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调解，是指发生纠纷的双方当事人，在第三者的主持下，通过第三者依照法律和政策的规定，对双方当事人的思想进行排解疏导，说服教育，促使发生纠纷的双方当事人，互相协商，互谅互让，依法自愿达成协议，由此而解决纠纷的一种活动。作为解决社会冲突的方式，调解在我国曾被广泛运用，并作为一种法制文化深深地影响着人们的社会价值观。行政调解，是国家行政机关依照法律规定，在其行使行政管理的职权范围内，对特定的民事纠纷及轻微刑事案件进行的调解。在推进法治进程与构建和谐社会的实践中，完善行政调解制度，具有很强的现实意义。
一、完善行政调解制度的必要性
（一）保障公民权益的必然需要。坚持以人为本，这是构建和谐社会的根本出发点和落脚点，而行政调解以尊重当事人的自主意思表示、自主选择为前提，充分肯定了当事人享有权利的价值。
（二）现代行政精神的必然要求。行政调解是法治政府和服务型政府的本质体现，也反映了现代行政精神的基本要求。行政调解不仅在最低要求上完成了对争议的解决，而且使政府采取积极主动的方式，更加全面彻底地化解纠纷和社会矛盾，更好地履行服务职能，达到构建公共权力与公民权利的平衡。
（三）解决纠纷的必然需要。行政调解有利于纠纷快捷地得到解决，从而降低解决纠纷的社会成本，可充分发挥行政机关运用管理经验和专业知识来解决争议的优势。
二、现行我国行政调解制度的主要缺陷
概括起来，我国行政调解制度存在以下主要缺陷：
（一）行政调解的职能范围不确定。在整个调解过程中，行政主体有可能独立主持调解，起主导作用，也可能仅仅参与主持，起辅助或指导作用。行政调解的职能范围要么被界定得过宽，造成行政权力不恰当地介入法院调解或人民调解活动，造成行政权力的滥用；要么被界定得过窄，导致行政调解工作缺乏相应的法律依据，不利于其开展工作。由此也导致部分人对行政介入处理民事纠纷往往持反对、消极的态度。许多人认为，行政权力只能用于行政管理，而不能过多介入处理民事纠纷；应主要通过诉讼解决民事纠纷，否则便有违法治的原则，也会为行政权的滥用创造条件。该认识在实务界和学术界均有一定的影响。尤其是，近些年来在“维权”口号下，到法院讨“说法”被过分地加以强调，并被作为衡量法制进步的重要标准 。
（二）行政调解效力不明。行政调解不具有直接的司法执行效力使得调解效果受到极大的影响。行政调解所达成的调解协议仅相当于纠纷当事人之间就解决纠纷另行签订民事合同，在履行上主要依靠当事人的自觉。调解结束后，当事人反悔或者拒不履行调解协议的，只能将纠纷再次进行行政裁决或者仲裁或者诉讼程序。调解效力的有限性无疑会影响一部分纠纷主体通过调解处理其纠纷的积极性和信心，而倾向于直接将纠纷提交法院。这也在实际上影响了行政机关的积极性，而不愿在行政调解方面投入过多精力，最终影响到行政调解的质量，正是由此会逐渐导致了我国行政调解机制的萎缩。而且行政调解的这样的不甚明朗的效力显然也不利于社会诚信构筑。如果任何人都可以随意反悔自己自愿签署的调解协议而无需承担法律上的责任，就会助长社会不良风气，人们就会对社会诚信丧失信心，交易成本就会进一步增加。
（三）行政调解程序缺乏制度上的保障。随着《中华人民共和国民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》等法律法规的颁布及相关司法解释的出台，有关司法调解和人民调解的程序制度正逐步完善。而有关行政调解的程序规定则比较匮乏，大多体现为一些法律法规和部门规章中的抽象规定。行政调解的程序性规定还不够健全。重实体、轻程序的问题也存在于行政调解机制中。在此方面，既缺乏行政机关进行行政调解的方法、时限等方面的具体规定，也缺乏如何在该机制中确保各方当事人的参与以保障其合法权益、确保纠纷处理公正性的相关规定。许多调解机制仍保留着较强的行政化色彩，只注重行政机关的单方性，而不重视纠纷当事人的参与，不顾及当事人的主张和理由。由于缺乏行政调解程序上的规定，而作为行政机关管理职能之一的行政调解本身只具有单向服务功能，使得有些行政机或出于怕麻烦，或出于怕承担责任，往往在工作中消极应对行政调解，要求当事人直接向人民法院起诉，这是违背我国全面建设服务型政府发展理念的。
（四）行政调解机制中有关行政调解组织的独立性和专业性还有待提高。当前可以进行行政调解的各类行政机关中，绝大多数仍属于普通的行政机关，这类行政机关既要履行相关的行政管理职责，又要调节处理相关民事纠纷。而实际负责调处纠纷的往往只是其中的有关职能部门，行政调解主持的人员也绝大多数是来自所属的行政机关，法律法规通常仅要求聘请相关专业人员，但是聘请与否完全由有关机构自行决定；而且对于外部人员以及各类专业人士的比例也没有硬性规定。
