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摘 要：实施会计集中核算，科学整合了部门预算、国库集中支付等财政改革资源，赋予会计集中核算以新的职能，共铸财政财务监管平台，较好实现了对财政资金分配、拨付、使用等关键环节的有效控制，从而进一步降低行政运行成本。当前，需进一步深化部门预算和国库集中支付改革，转变会计集中核算职能，方能使会计集中核算取得新的成效。
关键词：现代财政管理体制；集中核算；核算职能
中图分类号：F069.9文献标志码：A文章编号：1673-291X（2008）07-0109-02
江苏盐城市盐都区积极探索，科学整合部门预算、国库集中支付改革资源，赋予会计集中核算以新的内涵，共铸监管平台，较好地实现了对财政资金分配、拨付、使用等关键环节的有效控制。
一、基本做法
基本情况：2005年10月，该区在盐城市率先推出国库集中支付改革，在财政资金管理上取得突破。2007年，该区又在此基础上组建了行政事业单位会计集中核算中心。中心按照“一分离、二撤销、三集中、四不变”的原则，将单位财务活动与会计核算相分离，撤销单位银行账户、会计核算岗位，集中资金结算、集中会计核算、集中会计档案管理，但仍坚持部门单位“四权”不变原则，即部门单位的预算管理体制不变、资金所有权不变、资金使用权不变、会计主体法律责任不变。全区52个部门174个单位的银行账户全部撤销，资金全部进入财政专户，到核算中心统一办理结算业务。单位只设一名报账员，实行报账制度，配合会计核算中心工作。
实施意义：实施会计集中核算，改变了财务分散管理、松散管理的现状，彻底解决多年来想管而难以管理到位的问题。从而使监督关口前移，变事后监督为事前、事中监督，变对支出总额的控制为对每笔支出的控制。通过集中核算，会计核算过程由“暗箱操作”变成“阳光作业”，各单位的收支都必须通过会计核算中心账户这个“笼子”，在会计人员的公开监督下进行。一方面，各单位遵守财经纪律的意识明显增强，一些超标准、不合理的支出明显减少。许多单位经常事先向会计中心询问有关经济业务的合理性和合法性，或者有关具体会计事项的审批权限和办理程序，把一些不合理的财务支出行为消灭在萌芽状态。
二、初步成效
对盐都区实施会计集中核算调研的结果表明：部门预算的编制，只是解决了资金在分配环节中出现的问题；国库集中支付制度的改革，也只能解决了资金的多户头存放、截流挪用、资金闲置等问题；那么，会计集中核算，将各单位资金使用过程严格把关，也就解决了资金的使用问题。
一是强化了财政支出管理，提高了资金使用效益。会计集中核算制度具有国库集中支付制度所不具备的优势，它监督管理的资金范围囊括了所有的财政资金，将在传统方式下一直未能纳入预算管理的财政资金均纳入了核算范围，具有对所管理的行政事业单位，所有财政收支全过程会计核算和监督的功能。实行会计集中核算后，各单位的资金统一集中到会计核算中心，及时反映了财政资金的整体运行情况，对财政部门掌握各项资金使用和拨付情况，从宏观上管理好各单位资金，搞好财政资金的统一调度打下了基础。同时，通过会计核算中心对单位每笔资金的审核，保证了每笔资金都按预算、按项目使用，从根本上杜绝了挤占、挪用、截留、浪费等现象的发生，提高了财政资金的使用效益。该区会计核算中心成立以来，会计人员拒付各种不合理支出三十八次，主要有超标准的招待费、会议费、差旅费、电话费，不符合规定的补贴、补助以及各种违规罚款等，共计金额17.3万元；拒付不符合规定向二级单位甚至无拨款关系的单位拨款五次，金额45万元；对审批手续和所附资料不全的票据一律要求补办手续，纠正和完善各种原始会计资料165份，涉及金额达36.8万元；对非定点修车、超标准接待以及用途不明确的支出等，要求作出详细的书面说明，并由单位负责人签署意见。该区1—4月份有关数据表明，全区行政性支出比上年同期节约13%，而教育、科技创新、社会保障、三农的支出比重均有较大幅度的增长，分别达30%、52%、58.4%和93%。
