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摘要：淮安市城乡一体化发展水平，总体上处于城乡一体化发展阶段的后期——基本融合阶段，但生活一体化、人口一体化程度较低。今后淮安市城乡一体化的发展方向为：保持较快的经济增长，强化对“三农”的支持，缩小城乡收入差距，统筹城乡经济社会发展。
关键词：淮安市；城乡一体化；发展阶段；发展方向；对策建议
中图分类号：F291.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）11-0-02
淮安市位于江淮平原东部，地处长江三角洲北翼地区，是江苏省长江以北的核心地区，邻江近海，是南下北上的交通要道，区位优势独特。独特的区位优势，为淮安推进城乡一体化发展提供了有利条件。本文在正确研判淮安所处城乡一体化发展阶段的基础上，提出促进淮安城乡一体化发展的对策建议。
一、淮安所处城乡一体化发展阶段分析
1.城乡一体化阶段的划分
城乡一体化是一个动态的复杂的长期的发展过程，我们根据发达国家的经验和我国的实践，结合淮安市实际，把城乡一体化发展过程划分为为五个阶段：即对立阶段、起步阶段、发展阶段、基本融合阶段、完全融合阶段。为我们正确判断淮安当前的城乡发展状况提供参照系，计算出区域城乡一体化指数，以便纵向、横向比较。如下表所示：
2.淮安市城乡一体化发展水平的评价
按照我们设计的指标体系，计算得出淮安市2010—2011年城乡一体化发展水平评价结果，得出2011年淮安市城乡一体化发展水平指数为81.86，处于基本融合阶段，是城乡一体化发展阶段的后期，城乡一体化指数比2010年提高了3.22个点，表明淮安市城乡一体化进程正在大力推进。
从5个一级指标看，2011年除了生活一體化和人口一体化以外，经济一体化、经济一体化和生态环境一体化等三个指标都在80以上，城乡一体化程度都较高，五个一级指标中生态环境指数最高，已经达到了99.58，这表明淮安市目前城乡生态环境状况融合程度高，也比较符合淮安实际。
二、淮安市城乡一体化的发展方向
根据我们研究分析，可以初步确定淮安市今后城乡一体化发展的总体方向和主要着力点是：促进经济较快增长，不断增加城乡居民可支配收入，缩小城乡收入差距，共同提高城乡居民生活水平；加大财政对“三农”的扶持，强化对农村公共服务；探索和完善农村最低生活保障等社会保障制度；通过大力发展农村教育逐步提高农村劳动力素质；加快服务业发展，特别是生产性服务业和文化产业的发展，从而提高第三产业占GDP比重；提高城市化水平和质量，特别是要解决人的城市化问题，加快推动城乡一体化进程。
三、 淮安市城乡一体化发展的对策建议
1.健全支持保护机制，促进农业健康发展
健全支持保护机制实质上是调节城乡资源配置，它可以分为政府支持和企业支持，也就是政府宏观支持保护政策和市场微观调节措施。宏观上由政府主导、负责，是政府行为；微观上由市场调节，通过工商企业广泛参与农业活动，把先进的发展理念、资金、技术、管理带到农村，城市的生产方式、生活方式向农村辐射，间接的对“三农”进行扶持，是市场行为。
（1）资金支持农业机制。资金支持农业，说白了就是政府增加对农业基础设施等投入，关键要制度化，建立长效机制。对淮安来说，由于长期对农业投入不足，造成农业基础设施落后，产业结构不合理，组织化程度不高，缺乏龙头企业带动，农业社会化服务体系不完善等。因此，当务之急是在加大对农业基础设施、生态环境建设投入的同时，重点支持以下几个方面：一是重点支持培育农产品加工企业和外向型农业龙头企业，并增强其辐射带动能力，促进农业产业化经营；二是突出支持积极支持现代化农业发展，加快农业科技进步，提高设施农业、高效农业的比重，从而提高农业生产效益，促进农业结构调整优化；三是更好支持完善农业社会化服务体系。