三、完善行政调解制度的建议
行政调解制度的完善需要在法治实践基础上逐步推进，笔者提出一些建议，以供探讨。
（一）优化行政调解主体。应设置专门的行政调解机构。人们在遇到纠纷时，很多情况下会优先考虑请求行政机关解决。构建一种制度必须要具有社会基础，不能脱离现实。所以，在行政系统应当设置专门的行政调解机构或部门，配备专门的行政调解人员。而行政调解机构的工作人员也要具有专业的法律知识或丰富的社会经验，有利于提高行政调解的效率，积极推进行政调解向专门化、职业化的方向发展。
（二）健全行政调解程序。在法治的前提下， 行政调解不但要符合有关实体法的规定， 还要严格遵循法律程序进行。现行行政调解的程序一般按照申请、受理、调解、达成协议、制作调解协议书的步骤进行。笔者建议细化行政告知程序，并赋予调解当事人陈述权。第一，调解的启动应进行行政告知。即当争议的当事人向行政机关申请调解时，行政机关必须向当事人说明调解必须注意的事项和正确途径，不符合受理条件应当书面告知不予受理的原因，使当事人明确调解的有关要求，帮助当事人正确地选择救济途径。第二，调解应赋予当事人陈述权。即行政主体在制作调解协议之前，要给予争议双方陈述、申辩和质证的权利。这是对当事人处分权的最大尊重，在实体方面表现为当事人拥有对其主张和解决方案的最终决定权。
（三）明确行政调解效力。行政调解协议缺乏法律效力，当事人达成调解协议后不履行，不必承担任何法律责任。这样，行政调解没有任何作用，反而浪费了当事人和行政主体的时间和精力，白白损耗了大量的行政资源。在大多数情况下，行政主体并没有类似行政措施来促使当事人履行协议。为了有效地利用行政资源，促使当事人履行调解协议，建议应当有条件地赋予调解协议直接的法律效力。即一经双方当事人达成协议并签收调解书后，调解就具有法律效力。一方既不履行调解协议又不在法定时间内向法院起诉时，另一方当事人可依调解协议向法院申请强制执行，法院依预先设定的条件对调解协议的效力进行审查。
（四）确立责任追究制度。行政调解的责任追究应从两个方面考虑：一是行政调解主体违法的追责。二是行政调解行为违法的追责。还应当规定调解的时限， 不仅可以从法律上明确调解人员的责任， 而且有利于消除久调不解而浪费行政资源的现象发生， 保障调解的效率。因超过行政调解期限而不能达成调解的， 行政调解主体可以终结调解， 这样有利于督促当事人合理地利用行政调解这种救济方式。
（作者单位：山东轻工业学院文法学院）
一、完善行政调解制度的必要性
（一）保障公民权益的必然需要。坚持以人为本，这是构建和谐社会的根本出发点和落脚点，而行政调解以尊重当事人的自主意思表示、自主选择为前提，充分肯定了当事人享有权利的价值。
（二）现代行政精神的必然要求。行政调解是法治政府和服务型政府的本质体现，也反映了现代行政精神的基本要求。行政调解不仅在最低要求上完成了对争议的解决，而且使政府采取积极主动的方式，更加全面彻底地化解纠纷和社会矛盾，更好地履行服务职能，达到构建公共权力与公民权利的平衡。
（三）解决纠纷的必然需要。行政调解有利于纠纷快捷地得到解决，从而降低解决纠纷的社会成本，可充分发挥行政机关运用管理经验和专业知识来解决争议的优势。
二、现行我国行政调解制度的主要缺陷
概括起来，我国行政调解制度存在以下主要缺陷：
（一）行政调解的职能范围不确定。在整个调解过程中，行政主体有可能独立主持调解，起主导作用，也可能仅仅参与主持，起辅助或指导作用。行政调解的职能范围要么被界定得过宽，造成行政权力不恰当地介入法院调解或人民调解活动，造成行政权力的滥用；要么被界定得过窄，导致行政调解工作缺乏相应的法律依据，不利于其开展工作。由此也导致部分人对行政介入处理民事纠纷往往持反对、消极的态度。许多人认为，行政权力只能用于行政管理，而不能过多介入处理民事纠纷；应主要通过诉讼解决民事纠纷，否则便有违法治的原则，也会为行政权的滥用创造条件。该认识在实务界和学术界均有一定的影响。尤其是，近些年来在“维权”口号下，到法院讨“说法”被过分地加以强调，并被作为衡量法制进步的重要标准 。
