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摘要我国法院内部虽然不断推出的审判制度改革适应了中国市场经济的发展需要,但许多根本性问题却一直未能解决,如司法公正、法官独立等诸多问题。在现行体制下,本文认为法院内部行政管理运作模式是困扰上述问题的根本性问题。法院改革十多年,其行政管理运作模式没有得到根本性的转变,在“适者生存”的环境下,法官的选择就变得具有现实性与可塑性。
关键词科层制行政管理模式选择
中图分类号:D926.2文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-163-02
近几年来,中国司法改革取得重大进展,局部审判制度方面不断完善。豍笔者从事审判实践工作多年,经历了我国法院的一系列司法改革,感触颇深。本文从一个实践者的角度,来展示法官的心理路径,进而明证我国司法改革的必要性。
一、问题的提出
我国法院内部虽然不断推出的审判制度改革适应了中国市场经济的发展需要,但许多根本性问题却一直未能解决,如司法公正、法官独立等诸多问题。从外部原因看,是司法体制问题;从内部原因看,笔者认为,是法院的管理运作模式问题。十几年来法院的运作模式一直没有根本性转变,而法院运作模式决定了法官的人格塑造与工作模式。这种运作模式是什么呢?何以坚固不化?它是导致法院审判改革的瓶颈吗?作为法院的主体——人民法官,在这种模式下的工作状况如何?诸如此类的问题,不能不引起笔者的思考。
二、法官的内部管理环境
目前,学者们普遍认识到了法院体制行政化管理的现状。“我国法院与行政机关一样具有相应的行政级别。——从最高法院到基层法院都被行政‘格式化’,基层法院属于行政的县级,中级法院和高级法院属于副局级和副部级,也有的中级法院属于正局级。而且整个法院系统一开始就被行政机关格式化了。”豎为什么会出现这种现象?从历史角度看,“单位理论”应该是最好的解释。正如学者所言:“由单位组织所构成的单位体制,迎合了中国在社会资源总量不足这一状态下实现现代化的战略需要。中国正是依靠这种国家高度统合的制度形式,通过对资源的强性提取和重点投放,确立了现代化的政治体系和经济体系。对于国家而言,单位是当代中国政治体系的最坚实的支撑者和巩固者;对于个人而言,单位又是个人社会化及其价值实现的惟一通道,因此,单位也就成为一种不可替代的组织形式。”豏根据“单位”理论,单位内部的运作是由基于制度安排形成的权威机制和由伦理结构、派系机制形成的幕后机制从不同方向形成的合力推动的。权威机制由单位在科层制的动作机制构成。豐法院的运作是以科层制的形式进行的。这也为我国学者所认可。“我国法院内部的运作从表象上看,是在科层制所确定的制度框架中进行的。法院领导分管不同的领域,法院内部按审判案件性质的不同,划分为刑事审判庭、民事审判庭、知识产权审判庭等等,各审判庭在法院也有相应的行政级别,通常情况下,庭的行政级别比法院的行政级别低一些。如果法院的行政级别为地市级,则各庭的行政级别为处级,法院的行政级别为县处级,则各庭的行政级别为科级。各庭有自己的行政领导,即庭长、副庭长。各庭根据需要还设小组。小组不再套行政级别,但却是一级管理组织。审判人员在行政上对庭长和副庭长负责。”豑由此可见,我国法院的结构形式具备科层制豒的典型特征。
正如马克思·韦伯所言:“官僚体制的行政管理意味着要根据知识进行统治。”统治是科层制的内在根本诉求。但“科层制”权威形成机制与司法权威的形成机制是相悖的。法官除了尊奉法律,在他之上不应再有别的权威。法院的理性结构应该是一种扁平化的,保障法官独立、平等裁断事产、适用法律的组织结构。法院里每位法官都应该是司法权威。人民法院的“单位化”,“单位化”过程中的科层化,使金字塔式的等级结构自然成为法院的组织结构特征。司法发达国家的先例以及我国的司法的实践证明,科层制的等级结构对司法公正的损害是不言而喻的。因为在科层制结构的法院中不可能培养出法官的独立性,只能塑造法官的依附性甚至于奴性。在科层制结构的法院中要求法官独立,着实是让人人格裂变的强人所难之举。单位结构模式下的科层制权威不是以专业化为标准的,而是以“政治资格”为基准的。下面以某一基层法院的改革举措为例说明科层制内部管理行政化的冥顽不化。