（2）保护性支持农业机制。发达国家城乡一体化发展的经验表明，对农业保护是不可缺少的、最基本的政策。农业总体上是弱质产业，抗自然风险能力差，某种意义上说还没有根本改变“靠天吃饭”局面。另外，农业生产周期长，谈判能力相对较弱，面临的市场风险比工商业更大、更为严峻。因此，对农业的保护性支持是国际惯例。参照国外做法和我国实际，我国制定和实行一系列农业保护政策，主要有农业补贴、农产品支持价格、农业税收优惠政策等。对于淮安市来说，就是要制定实施细则贯彻落实好国家这些政策。
（3）技术支持农业机制。国内外经验表明，技术进步在促进农业发展方面的作用巨大。改革开放以来，我国农业快速发展，一是利益于农村制度创新，二是利益于农业科技进步。对于淮安来说，要加大对农业科技投入和推广应用，支持市农科院等农业科研机构的技术开发，要健全农村科技推广机构——农技站，加强对农户的技术指导服务。
2.构建完善城乡网络，逐步消除城乡差别
（1）构建城乡一体化的交通网络。城乡一体化的交通网络是实现城乡一体化的前提，是城乡之间要素流动的载体。著名学者乔治.威尔文（美）曾对交通网络的重要性作如下论述：“铁路对城市人口和土地利用的转变扮演了很重要的角色。公路的发展强化了这种效用，可以毫不夸张的说，无论在哪儿，高速公路和铁路所穿越的地带，都会发生城市居民、企业和工厂沿着这些交通走廊扩散的状况，通过这种道路的辐射模式，放射状的城市土地占据了原有的农村地域”。由此可见，完善交通网络对经济发展的重要意义。淮安市的区位比较优越，位于“长三角”北部，地处我国南北分界线上，历来有“南船北马、九省通衢”之称，现在南北高速公路多交汇于此。便捷的交通促进了淮安的经济社会发展，淮安市委市政府非常重视交通建设，全面了实现乡乡通油路的目标，初步形成了以市区道路为中心，以国、省道为骨架，以县、乡村公路为支线的路网体系，公路运输服务基本覆盖各县市区。但不可否认的是城市和乡村的交通设施差别较大，严重阻碍城乡一体化进程。因此，淮安市要以建设江苏苏北重要中心城市为契机，加大乡村交通设施的投入，完善路网建设和提高公路等级，为淮安实现城乡一体化目标打下坚实基础。另外，淮安交通建设的重中之重，是加快铁路建设，特别是高速铁路建设，尽早建成更加便捷的交通网，为淮安经济发展注入活力，也进一步奠定城乡发展一体化发展的基础。 （2）构建城乡一体化的市场网络。城乡一体化的市场网络是实现城乡一体化过的基础，是城乡之间要素流动的媒介。具体来说，一是要依托淮安汇通市场、五金市场和食品城等比较成熟的市场，进一步完善综合、专业批发市场的功能，增强其辐射带动能力，重点发展城市内的大型农副产品批发市场，发展城乡农副产品批发市场，建立健全交易灵活的城乡市场体系，促进城乡商品要素有效流动；二是进一步规范农药、化肥、种子、农机市场，强化其支农服务功能；三是重点培育发展城乡劳动力市场、人才市场，促进城乡之间人才、劳动力要素流动。四是政府要引导开拓农村市场，增加农村投资，拉动农村消费。政策支持大型工商企业到农村去投资，到农村去办连锁超市，建立农产品生产供应基地，加速城乡之间的要素流动。