二是统一了会计核算口径和费用支出标准，规范了公务员津贴补贴发放。目前，因行政权力不同，占有国有资产程度不同，而导致的同级政府不同部门之间，津贴补贴水平差距较大的问题比较突出，单位自行发放的津贴补贴，项目繁多、标准不一、差距悬殊、资金渠道混乱。各方面反映强烈。规范公务员收入分配秩序，是党中央、国务院作出的一项重大决策，一些地方采取行政手段仍难以奏效。实行会计集中核算，统一了审核标准和支出标准，包括费用支出、福利待遇、出差补助、通讯及交通补助等等方面站在同一起跑线上，特别是对一些单位遇上“红灯”绕道走的做法予以杜绝，能够消除同级政府不同部门之间的津贴补贴水平差距，对逐步解决整个社会收入分配问题起到积极的推动作用和示范效用。
三是增强了单位财务管理职能，创新了会计管理模式。实行会计集中核算，从管理、控制的手段看，突破了过去管理模式中仅仅着眼于会计人员进行评价的局限性，实现了由人治到法治、由管人到管人与管账相统一的转变。过去，各单位财务由领导说了算，会计人员作为所在单位的一员，出于自身利益考虑及领导压力，往往不能保证在会计监督中不偏不倚，严格按财经法规办理经济业务。有时为防备审计，甚至有意做假账。现在单位财务收支都集中在核算中心办理，款项进出在中心账户进行，会计档案在中心保管，使整个过程在公开监督下进行。
四是财政、审计监督关口前移，有利于从源头上遏制腐败。从管理的层次看，实行财务集中核算，减少了中间层次，有利于信息的及时沟通，有利于管理、控制目标的实现。过去上级对一、二级报销核算单位的财务控制主要是年终审计，决算审计，属于事后监督，时效性不足。出现了问题再来纠正，成本和效果均不理想。现在核算中心将资金运动自始至终进行全面监控，对于不合理及违法支出予以拒付，从而扼制贪污腐败行为的发生，既达到反腐倡廉的目的，又可及时掌握各单位财务数据，有条件进行事前计划，事中控制。会计信息的获取、交换及利用方便及时，为管理、控制目标的实现及科学决策提供了依据，也为审计部门查账监督创造了便利条件。
五是有利于精兵简政，节约行政成本。实行会计集中核算，不仅可以大大减少财会人员，降低政府行政成本。而且核算中心实行统一账户，便于统一调度资金，盘活了财政资金的库外沉淀。如过去对预算外资金，先要存入专户，使用时再申报计划，然后由预算外转入单位支出户开支。不仅过程烦琐，而且也降低了资金的利用效率。现在变成系统内划拨，工资直达个人账户，政府采购款直达商品、劳务供应商，高效快捷。
三、思考与建议
第一，进一步深化现代财政管理制度改革。当前，要突出开展专项资金和预算编制绩效评价为重点，建立和完善财政绩效评价体系，科学构建绩效评价机制。发挥会计集中核算对部门预算、国库集中支付改革的补充与助推作用。完善部门预算。坚持发展与创新相结合，重点加强预算运行机制的创新，不断完善零基预算，结合非税收入改革，把单位财政资金置于财政统一监管之下，硬化预算约束，遏制随意追加申请报告的现象。可进行绩效预算编制的做法，先选取财政资金总额相对较多、有二级部门单位的预算单位试编绩效预算，将资金使用的事后评价工作，前置到预算编制环节中进行，将“绩效管理”的理念融入预算编制当中，强化财政资金的追踪问效；同时设立县（市、区）财政投资评审中心，加强政府采购和财政投资的效益评审，并将评审从县本级延伸到乡镇。深化国库集中支付改革。运用先进的结算工具与计算机平台，加快推广公务卡制度建设；完善预算执行监控机制，构建全方位的监控体系。要把会计集中核算作为财政支出管理改革的有益补充，作为国库集中支付链条的延伸，从而使会计集中核算与部门预算、国库集中支付成为财政财务监控的“一体双翼”，三者联动运作，形成相互依存、相互制约、相互补充监管“防护墙”，即部门预算是基础，国库集中支付与会计集中核算是手段。
