛要去医院的路人,结果却被城市交通执法大队认定为载客黑车,遭扣车与罚款1万元。原来,那名路人是执法大队的“钩子”,专门诱人入瓮的。该名“钩子”还强行拔掉张军的车钥匙,七八个身着制服的人将张拖出车外。当时他第一反应是碰到强盗打劫了。他想打电话报警,手机也被抢走。张军称自己被双手反扣,还被卡住脖子,被搜去驾驶证和行驶证。对方告诉张,他们是城市交通执法大队的人。之后两周有相似遭遇的人先后找到张军,讲述了自己类似被“钓鱼”执法的经历。9月22日,《南方周末》记者随机采访了其中8人。初步统计发现,受骗车主多为公司上班族、有两人为私人老板司机。欺骗他们的“钩子”各出奇招,有说“家人出车祸急着赶去”,有扮成急着要生孩子的孕妇,甚至还有“钩子”一手吊个盐水瓶去拦车的。至于故意要给他们路费、强拔车钥匙、“扭住胳膊”带离小车、扣车及罚款万元等“钓鱼”流程和张军遭遇一致。
二、从该事件看制定我国行政程序法的必要性
钓鱼执法这个说法很形象,有执钓者、有诱饵、有被钓的鱼。于公共利益而言,先将所有公民假定为等待被钓的鱼,不断抛出诱使其违法违规的鱼饵,然后钓起归仓自由责罚,这样的执法无非有两个结果:一是增强社会的恐惧氛围,道路以目、互不信任,因为“人人都可能是鱼饵”;二是增加社会对相关执法部门的抵触情绪,行政执法领域都不能光明正大搜集证据,怎么让危害性不大的一般违法主体心悦诚服?
世界各国对刑事侦查中的“诱惑侦查”或者叫“诱惑取证”都有严格限制,日本法律更是禁止执法者为了取证,诱惑当事人产生违法意图,因为这是国家公权侵犯了当事人的人格自律权。而在行政执法方式上,世界上尚无任何国家允许诱惑执法。因为行政执法不比刑事侦查,行政相对人与刑事犯罪嫌疑人有着本质的区别,而且行政权力与公众生活有着最直接的、千丝万缕的联系,一旦行政执法中钓鱼执法成为合理的常态,那么,谋取部门利益的群体寻租就会有更疯狂的土壤。对职能部门而言,行政执法当符合依法行政原则,合法、合理、程序适当、诚实守信、权责统一,不能采取预谋设圈套方式执法。即便打击黑车有其合理性,“以恶治恶”的钓鱼执法在本质上已属于“公权碰瓷”的行为,涉嫌借助公权故意制造事端、借以敲诈勒索。此类有预谋、有组织的强制性取财行为值得警惕,因其已远远超出了行政违法范围,涉嫌犯罪。
总之,一个遍地鱼饵的社会,法治级别再高,也不能算得上一个纯良的社会;屡设圈套的公权,罚款再多,也谈不上执法能力的胜利。行政强制法草案虽然结束了征求意见,但是,“公权碰瓷”的钓鱼执法却显然给即将出台的法令提了一个醒:天下事之繁,莫过于行政;一个一个做实体规定,不胜其烦而且不可避免的会遗漏某些问题,最简单的办法,就是统一规范办事程序。事实上,一部制定得良好的行政程序法,胜过十部甚至是几十部实体法,尤其是社会关系急剧变动的社会转型期。没有公正的程序,就没有公正的执法。因此,行政程序法应该尽快出台。
三、浅谈我国制定行政程序法的若干问题
(一)保障权利与提高效率并重及其体现方式。
近几年,我国行政法学界对我国行政程序法的目标模式作了很多研究,得到比较广泛认同的主张是,我国行政程序法既不应采取侧重保障公民程序性权利的“权利模式”,也不应采取侧重提高行政效率的“效率模式”,应当采取“权利效率并重模式”。即在设计各种程序制度时做到两种立法目的兼顾,既要有利于保障公民程序性权利,又要有利于提高行政效率。这里要讨论的问题是,在制定行政程序法时怎样体现这个模式,这个问题至今还未有深入研究。
一般地分析,在立法时体现法律的目标模式可以有三种办法,第一个办法,把目标模式同立法目的写在同一个条文中,用以表明各个立法目的之间的关系;第二个办法,把目标模式作为一项基本原则,与法律的其他基本原则规定在一起,用以指导这部法律的实施;第三个办法,在规定每一项程序制度时都充分考虑如何体现法律的目标模式。
用前两个办法来体现行政程序法的目标模式都不可取。首先,目标模式在性质上不是立法目的,而是对各个立法目的之间关系的确定,因而不宜作为立法目的的组成部分来规定。其次,目标模式在性质上也不是行政程序法的基本原则,因为行政程序法的基本原则是关于行政主体与相对人在行政活动中的程序性权利义务的原则性规定,而不是关于立法目的之间关系的原则性规定,因而目标模式也不能当作基本原则来规定。所以,在制定行政程序法时,应当采用第三个办法。至此,我们还应当作进一步思考:在设计行政程序法的每一项制度时,应当怎样具体地体现“权利效率并重模式”?具体地说,可通过以下方式:
第一,通过程序制度的“多样化”体现“权利效率并重模式”。所谓“多样化”,就是为同一个程序行为设计两个甚至多个程序制度。比如听证,可以设计正式听证和非正式听证两种听证程序制度,这样,可以用正式听证保障公民的程序性权利,也可以用非正式听证提高行政效率。再比如送达,可以设计直接送达、邮递送达和公告送达;可以设计由相对人签字的送达和无须相对人签字的公证送达。总的来说,各种程序制度都可以设计正式程序和简易程序两种形式,既为保障公民权利提供途径,也为提高行政效率创造条件。
