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摘 要：民营化是政府角色由全能型政府向服务型和管理型政府转变的一个重要举措。城市公用事业民营化过程中，政府脱离了生产者和提供者的角色，将公用事业推向竞争和市场，这意味着政府在民营化进程中承担责任的内容和形式发生了转变。该文将简要概述公用事业民营化实践中政府有效承担责任的意义，从强化政府责任和政府引导下公用事业民营化创新两个方面进一步分析民营化的未来发展。
关键词：公用事业 民营化 政府责任 创新
一、政府与公用事业民营化
1.公用事业民营化的内涵与实质。“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略，它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色”，从世界民营化大师萨瓦斯对民营化的定义来看，民营化的实质即寻求政府的适当角色。在公用事业领域，由于公用事业与生俱来的公益性、不可替代性和一定的自然垄断性，为了保证公用事业民营化的健康持续运行，政府必须承担相应的不可推卸的责任。政府将公用事业推向市场和竞争，鼓励民营企业家参与公共事业产品的提供和服务，实质上只是政府承担责任的内容和方式发生了转变，业务民营化并不等同于政府责任的民营化，政府的角色定位决定着政府责任的内容。因此，公用事业的民营化的实质应当是以政府为主导的，私营部门参与的，以公共利益为导向的，具有市场竞争性的公共服务模式，这一过程中政府是决策者和监管者，私营部门是执行者和生产者，公众为消费者。
2.政府有效承担责任对民营化的意义。新公共管理的发展对政府管理职能的定位不再是“划桨者”而是“掌舵者”，市场竞争机制的引入使政府更多地承担了政策制定者和监督者的责任。从必要性层面分析，公用事业民营化解决了目前公用事业发展客观存在的问题。公共事业的公益性特点决定了公用事业产品的价格不受供求关系和成本变动的影响，政府在建设和管理上投入了巨大的财力、人力和物力，国家财政负担势必加重。公用事业民营化鼓励民营企业参与公共服务的生产和服务，解决了长期以来公用事业面临的财政困境和服务质量差、效率低等问题；公用事业民营化也冲破了“政府包办”的落后的管理理念，使政府的效能得到了有效的提升；更重要的一点是能够有效满足公众日益增长的多样化的需求。从重要性层面分析，政府责任在公用事业民营化中具体表现为：
2.1市场竞争的引导者：政府在民营化过程中，负有促进公平竞争的责任，竞争机制能够促进企业提供更优质的服务、激发企业的自主性、积极性和创新性，同时竞争能够降低服务的价格，对于消费者而言，能够自主选择服务，维护了自身利益，满足了多样性的需求。
2.2各方利益的协调者：公用事业民营化过程中，政府、企业和公众之间的利益对立是客观存在的，政府的有效协调有利于企业在提供优质的服务获得对应的政府补贴和支持，实现与公民的公平交易；有利于政府响应群众呼声，为公民的普遍服务提供保障，。
2.3公共利益的监管者：公用事业民营化是一个长期发展的过程，为了保证民营化的健康发展，避免企业私利性对公共利益的侵占，政府的监管责任不容推卸。政府的监管，有利于从公共利益出发对私营部门的行为进行约束。
2.4公共服務的参与者：政府以适当的监管者和服务者的身份参与公共服务是十分必要的，通过政策补贴和资助，鼓励和引导私营部分参与竞争；通过各种途径向公众宣传民营化的知识，提供公共咨询，鼓励和引导公众在民营化过程中发挥积极作用；通过法律和制度对公共服务进行规范等。
二、公用事业民营化推进策略
公共事业民营化的发展伴随着政府责任的强化和政府职能的转变，具体来说，公共事业民营化的发展包括两个方向：其一不断强化政府责任；其二在政府引导下的民营化创新。
1.政府责任的强化。
1.1法制化治理责任：法治是一种理性化的治理模式，能够有效提高治理效率，促进市场经济的健康和平稳运行。法治法规健全，能够为民营化提供合法化的依据，为民营化的各个环节提供制度约束的依据和评价的标准；有利于保护企业的合法权益，营造相对公平的竞争环境，有效避免民营化过程中的不稳定因素。
1.2监管与规制责任：政府要不断深化对民营化的认识，追求专业化科学化的管理模式，主动参与到公共服务的民营化改革中，发挥引导、监管、协调和促进作用。值得注意的是，民营化过程中的监管对象不单指与政府合作的市场主体，还包括政府对自身行为的监管。