曾有某基层法院针对科层制的行政管理模式,毅然推出了取消“院长分管制”这一改革举措。取消院长分管制的理论价值在于为司法权正名,改变司法行政化的现状,走出法院管理恶性循环的怪圈。取消院长分管制的实践价值是取消分管院长个人独立管人、管事、管案的权力,强调合议庭和独任法官的职能,强调人民法院的集体领导。取消院长分管制的目的取消法院内部裁判文书的层层审批,还权于法官,让法官做到真正独立。这项制度确实对还权于审判员起到了积极的作用,但在传统的司法体制下,只能无疾而终。究其原因,笔者认为,现有体制下,法院领导是由当地党委提名、人大任命,是经组织考察通过的,法院领导的这种产生方式,决定了法院与当地政府之间必然有着千丝万缕的联系,这种缘于地缘关系、人缘关系产生的复杂的社会关系,在法院领导身上体现的是更为复杂。有的学者称此为法院的地方化。但各种复杂交涉利益正是靠科层制下建立的权威机制,靠行政管理的驱动获得的,因此,这十几年来法院内部的各种改革,只能是审判业务局部的“零敲碎打”,使得法院内部的行政化管理不但没有消弱,反而有加强的趋势。
又如我国某基层法院对法官进行“连坐式”管理模式,由庭长对法官进行选岗,不被选中的法官则待岗。庭长与庭室法官是连带责任,法官出问题,庭长负连带责任;庭长出问题,法官负连带责任;庭长可以决定任用审判员,被庭长解聘的法官则只能待岗。这种制度牢牢束缚住法官,使法官产生很大的依附性,极大地损害了法官的自主性,而法院领导则高高在上位于金字塔的顶端进行指挥。这种依附性表现在法官们在许多案件的审理和定罪量刑的方法及依据上,基本上是领会领导的意见和意图,然后再赋予法律上的加工而已。反过来,各级领导也大都是根据听话与否而安排下级人员的命运。豓而这是最关键的。正如汉密乐顿指出:“就人类天性之一般而言,对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权。”
三、法官的生存环境
德国学者宠德特别强调法律职业的为公众服务的性质。他说法律职业是“一群人从事学问修养的艺术,共同发挥替公众服务的精神,虽然附带地以它谋生,但仍不失其替公众服务的宗旨。”因此,法官不可否认以法律职业为谋生手段。中国的法官,尤其是基层法院,谈不上从事法律学问修养的艺术,在笔者看来,其职业主要是一种生存的手段。
据北京某法院一名法官对基层法院法官心理状况的调查显示:94%的被调查法官反映心理压力较大,工作中经常有紧张感,有的表现为持续的忧虑和高度的警觉,如时刻担心案件出错;有的表现为弥散性的非特异性焦虑,如说不出具体原因的不安感,无法入睡等;近70%的被调查法官存在严重的工作倦怠,对工作不像刚参加工作时候那么热心和投入,总是被动完成本职工作。近20%的法官对工作不安心,有跳槽转行的想法。在被调查的法官中有近40%的人成就感低落或对工作没有成就感。有近10%的法官有看心理医生的渴望和需求。调查还显示,90%的法官认为当前的社会舆论对法官有偏见。有50%的法官认为工作繁忙、无法顾家是家庭矛盾的主要原因,60%的法官认为工作压力对婚恋造成了一定影响。豖这项结果调查对象虽然是北京某基层法院,但调查的指向是我国发达城市经济发达地区基层法院法官的心理健康状况,可以推断,基于法院相同的科层制行政管理体制,且发达城市经济发达地区基层法院行政管理相对宽松一些,只能说欠发达地区与落后地区基层法院法官的心理健康状况更差。
据笔者一项非正式调查,许多经济发达地区基层法院男女法官比例基本接近50%,甚至有的基层法院女法官比例达80%。从表面上看,这似乎显示了对女性的尊重,值得尊崇。然而,这其实是计划经济时期不重视法院工作的一个后果,法院工作被看作业余工作,因此交给妇女比较合适。不幸的是,法院主要由女性公民组成并不能反映这个地区妇女的进步。波兰的一位观察家估计,波兰法院80%的法官都是女性,因为对她们来讲低工资也无所谓。低工资和恶劣的工作条件的结果就是法官的社会地位和道德标准都非常低。波兰的一名高级法官报怨,法官感觉不到他们是重要的。豗笔者想问一句,中国的基层法院的法官们,你们感觉自己重要吗?