第二，进一步转变会计集中核算职能。从盐都区包括其他地区会计集中核算的做法来看，日常工作主要是资金支付与会计核算，即将其仅仅作为一个记账的机构而已，对预算执行的信息反馈与控制这一核心职能未能得到充分发挥。因此，会计集中核算要进一步转变职能，从核算型向管理型转变。
第三，进一步加强会计集中核算改革的基础性工作。一要健全制度。会计集中核算中心是集核算、监督、服务于一体的机构，必须按照“管理不越位、监督不缺位、服务要到位”的指导思想，做到运作有序、监督有力，为此需进一步加强制度建设，尤其要在机构设置、资金管理范围、核算形式、备用金管理、队伍建设及会计档案保管等方面形成一系列制度。二要加强人员培训。加强中心人员与部门、单位报账员思想与业务素质建设，确保中心的有序运行。三要加强网络载体建设。要很好地利用现有国库集中支付的网络运作平台，合理整合资源，共享各类信息。尤其要努力实现与“金财工程”工程的对接，构建起较完善的金财工程建设基础信息平台，开发满足财政业务需要的应用系统，形成信息畅通、方便快捷的业务运作软件，以统一数据标准，确保信息畅通，稳步有序推进。
第四，进一步优化服务流程。实行会计集中核算制度，涉及到部门利益、单位利益和个人利益的调整。实践证明，不少部门、单位起先较具抵触情绪，在认识层面与操作层面上都不能正确对待。因此，核算中心要按照“方便、快捷、高效”的原则，强化与部门、单位的协调配合，努力优化服务流程，简化办事程序，提供优质服务，真正将集中核算中心打造成行政事业机关的服务型“窗口”，以服务赢得理解与支持。
（责任编辑：安世友）
关键词：现代财政管理体制；集中核算；核算职能
中图分类号：F069.9文献标志码：A文章编号：1673-291X（2008）07-0109-02
江苏盐城市盐都区积极探索，科学整合部门预算、国库集中支付改革资源，赋予会计集中核算以新的内涵，共铸监管平台，较好地实现了对财政资金分配、拨付、使用等关键环节的有效控制。
一、基本做法
基本情况：2005年10月，该区在盐城市率先推出国库集中支付改革，在财政资金管理上取得突破。2007年，该区又在此基础上组建了行政事业单位会计集中核算中心。中心按照“一分离、二撤销、三集中、四不变”的原则，将单位财务活动与会计核算相分离，撤销单位银行账户、会计核算岗位，集中资金结算、集中会计核算、集中会计档案管理，但仍坚持部门单位“四权”不变原则，即部门单位的预算管理体制不变、资金所有权不变、资金使用权不变、会计主体法律责任不变。全区52个部门174个单位的银行账户全部撤销，资金全部进入财政专户，到核算中心统一办理结算业务。单位只设一名报账员，实行报账制度，配合会计核算中心工作。
实施意义：实施会计集中核算，改变了财务分散管理、松散管理的现状，彻底解决多年来想管而难以管理到位的问题。从而使监督关口前移，变事后监督为事前、事中监督，变对支出总额的控制为对每笔支出的控制。通过集中核算，会计核算过程由“暗箱操作”变成“阳光作业”，各单位的收支都必须通过会计核算中心账户这个“笼子”，在会计人员的公开监督下进行。一方面，各单位遵守财经纪律的意识明显增强，一些超标准、不合理的支出明显减少。许多单位经常事先向会计中心询问有关经济业务的合理性和合法性，或者有关具体会计事项的审批权限和办理程序，把一些不合理的财务支出行为消灭在萌芽状态。
