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摘 要 随着经济和社会的发展，地方政府对资金的需求不断增长，地方政府除了中央政府转贷的债务外，开始举借其他债务，在举借债务的过程中，一些管理上的问题不断的浮现出来，如举债额度没有限制，没有健全的法律法规，缺少相关的制度约束及其没有规范的披露制度等。地方政府债务的不断扩大化，管理上的复杂化，相应增加了财政风险。针对目前我国地方政府债务的现状，地方政府需要加强债务管理，防范地方政府债务风险，因此完善的地方政府债务管理机制和防范债务风险的需求便大大加强，用此来约束地方政府债务的过度膨胀和避免财政风险所引起经济波动。
关键词 地方政府 债务管理 解决对策
自2010年6月国务院下发关于加强地方政府融资平台管理的有关文件以来，社会各界对平台贷款都非常重视，审计署、财政部、发改委、人民银行和银监会都做了相应规定，审计署还专门对地方政府平台贷款进行了全面检查，并于2011年6月底发布了《全国地方政府性债务审计结果》。而在2012年12月31日，财政部联合了国家发改委，人民银行，银监会悄然下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》的463号文件。从上述文件看来，国家已经开始对地方政府集资，举债及对平台公司注资，担保管理等着重关注。同时，地方政府在公共产品建设周期与资金到账期存在不匹配的问题，财政收入具有滞后性和先干活、后结账的特点。在分税制情况下，一个地方经济社会发展的快慢、建设水平的高低，既与当地政府的财政收入相关，更与当地政府筹融资能力密切联系。每届政府均期望在其任期内有所作为，地方经济有所发展、市政建设有所改善，这就需要地方政府积极筹措建设资金，增加投入。这既有其合理性的一面，但也可能造成地方债务信用风险。
一、中国地方债务现状
根据国家审计署2010年度审计报告，我国地方政府债务主要有几个特点：一是债务规模较大。截止2010年12月，全国省、市县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。二是分布区域广泛。全国除54个县级政府没有政府性债务外，其他省、地、县均有债务。三是扩张速度较快。1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长，其增长率均在18.86%以上。其中1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。四是融资台是主要承债主体。截至2010年12月底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门及机构承债占比分别为46.38%和23.31%，两项占比合计69.69%。五是融资渠道主要是银行贷款。2010年底地方政府性债务中银行贷款余额占比79.01%。六是债务负担沉重。截至2010年12底，地方政府负有偿还责任的债务率，达到52.25%，如果包括地方政府负有担保责任的或有债务，债务率达到70.45%。
（一）分税制改革不彻底。1994年，我国为解决中央财政财力严重不足的问题，进行了分税制财政体制改革，提高了国家财政的汲取能力，具有划时代的意义。但是，这一改革并不彻底，由此遗留了很多问题。最为突出的是，造成了政府间事权及支出责任与财权划分的不对称，逐渐形成“财力向上集中”和“事权向下转移”的局面，迫使地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或间接地借入内外债务，违规融资，负债运营。政府财政收入向上级政府集中的格局，随着时间的推移越发明显，改革开放以来地方政府财政收入占总收入的比重呈下降趋势。
（二）政府行为不规范。在我国，有相当一部分地方政府债务的形成是政府直接行为不规范的结果。这主要体现在，政府职能转变不到位。而且有些地方政府官员行为的不负责任。在现行政绩考评机制下，地方各级领导干部确立了 “GDP增长是硬道理”的目标，大搞“形象工程”和“政绩工程”建设，而轻视整体规划和产业布局，盲目借债，将地方政府债务留给以后几届官员承担，造成了一个人的政绩，几代人的包袱。更严重的是，一些地方政府部门在现行法律不允许的情况下仍然以各种方式为所属企业的经营活动提供担保。
（三）4万亿元经济刺激计划的影响。为应对国际金融危机，保持经济平稳快速增长，我国政府采取了积极的财政政策，提出了4万亿元的经济刺激方案。然而中央只负担4万亿元总投资计划的1.18万亿元，剩下很大部分需要地方财政和社会资金配套。尽管中央为了解决地方配套资金来源问题，已于2009年、2010年代理发行了地方政府债券4000亿元，但这对于一些财力薄弱的地方政府来说仍只是杯水车薪，只能通过地方融资平台来配套，才能进行大量融资。根据国家发改委有关部门测算，2009年，地方政府须为中央投资项目提供配套资金约6000亿元，而地方政府自身仅能提供3000亿元缺口近3000亿元。这将加剧地方政府债务的潜在风险。