（3）构建城乡一体化的信息网络。城乡一体化的信息网络是城乡一体化的先导和推进器，淮安市应优先发展完善城乡信息网络。具体来说，一是要加大县城、乡镇、村庄的信息基础设施投入力度，特别是农村信息服务站、有线电视、互联网等硬件建设，奠定信息畅通的基础；二是充分利用各种媒体，及时准确的向农村发布政策、就业、科技等信息，实现城乡信息资源共享，解决信息不对称性问题；三是基层政府要积极作为推动农村信息化，利用各种渠道和各种教育形式，强化对农民的信息技术培训，让农民尽快学会上网，学会获取信息的方法，增强致富本领，开拓致富新门路。
3.做优农民合作组织，增强辐射带动能力
（1）提升运行质效。建立健全农民合作组织民主管理、利益分配、财务管理等制度，提高合作组织规范运作水平，努力提升合作组织运行质效。按照重点做强一批、联合做优一批、面上做好一批的思路，力争合作组织规范运转率达80%以上。开展创建市级示范农民专业合作社活动，有步骤、分阶段地推进示范社创建。
（2）增强带动能力。全年销售收入十亿元的合作社，引导其围绕农业主导产业自办农产品加工企业，对农产品进行深加工，延伸产业链条，增加产品附加值，提高本地区合作社产品进入加工企业比重，增加合作社的收益和提高农业效益。力争年内每个县（区）建成1-2个农民专业合作社自办龙头加工企业。
（3）着力做大做强。围绕特色优势产业，鼓励和引导服务能力强、经营规模大、产品信誉高、民主管理好的农民专业合作社，打破地域界限和行政区域，牵头主办專业合作联社，引领更多的农民走上合作之路。力争年内组建7个以上专业合作联社，做大产业规模，做响产品品牌，提高市场竞争力。
（4）加大政策落实力度。近年来，中央和省到地方制订了一系列扶持合作组织发展意见，出台了一系列鼓励扶持政策，淮安要有关政策进一步细化，制定实施细则，确保各项优惠政策落到实处。
4.因地制宜发展小城镇，促进城乡发展一体化
（1）小城镇发展必须与经济社会的发展水平相适应。因为，经济社会发展水平决定城市化水平，城市化水平又反过来影响经济社会发展水平，两者是相互影响的，总的方向是一致的。也就是说，通过城市化可以促进经济社会发展，但又不能超越经济社会发展阶段。在经济社会发展的不同阶段，小城镇的地位、作用是不同的。在工业化初期，规模效益、集聚效应上经济发展中占主导地位，这时城市的地位作用明显高于小城镇；而工业化后期，城市郊区化是城市化新的发展趋势，这时，小城镇的数量明显增加，其作用地位也上升。目前，淮安正处于工业化中期，既有集聚城市化特征，也有城市郊区化特点。这就是说，一方面，要支持一些有条件的重点小城镇做大做强，向小城市方向发展；另一方面，要顺应城市郊区化的潮流，大力发展小城镇，增加小城镇数量。以此缩小城乡差别，促进城乡发展一体化。
（2）小城镇发展规划要考虑投资环境、生活环境、生态环境等因素。投资环境好才能吸引投资者前来投资，工商业才能在此集聚，才能对小城镇发展形成产业支撑。良好的生活环境、生态环境才能吸引人在此居住，才能形成真正意义城镇。因此，淮安小城镇发展规划必须考虑生产、生活、生态等诸多因素，进行统一规划、因地制宜、合理布局。这样，小城镇才能真正起到城乡之间的纽带作用，促进城乡发展一体化。
（3）小城镇发展要因地制宜。淮安市小城镇的建设要根据自身的区位条件和特色优势，选择自己的发展方向，可以参考吸收其他地区的成功经验和好的做法，但绝不能照搬照抄。既要请专家指导，学习先进理念，但又要接“地气”，因地制宜、突出特色，走差别化特色化小城镇发展道路。
参考文献：
[1]马成文.城市化进程的综合评价指标和方法[J].经济论坛，2001（23）.
[2]刘海梅.城市化评价指标体系设计探讨[J].今日科技，2004（9）.
[3]高珊.徐元明城乡统筹的评估体系研究明[J].农业现代化研究，2006（7）.
[4]杨继瑞.城乡一体化：推进路径的战略抉择[J].四川大学学报（社科版），2005.