1.3资源与渠道的支持责任：政府开放公共渠道，鼓励广泛的公众参与，有利于优化竞争模式，有效监督了政府和企业，促进公共利益的更好地实现；公用事业的特殊性决定了民间资本的投资具有回报率低，回报期长和投资数额大的特点，政府负有责任保障企业持续健康地发展，因此应当给予适当的特惠政策或合理的财政补贴，来保证民间资本积极性和主动性。
1.4维护公共利益的责任：提供基本的公共服务、维护公共利益是政府的根本职责。民营化使私营部门成为了部分公共服务的提供者，私营部门作为盈利性组织，很有可能舍信求利，因此政府作为民营化的主导力量和制度安排者有着不可推卸的责任。不仅要坚持公益性，同时也要维护私营部门的利益，严格把控确保公共利益的实现。
2.政府引导下的民营化创新。创新是贯穿党和国家一切工作的绝对指导理念，公共事业民营化过程中坚持创新是帮助民营化走出困境的必要举措，也是推动政府职能转变的重要组成部分，更是推动公共服务事业繁荣发展的重要驱动力。
2.1创新民营化管理理念，增强政府的服务意识。服务型政府的主要特征包括公众导向、责任观念、职能有限、运作高效、民主参与、依法行政、开放透明等。因此：（1）丰富和发展政府民营化管理的理念，要坚持以民为本、以人为本；要树立法治理念；要贯彻“阳光政府”的理念，坚持政务公开，杜绝贪污腐败等不正当竞争现象的发生；要树立绩效管理理念，创新评估机制；更新观念，真正的转变政府对城市公共服务提供主体的管理方式。（2）公用事业民营化不是也不能是一蹴而就的。坚持与时俱进，增强与外部环境的持续互动交流是保障民营化生命力和活力的必然要求。坚持用系统的、协调的，发展的观点，统筹民营化进程，走出一条具有中国特色的让市场、人民都满意的新路。 2.2创新公用事业民营化的科学管理与决策机制。公共事业民营化遭遇挫折或实践中遇到的各类问题，原因都归结为两点，一是政府决策失误，二是政府监管不力。因此要创新和完善公用事业民营化的科学管理和决策机制。
2.2.1创新公用事业民营化的科学决策机制：（1）建立需求表达机制，为公众参与提供制度保障。公用事业的特殊属性决定了其公共利益的导向，因此必须吸收人民群众的意见和看法，开放多样化的表达渠道，激发民众参与公共服务建设的热情，避免决策失信于民，脱离人民群众。（2）引进决策咨询机构，提高决策的科学性。专家咨询对于一项政策的科学性有着至关重要的作用。吸（下转第320页）（上接第291页）收专家意见，有利于对公共事业民营化的开放范围、准入资格条件、投融体制、竞争机制、配套措施等等一系列问题进行深刻的探讨和分析，有助于制定出符合市场基本原则和经济规律的科学决策和推进措施，加强政策的延续性和可预见性和权威性，建立政府政策的公信力。
2.2.2创新公用事业民营化的科学管理机制：（1）引入第三方监管，建立独立的管制机构，构建公用事业监督管理体系。第三部门是除了政府和企业之外社会的三大支柱之一，在公用事业民营化的过程中，充分发挥第三部门的外部监督作用，有利于保证管理和评价的相对公正性和客观性，促使政府和私营企业提高自律性，提升公共服务的水平，不断进步；同时，应当建立起独立的管制机构，逐步构建公用事业监督管理体系。独立的管制机构，将公共服务与行政事务进行划分，有利于统筹发展方案，有利于资源集中调配和管理，但独立机构的设置并不意味着脱离政府的管制，相反，政府部门和公共服务部门的管制机构应该注重双方的互动平衡，为构建科学的公共事业监管体系共同努力。（2）建立信息公开制度、消费者质询等机制，促进市场竞争。公用事业民营化的根本变化在于引入了市场竞争，为营造健康的市场环境，需要不断调整和制定新的政策来适应市场的瞬息万变。建立信息公开制度，消费者质询制度，开展信息披露工作，让消费者参与到公共服务定价和收益测算的过程中去，让人民群众参与到公共事业供给模式的探索中去，“公开择优，以事定费”，有利于促进民营化市场的健康发展。（3）科学管理机制的创新和发展，要积极借鉴西方管理经验。目前，我国公用事业民营化的改革仍处于初级阶段，参考西方各国改革的经验教训是十分必要的。西方的改革经验告诉我们：要把构建多元化投资、多模式运行、多社会角色参与、中国特色的公共事业供给模式作为发展目标。虽然这意味着更多的选择和挑战，如公共服务的提供方式的选择、私营企业的选择、资筹措方式的选择等等，也不可避地涌现出一些地方实践或机遇，但是，公用事业民营化的实质是始终不变的。综上所述，“民营化是一种手段而不是目的：目的是更好的政府，更美好的社会”，要最终实现公众、政府、民营企业三方共赢的局面，政府必须积极承担其引导者、监管者、协调者等角色赋予的政府责任，并坚持推进公用事业民营化的改革创新。
参考文献：
[1]张丽娜，城市公用事业公私合作中的政府责任[J]. 理论探索， 2010（06） .