（四）土地政策的影响。近年来，中央不断强化对房地产市场的调控和管理，严格保护耕地。2009年，财政部、国土资源部等五个部委联合下发了《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，要求地方将土地出让收入全额缴入地方国库，支出则通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理；2010年国家对房地产政策的调控力度进一步加大，这一系列管理举措相对规范了地方政府土地出让行为。这使得地方政府的主要财政收入也是主要偿债来源—土地出让金面临缩水的危险，地方政府的“资金链”有可能断裂，地方政府的债务风险将进一步放大。
二、关于地方债务政策建议
（一）理顺中央和地方的财权事权分配关系
地方政府债务产生的一个根本性原因是于中央与地方的财权事权长期不平衡。从根本上少地方政府债务的一个举措就是理顺中央与地方的财权事权，使地方政府的支出与其收入水平相匹配。深化分税制改革，合理赋予地方政府更多财权，应该进一步深化改革，充分考虑不同地区间、不同层级政府间的事权差异，明确界定各级政府间税收款项的划分，在界定中央与地方税权时赋予地方政府尤其是基层政府更大的税收权限。
（二）建立和完善地方政府债务管理体制
一些地方政府债务过重的重要原因在于缺乏完善合理的债务管理体制。由于这种体制的不健全，才导致了债务成本过高、存量债务不能被有效化解。构建完善债务管理体制总的说来应该做到规范、透明、适度、高效、创新。
（三）建立完善的外部监督制约
地方政府债务管理体制的完善程度与外部监督制度有关。纵观世界各国的管理经验，一般债务资金运用效率高的国家其外部监督和激励机制都比较健全。就我国情况而言，要建立和完善地方政府债务管理体制应该建立和完善外部监督制约。
（四）建立一套完善的外部监督制约机制
首先，可尝试设立较为独立的专门审计机构，对政府负债状况、债务资金投资项目、偿债资金的财务指标等进行定期审计，并以审计结果为基础对地方政府债务进行预警，及时规避不合理负债现象。其次，完善相关法律规定并且提高其落实程度，防范政府直接向单位和个人直接举债、为企业提供担保、以及将债务资金用于竞争性项目等。再者，强化人大在政府举债中发挥的作用，发挥民众在地方政府负债中的监督作用，使不合理举债不能成为事实，也只有这些民众同意的债务才能在偿还时有较好的群众基础，进而为偿债创造良好的增税基础。最后，改革地方政府政绩考核制度，促使地方政府树立正确的政绩观，由以GDP增长为核心转变为以效益和发展为核心。与之相适应，偿债资金的提取也应尽量缩短周期，使偿债与负债情况能够及时反映在同一届政府主政时期内，比如可以将偿债资金提取时间定为三年或三年以下。
作者简介：周弓强，1988.2，男，湖北省武汉市，单位：海南大学经济管理学院，学历：硕士研究生，专业：世界经济，研究方向：国际金融。
参考文献：
[1]戴毅.地方债制度化变革问题研究[J].财政研究， 2010，（09）.
[2周其仁.点评地方债务与土地制度之间关系[R].中国经济观察，2011.
[3]国务院.关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知[Z].国发（2010）19号文件.
[4]叶建国，谈佳隆，王红茹，刘永刚.中国地方政府负债超5万亿面临严重债务危机[J].中国经济周刊，2010（7）.
关键词 地方政府 债务管理 解决对策
自2010年6月国务院下发关于加强地方政府融资平台管理的有关文件以来，社会各界对平台贷款都非常重视，审计署、财政部、发改委、人民银行和银监会都做了相应规定，审计署还专门对地方政府平台贷款进行了全面检查，并于2011年6月底发布了《全国地方政府性债务审计结果》。而在2012年12月31日，财政部联合了国家发改委，人民银行，银监会悄然下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》的463号文件。从上述文件看来，国家已经开始对地方政府集资，举债及对平台公司注资，担保管理等着重关注。同时，地方政府在公共产品建设周期与资金到账期存在不匹配的问题，财政收入具有滞后性和先干活、后结账的特点。在分税制情况下，一个地方经济社会发展的快慢、建设水平的高低，既与当地政府的财政收入相关，更与当地政府筹融资能力密切联系。每届政府均期望在其任期内有所作为，地方经济有所发展、市政建设有所改善，这就需要地方政府积极筹措建设资金，增加投入。这既有其合理性的一面，但也可能造成地方债务信用风险。
一、中国地方债务现状
根据国家审计署2010年度审计报告，我国地方政府债务主要有几个特点：一是债务规模较大。截止2010年12月，全国省、市县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。二是分布区域广泛。全国除54个县级政府没有政府性债务外，其他省、地、县均有债务。三是扩张速度较快。1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长，其增长率均在18.86%以上。其中1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。四是融资台是主要承债主体。截至2010年12月底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门及机构承债占比分别为46.38%和23.31%，两项占比合计69.69%。五是融资渠道主要是银行贷款。2010年底地方政府性债务中银行贷款余额占比79.01%。六是债务负担沉重。截至2010年12底，地方政府负有偿还责任的债务率，达到52.25%，如果包括地方政府负有担保责任的或有债务，债务率达到70.45%。