作者简介：王建成（1962-），男，江苏涟水县人，江苏省淮安行政学院经济学教研部主任、教授，主要从事发展经济学教学与研究。
葛涛安（1980-），男，江苏南京人，江苏省淮安行政学院经济学教研部副主任、讲师，主要从事区域经济教学与研究。
关键词：淮安市；城乡一体化；发展阶段；发展方向；对策建议
中图分类号：F291.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）11-0-02
淮安市位于江淮平原东部，地处长江三角洲北翼地区，是江苏省长江以北的核心地区，邻江近海，是南下北上的交通要道，区位优势独特。独特的区位优势，为淮安推进城乡一体化发展提供了有利条件。本文在正确研判淮安所处城乡一体化发展阶段的基础上，提出促进淮安城乡一体化发展的对策建议。
一、淮安所处城乡一体化发展阶段分析
1.城乡一体化阶段的划分
城乡一体化是一个动态的复杂的长期的发展过程，我们根据发达国家的经验和我国的实践，结合淮安市实际，把城乡一体化发展过程划分为为五个阶段：即对立阶段、起步阶段、发展阶段、基本融合阶段、完全融合阶段。为我们正确判断淮安当前的城乡发展状况提供参照系，计算出区域城乡一体化指数，以便纵向、横向比较。如下表所示：
2.淮安市城乡一体化发展水平的评价
按照我们设计的指标体系，计算得出淮安市2010—2011年城乡一体化发展水平评价结果，得出2011年淮安市城乡一体化发展水平指数为81.86，处于基本融合阶段，是城乡一体化发展阶段的后期，城乡一体化指数比2010年提高了3.22个点，表明淮安市城乡一体化进程正在大力推进。
从5个一级指标看，2011年除了生活一體化和人口一体化以外，经济一体化、经济一体化和生态环境一体化等三个指标都在80以上，城乡一体化程度都较高，五个一级指标中生态环境指数最高，已经达到了99.58，这表明淮安市目前城乡生态环境状况融合程度高，也比较符合淮安实际。
二、淮安市城乡一体化的发展方向
根据我们研究分析，可以初步确定淮安市今后城乡一体化发展的总体方向和主要着力点是：促进经济较快增长，不断增加城乡居民可支配收入，缩小城乡收入差距，共同提高城乡居民生活水平；加大财政对“三农”的扶持，强化对农村公共服务；探索和完善农村最低生活保障等社会保障制度；通过大力发展农村教育逐步提高农村劳动力素质；加快服务业发展，特别是生产性服务业和文化产业的发展，从而提高第三产业占GDP比重；提高城市化水平和质量，特别是要解决人的城市化问题，加快推动城乡一体化进程。
三、 淮安市城乡一体化发展的对策建议
1.健全支持保护机制，促进农业健康发展
健全支持保护机制实质上是调节城乡资源配置，它可以分为政府支持和企业支持，也就是政府宏观支持保护政策和市场微观调节措施。宏观上由政府主导、负责，是政府行为；微观上由市场调节，通过工商企业广泛参与农业活动，把先进的发展理念、资金、技术、管理带到农村，城市的生产方式、生活方式向农村辐射，间接的对“三农”进行扶持，是市场行为。
（1）资金支持农业机制。资金支持农业，说白了就是政府增加对农业基础设施等投入，关键要制度化，建立长效机制。对淮安来说，由于长期对农业投入不足，造成农业基础设施落后，产业结构不合理，组织化程度不高，缺乏龙头企业带动，农业社会化服务体系不完善等。因此，当务之急是在加大对农业基础设施、生态环境建设投入的同时，重点支持以下几个方面：一是重点支持培育农产品加工企业和外向型农业龙头企业，并增强其辐射带动能力，促进农业产业化经营；二是突出支持积极支持现代化农业发展，加快农业科技进步，提高设施农业、高效农业的比重，从而提高农业生产效益，促进农业结构调整优化；三是更好支持完善农业社会化服务体系。