四、法官的未来
时至今日,我们不能不承认科层制在“单位中国”的异化以及科层制本身的缺陷已经使我国法院陷入一种进退两难的窘境。准确地说,现在我们正处于从这种窘境中拔身的过程中。我们深刻感受到的法院管理体制的弊端:法院的地方化与法院自主性的萎缩、法院的行政化运行模式与法官自主性的萎缩之间的恶性循环是什么原因造成的?是法院行政化管理造就了自主性不强、业务素质不高的法官,还是自主性不强、业务素质不高的法官需要法院行政化的管理模式?谁为因?谁为果?
法院的科层制管理体制下,法官的选择无外乎两种途径——适应或不适应。不适应这种管理体制,则只有选择跳出法院,另谋职业;或适应这种管理体制,作一个“综合素质”较好的法官,而这种管理体制不可能培养出法官的独立性人格,只能塑造法官的依附性甚至于奴性。笔者基于现实利益的角度分析,法院领导者(主要是副职)的固定甚至终身性,导致了他对分配资源权力的永久占有,单位内以权力和利益为中心的派系结构随着时间的延续就必然出现了。而对于法官来说,政治和经济方面的因素对于法官行为的影响要强烈得多,也有力得多,实际上生活的牵制力量远比理想信念更有力。面对领导的评价、晋升的机会、是否待岗以及各种物质与非物质奖励等,除非法官不食人间烟火,方能不为所动。因此,笔者认为,缘于科层制的管理模式造成法官之间并不平等,法官追求自身利益最大化而丧失自主性也在情理之中。
法院改革多年的事实告诉我们:一是目前法院管理模式不可能改变;二是由于全民法律素质不高的制约和法官自身素质有待提高的现状,法官职业的权威性和特殊性并未被社会普遍认同,因此,一定程度上我们推进的法官职业化,只是法院系统内部的一厢情愿或自我陶醉。放眼西部基层法院,考过司法考试的许多法官“跳槽”干律师去了。这种现象说明,基层法院工作或者说法官工作并没有那么高的吸引力。豘工作环境差,待遇不好等都是原因,但依笔者看来,法院内部行政化的管理体制造成法官职业风险高、待遇差、压力大、不自主也是主要原因。
中国的发展目标是和谐,和谐的前提是稳定。社会需要稳定,同样需要一支稳定的司法队伍。放眼全球,世界需要中国,中国也需要世界,中国的市场经济同世界接轨已是事实,中国的法律法规,尤其是一些法的基本原则,同国际一些普遍适用的法律原则相适应,也就成为必然。笔者认为,法官的独立性随着时间的推移,其重要性必然越来越突出。当然,法官的独立对于外部来说,并不是不要党的领导,不要人大监督,没有党的领导和人大的监督,法官独立就会脱离中国国情,就会与我们的初衷背道而驰。那么我们需要在目前的法院管理模式下,以时间换空间,慢慢培养出适应未来需要的法官吗?问题的关键是这种行政管理模式下能不能培养出来?亦或改革目前的法院科层制管理模式,逐渐培养高素质的法官?如果我们现在不着手培养法官的独立性,那么将来能否适应走向世界的市场经济?这对党的事业是有利还是有害?笔者认为,以长远的眼光看,答案是不言而喻的。
关键词科层制行政管理模式选择
中图分类号:D926.2文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-163-02
近几年来,中国司法改革取得重大进展,局部审判制度方面不断完善。豍笔者从事审判实践工作多年,经历了我国法院的一系列司法改革,感触颇深。本文从一个实践者的角度,来展示法官的心理路径,进而明证我国司法改革的必要性。
一、问题的提出
我国法院内部虽然不断推出的审判制度改革适应了中国市场经济的发展需要,但许多根本性问题却一直未能解决,如司法公正、法官独立等诸多问题。从外部原因看,是司法体制问题;从内部原因看,笔者认为,是法院的管理运作模式问题。十几年来法院的运作模式一直没有根本性转变,而法院运作模式决定了法官的人格塑造与工作模式。这种运作模式是什么呢?何以坚固不化?它是导致法院审判改革的瓶颈吗?作为法院的主体——人民法官,在这种模式下的工作状况如何?诸如此类的问题,不能不引起笔者的思考。
二、法官的内部管理环境