（一）分税制改革不彻底。1994年，我国为解决中央财政财力严重不足的问题，进行了分税制财政体制改革，提高了国家财政的汲取能力，具有划时代的意义。但是，这一改革并不彻底，由此遗留了很多问题。最为突出的是，造成了政府间事权及支出责任与财权划分的不对称，逐渐形成“财力向上集中”和“事权向下转移”的局面，迫使地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或间接地借入内外债务，违规融资，负债运营。政府财政收入向上级政府集中的格局，随着时间的推移越发明显，改革开放以来地方政府财政收入占总收入的比重呈下降趋势。
（二）政府行为不规范。在我国，有相当一部分地方政府债务的形成是政府直接行为不规范的结果。这主要体现在，政府职能转变不到位。而且有些地方政府官员行为的不负责任。在现行政绩考评机制下，地方各级领导干部确立了 “GDP增长是硬道理”的目标，大搞“形象工程”和“政绩工程”建设，而轻视整体规划和产业布局，盲目借债，将地方政府债务留给以后几届官员承担，造成了一个人的政绩，几代人的包袱。更严重的是，一些地方政府部门在现行法律不允许的情况下仍然以各种方式为所属企业的经营活动提供担保。
（三）4万亿元经济刺激计划的影响。为应对国际金融危机，保持经济平稳快速增长，我国政府采取了积极的财政政策，提出了4万亿元的经济刺激方案。然而中央只负担4万亿元总投资计划的1.18万亿元，剩下很大部分需要地方财政和社会资金配套。尽管中央为了解决地方配套资金来源问题，已于2009年、2010年代理发行了地方政府债券4000亿元，但这对于一些财力薄弱的地方政府来说仍只是杯水车薪，只能通过地方融资平台来配套，才能进行大量融资。根据国家发改委有关部门测算，2009年，地方政府须为中央投资项目提供配套资金约6000亿元，而地方政府自身仅能提供3000亿元缺口近3000亿元。这将加剧地方政府债务的潜在风险。
（四）土地政策的影响。近年来，中央不断强化对房地产市场的调控和管理，严格保护耕地。2009年，财政部、国土资源部等五个部委联合下发了《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，要求地方将土地出让收入全额缴入地方国库，支出则通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理；2010年国家对房地产政策的调控力度进一步加大，这一系列管理举措相对规范了地方政府土地出让行为。这使得地方政府的主要财政收入也是主要偿债来源—土地出让金面临缩水的危险，地方政府的“资金链”有可能断裂，地方政府的债务风险将进一步放大。
二、关于地方债务政策建议
（一）理顺中央和地方的财权事权分配关系
地方政府债务产生的一个根本性原因是于中央与地方的财权事权长期不平衡。从根本上少地方政府债务的一个举措就是理顺中央与地方的财权事权，使地方政府的支出与其收入水平相匹配。深化分税制改革，合理赋予地方政府更多财权，应该进一步深化改革，充分考虑不同地区间、不同层级政府间的事权差异，明确界定各级政府间税收款项的划分，在界定中央与地方税权时赋予地方政府尤其是基层政府更大的税收权限。
（二）建立和完善地方政府债务管理体制
一些地方政府债务过重的重要原因在于缺乏完善合理的债务管理体制。由于这种体制的不健全，才导致了债务成本过高、存量债务不能被有效化解。构建完善债务管理体制总的说来应该做到规范、透明、适度、高效、创新。
（三）建立完善的外部监督制约
地方政府债务管理体制的完善程度与外部监督制度有关。纵观世界各国的管理经验，一般债务资金运用效率高的国家其外部监督和激励机制都比较健全。就我国情况而言，要建立和完善地方政府债务管理体制应该建立和完善外部监督制约。
（四）建立一套完善的外部监督制约机制
首先，可尝试设立较为独立的专门审计机构，对政府负债状况、债务资金投资项目、偿债资金的财务指标等进行定期审计，并以审计结果为基础对地方政府债务进行预警，及时规避不合理负债现象。其次，完善相关法律规定并且提高其落实程度，防范政府直接向单位和个人直接举债、为企业提供担保、以及将债务资金用于竞争性项目等。再者，强化人大在政府举债中发挥的作用，发挥民众在地方政府负债中的监督作用，使不合理举债不能成为事实，也只有这些民众同意的债务才能在偿还时有较好的群众基础，进而为偿债创造良好的增税基础。最后，改革地方政府政绩考核制度，促使地方政府树立正确的政绩观，由以GDP增长为核心转变为以效益和发展为核心。与之相适应，偿债资金的提取也应尽量缩短周期，使偿债与负债情况能够及时反映在同一届政府主政时期内，比如可以将偿债资金提取时间定为三年或三年以下。
作者简介：周弓强，1988.2，男，湖北省武汉市，单位：海南大学经济管理学院，学历：硕士研究生，专业：世界经济，研究方向：国际金融。
参考文献：
[1]戴毅.地方债制度化变革问题研究[J].财政研究， 2010，（09）.
[2周其仁.点评地方债务与土地制度之间关系[R].中国经济观察，2011.
[3]国务院.关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知[Z].国发（2010）19号文件.
[4]叶建国，谈佳隆，王红茹，刘永刚.中国地方政府负债超5万亿面临严重债务危机[J].中国经济周刊，2010（7）.