[2]高旺，西方国家公用事业民营化改革的经验及其对我国的启示[J]. 经济社会体制比较，2006（06） .
[3]娄成武，论政府在公共服务民营化中的作用[J]. 东北大学学报，2003（05）.
[4]饶常林；常健，论公用事业民营化中的政府责任[J]. 行政法学研究，2008（03）.
[5]唐兴军，公用事业民营化中的政府责任—以北京水务民营化为例[D]. 华东师范大学，2011.
[6]吴建军，基于服务型政府构建的当代中国政府管理模式创新[D]. 湘潭大学，2005.
[7]高旺，西方国家公用事业民营化改革的经验及其对我国的启示[J]. 经济社会体制比較，2006（06）.
[8]刘琪，论城市公用事业民营化[D].四川大学，2005.
[9][美].E.S 萨瓦斯，民营化与公司部门伙伴关系[M].北京：人民大学出版社，2002.
[10]第三部门：一般常见的社团法人、基金会或非政府组织（NGO）、各种的协会、各种社会中介组织等等都属于第三部门的范畴，具有自治性、公益性、组织性、民间性、志愿性等特征.
作者简介：邱润森（1994—），女，汉。南昌大学公共管理学院本科在读。
关键词：公用事业 民营化 政府责任 创新
一、政府与公用事业民营化
1.公用事业民营化的内涵与实质。“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略，它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色”，从世界民营化大师萨瓦斯对民营化的定义来看，民营化的实质即寻求政府的适当角色。在公用事业领域，由于公用事业与生俱来的公益性、不可替代性和一定的自然垄断性，为了保证公用事业民营化的健康持续运行，政府必须承担相应的不可推卸的责任。政府将公用事业推向市场和竞争，鼓励民营企业家参与公共事业产品的提供和服务，实质上只是政府承担责任的内容和方式发生了转变，业务民营化并不等同于政府责任的民营化，政府的角色定位决定着政府责任的内容。因此，公用事业的民营化的实质应当是以政府为主导的，私营部门参与的，以公共利益为导向的，具有市场竞争性的公共服务模式，这一过程中政府是决策者和监管者，私营部门是执行者和生产者，公众为消费者。
2.政府有效承担责任对民营化的意义。新公共管理的发展对政府管理职能的定位不再是“划桨者”而是“掌舵者”，市场竞争机制的引入使政府更多地承担了政策制定者和监督者的责任。从必要性层面分析，公用事业民营化解决了目前公用事业发展客观存在的问题。公共事业的公益性特点决定了公用事业产品的价格不受供求关系和成本变动的影响，政府在建设和管理上投入了巨大的财力、人力和物力，国家财政负担势必加重。公用事业民营化鼓励民营企业参与公共服务的生产和服务，解决了长期以来公用事业面临的财政困境和服务质量差、效率低等问题；公用事业民营化也冲破了“政府包办”的落后的管理理念，使政府的效能得到了有效的提升；更重要的一点是能够有效满足公众日益增长的多样化的需求。从重要性层面分析，政府责任在公用事业民营化中具体表现为：
2.1市场竞争的引导者：政府在民营化过程中，负有促进公平竞争的责任，竞争机制能够促进企业提供更优质的服务、激发企业的自主性、积极性和创新性，同时竞争能够降低服务的价格，对于消费者而言，能够自主选择服务，维护了自身利益，满足了多样性的需求。
2.2各方利益的协调者：公用事业民营化过程中，政府、企业和公众之间的利益对立是客观存在的，政府的有效协调有利于企业在提供优质的服务获得对应的政府补贴和支持，实现与公民的公平交易；有利于政府响应群众呼声，为公民的普遍服务提供保障，。