目前,学者们普遍认识到了法院体制行政化管理的现状。“我国法院与行政机关一样具有相应的行政级别。——从最高法院到基层法院都被行政‘格式化’,基层法院属于行政的县级,中级法院和高级法院属于副局级和副部级,也有的中级法院属于正局级。而且整个法院系统一开始就被行政机关格式化了。”豎为什么会出现这种现象?从历史角度看,“单位理论”应该是最好的解释。正如学者所言:“由单位组织所构成的单位体制,迎合了中国在社会资源总量不足这一状态下实现现代化的战略需要。中国正是依靠这种国家高度统合的制度形式,通过对资源的强性提取和重点投放,确立了现代化的政治体系和经济体系。对于国家而言,单位是当代中国政治体系的最坚实的支撑者和巩固者;对于个人而言,单位又是个人社会化及其价值实现的惟一通道,因此,单位也就成为一种不可替代的组织形式。”豏根据“单位”理论,单位内部的运作是由基于制度安排形成的权威机制和由伦理结构、派系机制形成的幕后机制从不同方向形成的合力推动的。权威机制由单位在科层制的动作机制构成。豐法院的运作是以科层制的形式进行的。这也为我国学者所认可。“我国法院内部的运作从表象上看,是在科层制所确定的制度框架中进行的。法院领导分管不同的领域,法院内部按审判案件性质的不同,划分为刑事审判庭、民事审判庭、知识产权审判庭等等,各审判庭在法院也有相应的行政级别,通常情况下,庭的行政级别比法院的行政级别低一些。如果法院的行政级别为地市级,则各庭的行政级别为处级,法院的行政级别为县处级,则各庭的行政级别为科级。各庭有自己的行政领导,即庭长、副庭长。各庭根据需要还设小组。小组不再套行政级别,但却是一级管理组织。审判人员在行政上对庭长和副庭长负责。”豑由此可见,我国法院的结构形式具备科层制豒的典型特征。
正如马克思·韦伯所言:“官僚体制的行政管理意味着要根据知识进行统治。”统治是科层制的内在根本诉求。但“科层制”权威形成机制与司法权威的形成机制是相悖的。法官除了尊奉法律,在他之上不应再有别的权威。法院的理性结构应该是一种扁平化的,保障法官独立、平等裁断事产、适用法律的组织结构。法院里每位法官都应该是司法权威。人民法院的“单位化”,“单位化”过程中的科层化,使金字塔式的等级结构自然成为法院的组织结构特征。司法发达国家的先例以及我国的司法的实践证明,科层制的等级结构对司法公正的损害是不言而喻的。因为在科层制结构的法院中不可能培养出法官的独立性,只能塑造法官的依附性甚至于奴性。在科层制结构的法院中要求法官独立,着实是让人人格裂变的强人所难之举。单位结构模式下的科层制权威不是以专业化为标准的,而是以“政治资格”为基准的。下面以某一基层法院的改革举措为例说明科层制内部管理行政化的冥顽不化。
曾有某基层法院针对科层制的行政管理模式,毅然推出了取消“院长分管制”这一改革举措。取消院长分管制的理论价值在于为司法权正名,改变司法行政化的现状,走出法院管理恶性循环的怪圈。取消院长分管制的实践价值是取消分管院长个人独立管人、管事、管案的权力,强调合议庭和独任法官的职能,强调人民法院的集体领导。取消院长分管制的目的取消法院内部裁判文书的层层审批,还权于法官,让法官做到真正独立。这项制度确实对还权于审判员起到了积极的作用,但在传统的司法体制下,只能无疾而终。究其原因,笔者认为,现有体制下,法院领导是由当地党委提名、人大任命,是经组织考察通过的,法院领导的这种产生方式,决定了法院与当地政府之间必然有着千丝万缕的联系,这种缘于地缘关系、人缘关系产生的复杂的社会关系,在法院领导身上体现的是更为复杂。有的学者称此为法院的地方化。但各种复杂交涉利益正是靠科层制下建立的权威机制,靠行政管理的驱动获得的,因此,这十几年来法院内部的各种改革,只能是审判业务局部的“零敲碎打”,使得法院内部的行政化管理不但没有消弱,反而有加强的趋势。
又如我国某基层法院对法官进行“连坐式”管理模式,由庭长对法官进行选岗,不被选中的法官则待岗。庭长与庭室法官是连带责任,法官出问题,庭长负连带责任;庭长出问题,法官负连带责任;庭长可以决定任用审判员,被庭长解聘的法官则只能待岗。这种制度牢牢束缚住法官,使法官产生很大的依附性,极大地损害了法官的自主性,而法院领导则高高在上位于金字塔的顶端进行指挥。这种依附性表现在法官们在许多案件的审理和定罪量刑的方法及依据上,基本上是领会领导的意见和意图,然后再赋予法律上的加工而已。反过来,各级领导也大都是根据听话与否而安排下级人员的命运。豓而这是最关键的。正如汉密乐顿指出:“就人类天性之一般而言,对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权。”