（二）行政调解效力不明。行政调解不具有直接的司法执行效力使得调解效果受到极大的影响。行政调解所达成的调解协议仅相当于纠纷当事人之间就解决纠纷另行签订民事合同，在履行上主要依靠当事人的自觉。调解结束后，当事人反悔或者拒不履行调解协议的，只能将纠纷再次进行行政裁决或者仲裁或者诉讼程序。调解效力的有限性无疑会影响一部分纠纷主体通过调解处理其纠纷的积极性和信心，而倾向于直接将纠纷提交法院。这也在实际上影响了行政机关的积极性，而不愿在行政调解方面投入过多精力，最终影响到行政调解的质量，正是由此会逐渐导致了我国行政调解机制的萎缩。而且行政调解的这样的不甚明朗的效力显然也不利于社会诚信构筑。如果任何人都可以随意反悔自己自愿签署的调解协议而无需承担法律上的责任，就会助长社会不良风气，人们就会对社会诚信丧失信心，交易成本就会进一步增加。
（三）行政调解程序缺乏制度上的保障。随着《中华人民共和国民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》等法律法规的颁布及相关司法解释的出台，有关司法调解和人民调解的程序制度正逐步完善。而有关行政调解的程序规定则比较匮乏，大多体现为一些法律法规和部门规章中的抽象规定。行政调解的程序性规定还不够健全。重实体、轻程序的问题也存在于行政调解机制中。在此方面，既缺乏行政机关进行行政调解的方法、时限等方面的具体规定，也缺乏如何在该机制中确保各方当事人的参与以保障其合法权益、确保纠纷处理公正性的相关规定。许多调解机制仍保留着较强的行政化色彩，只注重行政机关的单方性，而不重视纠纷当事人的参与，不顾及当事人的主张和理由。由于缺乏行政调解程序上的规定，而作为行政机关管理职能之一的行政调解本身只具有单向服务功能，使得有些行政机或出于怕麻烦，或出于怕承担责任，往往在工作中消极应对行政调解，要求当事人直接向人民法院起诉，这是违背我国全面建设服务型政府发展理念的。
（四）行政调解机制中有关行政调解组织的独立性和专业性还有待提高。当前可以进行行政调解的各类行政机关中，绝大多数仍属于普通的行政机关，这类行政机关既要履行相关的行政管理职责，又要调节处理相关民事纠纷。而实际负责调处纠纷的往往只是其中的有关职能部门，行政调解主持的人员也绝大多数是来自所属的行政机关，法律法规通常仅要求聘请相关专业人员，但是聘请与否完全由有关机构自行决定；而且对于外部人员以及各类专业人士的比例也没有硬性规定。
三、完善行政调解制度的建议
行政调解制度的完善需要在法治实践基础上逐步推进，笔者提出一些建议，以供探讨。
（一）优化行政调解主体。应设置专门的行政调解机构。人们在遇到纠纷时，很多情况下会优先考虑请求行政机关解决。构建一种制度必须要具有社会基础，不能脱离现实。所以，在行政系统应当设置专门的行政调解机构或部门，配备专门的行政调解人员。而行政调解机构的工作人员也要具有专业的法律知识或丰富的社会经验，有利于提高行政调解的效率，积极推进行政调解向专门化、职业化的方向发展。
（二）健全行政调解程序。在法治的前提下， 行政调解不但要符合有关实体法的规定， 还要严格遵循法律程序进行。现行行政调解的程序一般按照申请、受理、调解、达成协议、制作调解协议书的步骤进行。笔者建议细化行政告知程序，并赋予调解当事人陈述权。第一，调解的启动应进行行政告知。即当争议的当事人向行政机关申请调解时，行政机关必须向当事人说明调解必须注意的事项和正确途径，不符合受理条件应当书面告知不予受理的原因，使当事人明确调解的有关要求，帮助当事人正确地选择救济途径。第二，调解应赋予当事人陈述权。即行政主体在制作调解协议之前，要给予争议双方陈述、申辩和质证的权利。这是对当事人处分权的最大尊重，在实体方面表现为当事人拥有对其主张和解决方案的最终决定权。
（三）明确行政调解效力。行政调解协议缺乏法律效力，当事人达成调解协议后不履行，不必承担任何法律责任。这样，行政调解没有任何作用，反而浪费了当事人和行政主体的时间和精力，白白损耗了大量的行政资源。在大多数情况下，行政主体并没有类似行政措施来促使当事人履行协议。为了有效地利用行政资源，促使当事人履行调解协议，建议应当有条件地赋予调解协议直接的法律效力。即一经双方当事人达成协议并签收调解书后，调解就具有法律效力。一方既不履行调解协议又不在法定时间内向法院起诉时，另一方当事人可依调解协议向法院申请强制执行，法院依预先设定的条件对调解协议的效力进行审查。
（四）确立责任追究制度。行政调解的责任追究应从两个方面考虑：一是行政调解主体违法的追责。二是行政调解行为违法的追责。还应当规定调解的时限， 不仅可以从法律上明确调解人员的责任， 而且有利于消除久调不解而浪费行政资源的现象发生， 保障调解的效率。因超过行政调解期限而不能达成调解的， 行政调解主体可以终结调解， 这样有利于督促当事人合理地利用行政调解这种救济方式。
（作者单位：山东轻工业学院文法学院）