第二,通过程序制度的“具体化”体现“权利效率并重模式”。所谓具体化,一是指各种程序制度本身的规定要具体,二是指关于程序制度适用的规定也要具体。特别是,如果关于程序制度适用的规定不具体,那么程序制度的多样化就会形同虚设。
第三,通过程序制度的“递进化”体现“权利效率并重模式”。所谓递进化,就是使程序制度层层递进、环环相扣,前一个程序制度为后一个程序制度创造条件、奠定基础,后一个程序制度使前一个程序制度实际有效、决不落空。这样就可根据行政活动的具体情况,在前一个阶段、环节上侧重提高行政效率,而在后一个阶段、环节上侧重保障公民程序性权利;或者倒过来,在前一个阶段、环节上侧重保障公民程序性权利,而在后一个阶段、环节上侧重提高行政效率,从而使行政程序在整体上实现权利与效率并重。
可以相信,用以上三种主要方式来体现“权利效率并重模式”,可以使保障公民权利与提高行政效率两个立法目的都得到比较充分的实现。
(二)内部程序的外化与外部程序的内化。
从是否涉及相对人程序性权利义务的角度,行政程序分为内部程序和外部程序。分析其他国家和地区行政程序法是否规定内部程序的做法,可概括为两种情况。一种是“外部程序型”,只规定外部程序不规定内部程序。采用这种类型的国家比较少,主要是美国、日本和瑞士。另一种是“外部与内部并存型”,既规定外部程序,也规定内部程序。采用这种类型的国家有德国、奥地利、西班牙、葡萄牙、我国澳门地区和台湾地区等。由此看来,在行政程序法中规定内部程序的做法占多数。
应该说,行政程序法规定内部程序是必要的。但是,行政程序法对内部程序应当规定到什么程度?是不是要把行政组织法的内容都规定到行政程序法中来?这个问题应当进一步研究。对此,应从以下两个方面把握:
第一,注意外部程序的内化。这是行政程序法需要规定内部程序的第一种情况,为了外部程序的有效进行而规定内部程序。前面已经提到,外部程序在许多情况下需要以内部程序作为前提或基础。行政程序法关于行政主体的规定基本上属于这种情况,主要包括行政机关的设置、合议机关的合议制度、行政机关相互间的关系、行政机关的管辖权、行政授权、行政委托等。行政程序法对这些内容加以规定以后,这些内容在性质上并不改变,依然属于内部程序,它们只是因为外部程序的需要而在行政程序法中加以规定,是外部程序向内部程序提出的规范要求。有些内容纯属行政组织法的范畴,不应当在政程序法中规定,比如行政机关的编制等级和编制员额、内部机构的设置、内部呈批程序、公务员制度等。这些内容要不要规定到行政程序法中来,在立法时比较容易把握,较难把握的主要是行政机关的职权范围。实际上,行政程序法不应当规定具体行政机关的职权,它只应当规定行政机关不得超越职权进行管辖,为了防止行政机关超越职权,可以进一步规定相对人有权合理怀疑行政机关超越职权,有权通过一定的程序实现对行政机关是否超越职权的监督。
第二,注意内部程序的外化。即当内部程序影响相对人权利义务时,行政程序法应当对这种内部程序加以规定。发生转化的原因是因为它们影响到相对人的权利义务。在制定行政程序法时,显然应当时时注意这个问题。实践中,内部程序外化最严重的情况发生在我国的审批程序中。行政机关内部各处室的分工,常常转化为对外的独立审批权,要相对人自己逐个盖章;一级政府内的各个职能部门,更是各争自己的审批权。内部程序外部化的结果,就使一项许可经常要盖几十以至几百个章,严重影响公民权利,也影响行政效率。不过这要通过行政许可法解决。
四、结语
制定行政程序法需要考虑的问题很多,除了上面探讨的这些问题以外,还有许多重要问题有待研讨,比如实体规范与程序规范的互相依托、行政程序与行政诉讼及行政复议程序的有机衔接、行政程序法律责任制度、各类行政行为的主要程序制度等。但是上述探讨的几个问题是影响这一立法活动全局的、首要的基本问题。考虑这些问题,一要借鉴外国有益的做法;二要以我国的情况为基础;三要注意理论创新。总之,制定行政程序法是推进我国行政法制建设的重大立法活动,在这一立法活动中,行政程序法理论一定会同时得到深入发展。
(作者单位:中南财经政法大学法学院)
参考文献:
[1]应松年主编.行政程序法立法研究.中国法制出版社,2001年3月版.
[2]应松年,罗豪才主编.行政程序法研究.中国政法大学出版社,1992年版.
[3] 应松年.论行政程序法.中国法学(京).1990年第1期.
[4]江必新、周卫平.行政程序法刍议.中国法学(京).1988年第6期.
[5] 姜明安.我国行政程序立法模式选择.中国法学(京).1996第5期.