2.3公共利益的监管者：公用事业民营化是一个长期发展的过程，为了保证民营化的健康发展，避免企业私利性对公共利益的侵占，政府的监管责任不容推卸。政府的监管，有利于从公共利益出发对私营部门的行为进行约束。
2.4公共服務的参与者：政府以适当的监管者和服务者的身份参与公共服务是十分必要的，通过政策补贴和资助，鼓励和引导私营部分参与竞争；通过各种途径向公众宣传民营化的知识，提供公共咨询，鼓励和引导公众在民营化过程中发挥积极作用；通过法律和制度对公共服务进行规范等。
二、公用事业民营化推进策略
公共事业民营化的发展伴随着政府责任的强化和政府职能的转变，具体来说，公共事业民营化的发展包括两个方向：其一不断强化政府责任；其二在政府引导下的民营化创新。
1.政府责任的强化。
1.1法制化治理责任：法治是一种理性化的治理模式，能够有效提高治理效率，促进市场经济的健康和平稳运行。法治法规健全，能够为民营化提供合法化的依据，为民营化的各个环节提供制度约束的依据和评价的标准；有利于保护企业的合法权益，营造相对公平的竞争环境，有效避免民营化过程中的不稳定因素。
1.2监管与规制责任：政府要不断深化对民营化的认识，追求专业化科学化的管理模式，主动参与到公共服务的民营化改革中，发挥引导、监管、协调和促进作用。值得注意的是，民营化过程中的监管对象不单指与政府合作的市场主体，还包括政府对自身行为的监管。
1.3资源与渠道的支持责任：政府开放公共渠道，鼓励广泛的公众参与，有利于优化竞争模式，有效监督了政府和企业，促进公共利益的更好地实现；公用事业的特殊性决定了民间资本的投资具有回报率低，回报期长和投资数额大的特点，政府负有责任保障企业持续健康地发展，因此应当给予适当的特惠政策或合理的财政补贴，来保证民间资本积极性和主动性。
1.4维护公共利益的责任：提供基本的公共服务、维护公共利益是政府的根本职责。民营化使私营部门成为了部分公共服务的提供者，私营部门作为盈利性组织，很有可能舍信求利，因此政府作为民营化的主导力量和制度安排者有着不可推卸的责任。不仅要坚持公益性，同时也要维护私营部门的利益，严格把控确保公共利益的实现。
2.政府引导下的民营化创新。创新是贯穿党和国家一切工作的绝对指导理念，公共事业民营化过程中坚持创新是帮助民营化走出困境的必要举措，也是推动政府职能转变的重要组成部分，更是推动公共服务事业繁荣发展的重要驱动力。
2.1创新民营化管理理念，增强政府的服务意识。服务型政府的主要特征包括公众导向、责任观念、职能有限、运作高效、民主参与、依法行政、开放透明等。因此：（1）丰富和发展政府民营化管理的理念，要坚持以民为本、以人为本；要树立法治理念；要贯彻“阳光政府”的理念，坚持政务公开，杜绝贪污腐败等不正当竞争现象的发生；要树立绩效管理理念，创新评估机制；更新观念，真正的转变政府对城市公共服务提供主体的管理方式。（2）公用事业民营化不是也不能是一蹴而就的。坚持与时俱进，增强与外部环境的持续互动交流是保障民营化生命力和活力的必然要求。坚持用系统的、协调的，发展的观点，统筹民营化进程，走出一条具有中国特色的让市场、人民都满意的新路。 2.2创新公用事业民营化的科学管理与决策机制。公共事业民营化遭遇挫折或实践中遇到的各类问题，原因都归结为两点，一是政府决策失误，二是政府监管不力。因此要创新和完善公用事业民营化的科学管理和决策机制。