二、初步成效
对盐都区实施会计集中核算调研的结果表明：部门预算的编制，只是解决了资金在分配环节中出现的问题；国库集中支付制度的改革，也只能解决了资金的多户头存放、截流挪用、资金闲置等问题；那么，会计集中核算，将各单位资金使用过程严格把关，也就解决了资金的使用问题。
一是强化了财政支出管理，提高了资金使用效益。会计集中核算制度具有国库集中支付制度所不具备的优势，它监督管理的资金范围囊括了所有的财政资金，将在传统方式下一直未能纳入预算管理的财政资金均纳入了核算范围，具有对所管理的行政事业单位，所有财政收支全过程会计核算和监督的功能。实行会计集中核算后，各单位的资金统一集中到会计核算中心，及时反映了财政资金的整体运行情况，对财政部门掌握各项资金使用和拨付情况，从宏观上管理好各单位资金，搞好财政资金的统一调度打下了基础。同时，通过会计核算中心对单位每笔资金的审核，保证了每笔资金都按预算、按项目使用，从根本上杜绝了挤占、挪用、截留、浪费等现象的发生，提高了财政资金的使用效益。该区会计核算中心成立以来，会计人员拒付各种不合理支出三十八次，主要有超标准的招待费、会议费、差旅费、电话费，不符合规定的补贴、补助以及各种违规罚款等，共计金额17.3万元；拒付不符合规定向二级单位甚至无拨款关系的单位拨款五次，金额45万元；对审批手续和所附资料不全的票据一律要求补办手续，纠正和完善各种原始会计资料165份，涉及金额达36.8万元；对非定点修车、超标准接待以及用途不明确的支出等，要求作出详细的书面说明，并由单位负责人签署意见。该区1—4月份有关数据表明，全区行政性支出比上年同期节约13%，而教育、科技创新、社会保障、三农的支出比重均有较大幅度的增长，分别达30%、52%、58.4%和93%。
二是统一了会计核算口径和费用支出标准，规范了公务员津贴补贴发放。目前，因行政权力不同，占有国有资产程度不同，而导致的同级政府不同部门之间，津贴补贴水平差距较大的问题比较突出，单位自行发放的津贴补贴，项目繁多、标准不一、差距悬殊、资金渠道混乱。各方面反映强烈。规范公务员收入分配秩序，是党中央、国务院作出的一项重大决策，一些地方采取行政手段仍难以奏效。实行会计集中核算，统一了审核标准和支出标准，包括费用支出、福利待遇、出差补助、通讯及交通补助等等方面站在同一起跑线上，特别是对一些单位遇上“红灯”绕道走的做法予以杜绝，能够消除同级政府不同部门之间的津贴补贴水平差距，对逐步解决整个社会收入分配问题起到积极的推动作用和示范效用。
三是增强了单位财务管理职能，创新了会计管理模式。实行会计集中核算，从管理、控制的手段看，突破了过去管理模式中仅仅着眼于会计人员进行评价的局限性，实现了由人治到法治、由管人到管人与管账相统一的转变。过去，各单位财务由领导说了算，会计人员作为所在单位的一员，出于自身利益考虑及领导压力，往往不能保证在会计监督中不偏不倚，严格按财经法规办理经济业务。有时为防备审计，甚至有意做假账。现在单位财务收支都集中在核算中心办理，款项进出在中心账户进行，会计档案在中心保管，使整个过程在公开监督下进行。
四是财政、审计监督关口前移，有利于从源头上遏制腐败。从管理的层次看，实行财务集中核算，减少了中间层次，有利于信息的及时沟通，有利于管理、控制目标的实现。过去上级对一、二级报销核算单位的财务控制主要是年终审计，决算审计，属于事后监督，时效性不足。出现了问题再来纠正，成本和效果均不理想。现在核算中心将资金运动自始至终进行全面监控，对于不合理及违法支出予以拒付，从而扼制贪污腐败行为的发生，既达到反腐倡廉的目的，又可及时掌握各单位财务数据，有条件进行事前计划，事中控制。会计信息的获取、交换及利用方便及时，为管理、控制目标的实现及科学决策提供了依据，也为审计部门查账监督创造了便利条件。