（2）保护性支持农业机制。发达国家城乡一体化发展的经验表明，对农业保护是不可缺少的、最基本的政策。农业总体上是弱质产业，抗自然风险能力差，某种意义上说还没有根本改变“靠天吃饭”局面。另外，农业生产周期长，谈判能力相对较弱，面临的市场风险比工商业更大、更为严峻。因此，对农业的保护性支持是国际惯例。参照国外做法和我国实际，我国制定和实行一系列农业保护政策，主要有农业补贴、农产品支持价格、农业税收优惠政策等。对于淮安市来说，就是要制定实施细则贯彻落实好国家这些政策。
（3）技术支持农业机制。国内外经验表明，技术进步在促进农业发展方面的作用巨大。改革开放以来，我国农业快速发展，一是利益于农村制度创新，二是利益于农业科技进步。对于淮安来说，要加大对农业科技投入和推广应用，支持市农科院等农业科研机构的技术开发，要健全农村科技推广机构——农技站，加强对农户的技术指导服务。
2.构建完善城乡网络，逐步消除城乡差别
（1）构建城乡一体化的交通网络。城乡一体化的交通网络是实现城乡一体化的前提，是城乡之间要素流动的载体。著名学者乔治.威尔文（美）曾对交通网络的重要性作如下论述：“铁路对城市人口和土地利用的转变扮演了很重要的角色。公路的发展强化了这种效用，可以毫不夸张的说，无论在哪儿，高速公路和铁路所穿越的地带，都会发生城市居民、企业和工厂沿着这些交通走廊扩散的状况，通过这种道路的辐射模式，放射状的城市土地占据了原有的农村地域”。由此可见，完善交通网络对经济发展的重要意义。淮安市的区位比较优越，位于“长三角”北部，地处我国南北分界线上，历来有“南船北马、九省通衢”之称，现在南北高速公路多交汇于此。便捷的交通促进了淮安的经济社会发展，淮安市委市政府非常重视交通建设，全面了实现乡乡通油路的目标，初步形成了以市区道路为中心，以国、省道为骨架，以县、乡村公路为支线的路网体系，公路运输服务基本覆盖各县市区。但不可否认的是城市和乡村的交通设施差别较大，严重阻碍城乡一体化进程。因此，淮安市要以建设江苏苏北重要中心城市为契机，加大乡村交通设施的投入，完善路网建设和提高公路等级，为淮安实现城乡一体化目标打下坚实基础。另外，淮安交通建设的重中之重，是加快铁路建设，特别是高速铁路建设，尽早建成更加便捷的交通网，为淮安经济发展注入活力，也进一步奠定城乡发展一体化发展的基础。 （2）构建城乡一体化的市场网络。城乡一体化的市场网络是实现城乡一体化过的基础，是城乡之间要素流动的媒介。具体来说，一是要依托淮安汇通市场、五金市场和食品城等比较成熟的市场，进一步完善综合、专业批发市场的功能，增强其辐射带动能力，重点发展城市内的大型农副产品批发市场，发展城乡农副产品批发市场，建立健全交易灵活的城乡市场体系，促进城乡商品要素有效流动；二是进一步规范农药、化肥、种子、农机市场，强化其支农服务功能；三是重点培育发展城乡劳动力市场、人才市场，促进城乡之间人才、劳动力要素流动。四是政府要引导开拓农村市场，增加农村投资，拉动农村消费。政策支持大型工商企业到农村去投资，到农村去办连锁超市，建立农产品生产供应基地，加速城乡之间的要素流动。
（3）构建城乡一体化的信息网络。城乡一体化的信息网络是城乡一体化的先导和推进器，淮安市应优先发展完善城乡信息网络。具体来说，一是要加大县城、乡镇、村庄的信息基础设施投入力度，特别是农村信息服务站、有线电视、互联网等硬件建设，奠定信息畅通的基础；二是充分利用各种媒体，及时准确的向农村发布政策、就业、科技等信息，实现城乡信息资源共享，解决信息不对称性问题；三是基层政府要积极作为推动农村信息化，利用各种渠道和各种教育形式，强化对农民的信息技术培训，让农民尽快学会上网，学会获取信息的方法，增强致富本领，开拓致富新门路。