2.2.1创新公用事业民营化的科学决策机制：（1）建立需求表达机制，为公众参与提供制度保障。公用事业的特殊属性决定了其公共利益的导向，因此必须吸收人民群众的意见和看法，开放多样化的表达渠道，激发民众参与公共服务建设的热情，避免决策失信于民，脱离人民群众。（2）引进决策咨询机构，提高决策的科学性。专家咨询对于一项政策的科学性有着至关重要的作用。吸（下转第320页）（上接第291页）收专家意见，有利于对公共事业民营化的开放范围、准入资格条件、投融体制、竞争机制、配套措施等等一系列问题进行深刻的探讨和分析，有助于制定出符合市场基本原则和经济规律的科学决策和推进措施，加强政策的延续性和可预见性和权威性，建立政府政策的公信力。
2.2.2创新公用事业民营化的科学管理机制：（1）引入第三方监管，建立独立的管制机构，构建公用事业监督管理体系。第三部门是除了政府和企业之外社会的三大支柱之一，在公用事业民营化的过程中，充分发挥第三部门的外部监督作用，有利于保证管理和评价的相对公正性和客观性，促使政府和私营企业提高自律性，提升公共服务的水平，不断进步；同时，应当建立起独立的管制机构，逐步构建公用事业监督管理体系。独立的管制机构，将公共服务与行政事务进行划分，有利于统筹发展方案，有利于资源集中调配和管理，但独立机构的设置并不意味着脱离政府的管制，相反，政府部门和公共服务部门的管制机构应该注重双方的互动平衡，为构建科学的公共事业监管体系共同努力。（2）建立信息公开制度、消费者质询等机制，促进市场竞争。公用事业民营化的根本变化在于引入了市场竞争，为营造健康的市场环境，需要不断调整和制定新的政策来适应市场的瞬息万变。建立信息公开制度，消费者质询制度，开展信息披露工作，让消费者参与到公共服务定价和收益测算的过程中去，让人民群众参与到公共事业供给模式的探索中去，“公开择优，以事定费”，有利于促进民营化市场的健康发展。（3）科学管理机制的创新和发展，要积极借鉴西方管理经验。目前，我国公用事业民营化的改革仍处于初级阶段，参考西方各国改革的经验教训是十分必要的。西方的改革经验告诉我们：要把构建多元化投资、多模式运行、多社会角色参与、中国特色的公共事业供给模式作为发展目标。虽然这意味着更多的选择和挑战，如公共服务的提供方式的选择、私营企业的选择、资筹措方式的选择等等，也不可避地涌现出一些地方实践或机遇，但是，公用事业民营化的实质是始终不变的。综上所述，“民营化是一种手段而不是目的：目的是更好的政府，更美好的社会”，要最终实现公众、政府、民营企业三方共赢的局面，政府必须积极承担其引导者、监管者、协调者等角色赋予的政府责任，并坚持推进公用事业民营化的改革创新。
参考文献：
[1]张丽娜，城市公用事业公私合作中的政府责任[J]. 理论探索， 2010（06） .
[2]高旺，西方国家公用事业民营化改革的经验及其对我国的启示[J]. 经济社会体制比较，2006（06） .
[3]娄成武，论政府在公共服务民营化中的作用[J]. 东北大学学报，2003（05）.
[4]饶常林；常健，论公用事业民营化中的政府责任[J]. 行政法学研究，2008（03）.
[5]唐兴军，公用事业民营化中的政府责任—以北京水务民营化为例[D]. 华东师范大学，2011.
[6]吴建军，基于服务型政府构建的当代中国政府管理模式创新[D]. 湘潭大学，2005.
[7]高旺，西方国家公用事业民营化改革的经验及其对我国的启示[J]. 经济社会体制比較，2006（06）.
[8]刘琪，论城市公用事业民营化[D].四川大学，2005.
[9][美].E.S 萨瓦斯，民营化与公司部门伙伴关系[M].北京：人民大学出版社，2002.
[10]第三部门：一般常见的社团法人、基金会或非政府组织（NGO）、各种的协会、各种社会中介组织等等都属于第三部门的范畴，具有自治性、公益性、组织性、民间性、志愿性等特征.
作者简介：邱润森（1994—），女，汉。南昌大学公共管理学院本科在读。