五是有利于精兵简政，节约行政成本。实行会计集中核算，不仅可以大大减少财会人员，降低政府行政成本。而且核算中心实行统一账户，便于统一调度资金，盘活了财政资金的库外沉淀。如过去对预算外资金，先要存入专户，使用时再申报计划，然后由预算外转入单位支出户开支。不仅过程烦琐，而且也降低了资金的利用效率。现在变成系统内划拨，工资直达个人账户，政府采购款直达商品、劳务供应商，高效快捷。
三、思考与建议
第一，进一步深化现代财政管理制度改革。当前，要突出开展专项资金和预算编制绩效评价为重点，建立和完善财政绩效评价体系，科学构建绩效评价机制。发挥会计集中核算对部门预算、国库集中支付改革的补充与助推作用。完善部门预算。坚持发展与创新相结合，重点加强预算运行机制的创新，不断完善零基预算，结合非税收入改革，把单位财政资金置于财政统一监管之下，硬化预算约束，遏制随意追加申请报告的现象。可进行绩效预算编制的做法，先选取财政资金总额相对较多、有二级部门单位的预算单位试编绩效预算，将资金使用的事后评价工作，前置到预算编制环节中进行，将“绩效管理”的理念融入预算编制当中，强化财政资金的追踪问效；同时设立县（市、区）财政投资评审中心，加强政府采购和财政投资的效益评审，并将评审从县本级延伸到乡镇。深化国库集中支付改革。运用先进的结算工具与计算机平台，加快推广公务卡制度建设；完善预算执行监控机制，构建全方位的监控体系。要把会计集中核算作为财政支出管理改革的有益补充，作为国库集中支付链条的延伸，从而使会计集中核算与部门预算、国库集中支付成为财政财务监控的“一体双翼”，三者联动运作，形成相互依存、相互制约、相互补充监管“防护墙”，即部门预算是基础，国库集中支付与会计集中核算是手段。
第二，进一步转变会计集中核算职能。从盐都区包括其他地区会计集中核算的做法来看，日常工作主要是资金支付与会计核算，即将其仅仅作为一个记账的机构而已，对预算执行的信息反馈与控制这一核心职能未能得到充分发挥。因此，会计集中核算要进一步转变职能，从核算型向管理型转变。
第三，进一步加强会计集中核算改革的基础性工作。一要健全制度。会计集中核算中心是集核算、监督、服务于一体的机构，必须按照“管理不越位、监督不缺位、服务要到位”的指导思想，做到运作有序、监督有力，为此需进一步加强制度建设，尤其要在机构设置、资金管理范围、核算形式、备用金管理、队伍建设及会计档案保管等方面形成一系列制度。二要加强人员培训。加强中心人员与部门、单位报账员思想与业务素质建设，确保中心的有序运行。三要加强网络载体建设。要很好地利用现有国库集中支付的网络运作平台，合理整合资源，共享各类信息。尤其要努力实现与“金财工程”工程的对接，构建起较完善的金财工程建设基础信息平台，开发满足财政业务需要的应用系统，形成信息畅通、方便快捷的业务运作软件，以统一数据标准，确保信息畅通，稳步有序推进。
第四，进一步优化服务流程。实行会计集中核算制度，涉及到部门利益、单位利益和个人利益的调整。实践证明，不少部门、单位起先较具抵触情绪，在认识层面与操作层面上都不能正确对待。因此，核算中心要按照“方便、快捷、高效”的原则，强化与部门、单位的协调配合，努力优化服务流程，简化办事程序，提供优质服务，真正将集中核算中心打造成行政事业机关的服务型“窗口”，以服务赢得理解与支持。
（责任编辑：安世友）