3.做优农民合作组织，增强辐射带动能力
（1）提升运行质效。建立健全农民合作组织民主管理、利益分配、财务管理等制度，提高合作组织规范运作水平，努力提升合作组织运行质效。按照重点做强一批、联合做优一批、面上做好一批的思路，力争合作组织规范运转率达80%以上。开展创建市级示范农民专业合作社活动，有步骤、分阶段地推进示范社创建。
（2）增强带动能力。全年销售收入十亿元的合作社，引导其围绕农业主导产业自办农产品加工企业，对农产品进行深加工，延伸产业链条，增加产品附加值，提高本地区合作社产品进入加工企业比重，增加合作社的收益和提高农业效益。力争年内每个县（区）建成1-2个农民专业合作社自办龙头加工企业。
（3）着力做大做强。围绕特色优势产业，鼓励和引导服务能力强、经营规模大、产品信誉高、民主管理好的农民专业合作社，打破地域界限和行政区域，牵头主办專业合作联社，引领更多的农民走上合作之路。力争年内组建7个以上专业合作联社，做大产业规模，做响产品品牌，提高市场竞争力。
（4）加大政策落实力度。近年来，中央和省到地方制订了一系列扶持合作组织发展意见，出台了一系列鼓励扶持政策，淮安要有关政策进一步细化，制定实施细则，确保各项优惠政策落到实处。
4.因地制宜发展小城镇，促进城乡发展一体化
（1）小城镇发展必须与经济社会的发展水平相适应。因为，经济社会发展水平决定城市化水平，城市化水平又反过来影响经济社会发展水平，两者是相互影响的，总的方向是一致的。也就是说，通过城市化可以促进经济社会发展，但又不能超越经济社会发展阶段。在经济社会发展的不同阶段，小城镇的地位、作用是不同的。在工业化初期，规模效益、集聚效应上经济发展中占主导地位，这时城市的地位作用明显高于小城镇；而工业化后期，城市郊区化是城市化新的发展趋势，这时，小城镇的数量明显增加，其作用地位也上升。目前，淮安正处于工业化中期，既有集聚城市化特征，也有城市郊区化特点。这就是说，一方面，要支持一些有条件的重点小城镇做大做强，向小城市方向发展；另一方面，要顺应城市郊区化的潮流，大力发展小城镇，增加小城镇数量。以此缩小城乡差别，促进城乡发展一体化。
（2）小城镇发展规划要考虑投资环境、生活环境、生态环境等因素。投资环境好才能吸引投资者前来投资，工商业才能在此集聚，才能对小城镇发展形成产业支撑。良好的生活环境、生态环境才能吸引人在此居住，才能形成真正意义城镇。因此，淮安小城镇发展规划必须考虑生产、生活、生态等诸多因素，进行统一规划、因地制宜、合理布局。这样，小城镇才能真正起到城乡之间的纽带作用，促进城乡发展一体化。
（3）小城镇发展要因地制宜。淮安市小城镇的建设要根据自身的区位条件和特色优势，选择自己的发展方向，可以参考吸收其他地区的成功经验和好的做法，但绝不能照搬照抄。既要请专家指导，学习先进理念，但又要接“地气”，因地制宜、突出特色，走差别化特色化小城镇发展道路。
参考文献：
[1]马成文.城市化进程的综合评价指标和方法[J].经济论坛，2001（23）.
[2]刘海梅.城市化评价指标体系设计探讨[J].今日科技，2004（9）.
[3]高珊.徐元明城乡统筹的评估体系研究明[J].农业现代化研究，2006（7）.
[4]杨继瑞.城乡一体化：推进路径的战略抉择[J].四川大学学报（社科版），2005.
作者简介：王建成（1962-），男，江苏涟水县人，江苏省淮安行政学院经济学教研部主任、教授，主要从事发展经济学教学与研究。
葛涛安（1980-），男，江苏南京人，江苏省淮安行政学院经济学教研部副主任、讲师，主要从事区域经济教学与研究。