三、法官的生存环境
德国学者宠德特别强调法律职业的为公众服务的性质。他说法律职业是“一群人从事学问修养的艺术,共同发挥替公众服务的精神,虽然附带地以它谋生,但仍不失其替公众服务的宗旨。”因此,法官不可否认以法律职业为谋生手段。中国的法官,尤其是基层法院,谈不上从事法律学问修养的艺术,在笔者看来,其职业主要是一种生存的手段。
据北京某法院一名法官对基层法院法官心理状况的调查显示:94%的被调查法官反映心理压力较大,工作中经常有紧张感,有的表现为持续的忧虑和高度的警觉,如时刻担心案件出错;有的表现为弥散性的非特异性焦虑,如说不出具体原因的不安感,无法入睡等;近70%的被调查法官存在严重的工作倦怠,对工作不像刚参加工作时候那么热心和投入,总是被动完成本职工作。近20%的法官对工作不安心,有跳槽转行的想法。在被调查的法官中有近40%的人成就感低落或对工作没有成就感。有近10%的法官有看心理医生的渴望和需求。调查还显示,90%的法官认为当前的社会舆论对法官有偏见。有50%的法官认为工作繁忙、无法顾家是家庭矛盾的主要原因,60%的法官认为工作压力对婚恋造成了一定影响。豖这项结果调查对象虽然是北京某基层法院,但调查的指向是我国发达城市经济发达地区基层法院法官的心理健康状况,可以推断,基于法院相同的科层制行政管理体制,且发达城市经济发达地区基层法院行政管理相对宽松一些,只能说欠发达地区与落后地区基层法院法官的心理健康状况更差。
据笔者一项非正式调查,许多经济发达地区基层法院男女法官比例基本接近50%,甚至有的基层法院女法官比例达80%。从表面上看,这似乎显示了对女性的尊重,值得尊崇。然而,这其实是计划经济时期不重视法院工作的一个后果,法院工作被看作业余工作,因此交给妇女比较合适。不幸的是,法院主要由女性公民组成并不能反映这个地区妇女的进步。波兰的一位观察家估计,波兰法院80%的法官都是女性,因为对她们来讲低工资也无所谓。低工资和恶劣的工作条件的结果就是法官的社会地位和道德标准都非常低。波兰的一名高级法官报怨,法官感觉不到他们是重要的。豗笔者想问一句,中国的基层法院的法官们,你们感觉自己重要吗?
四、法官的未来
时至今日,我们不能不承认科层制在“单位中国”的异化以及科层制本身的缺陷已经使我国法院陷入一种进退两难的窘境。准确地说,现在我们正处于从这种窘境中拔身的过程中。我们深刻感受到的法院管理体制的弊端:法院的地方化与法院自主性的萎缩、法院的行政化运行模式与法官自主性的萎缩之间的恶性循环是什么原因造成的?是法院行政化管理造就了自主性不强、业务素质不高的法官,还是自主性不强、业务素质不高的法官需要法院行政化的管理模式?谁为因?谁为果?
法院的科层制管理体制下,法官的选择无外乎两种途径——适应或不适应。不适应这种管理体制,则只有选择跳出法院,另谋职业;或适应这种管理体制,作一个“综合素质”较好的法官,而这种管理体制不可能培养出法官的独立性人格,只能塑造法官的依附性甚至于奴性。笔者基于现实利益的角度分析,法院领导者(主要是副职)的固定甚至终身性,导致了他对分配资源权力的永久占有,单位内以权力和利益为中心的派系结构随着时间的延续就必然出现了。而对于法官来说,政治和经济方面的因素对于法官行为的影响要强烈得多,也有力得多,实际上生活的牵制力量远比理想信念更有力。面对领导的评价、晋升的机会、是否待岗以及各种物质与非物质奖励等,除非法官不食人间烟火,方能不为所动。因此,笔者认为,缘于科层制的管理模式造成法官之间并不平等,法官追求自身利益最大化而丧失自主性也在情理之中。
法院改革多年的事实告诉我们:一是目前法院管理模式不可能改变;二是由于全民法律素质不高的制约和法官自身素质有待提高的现状,法官职业的权威性和特殊性并未被社会普遍认同,因此,一定程度上我们推进的法官职业化,只是法院系统内部的一厢情愿或自我陶醉。放眼西部基层法院,考过司法考试的许多法官“跳槽”干律师去了。这种现象说明,基层法院工作或者说法官工作并没有那么高的吸引力。豘工作环境差,待遇不好等都是原因,但依笔者看来,法院内部行政化的管理体制造成法官职业风险高、待遇差、压力大、不自主也是主要原因。
中国的发展目标是和谐,和谐的前提是稳定。社会需要稳定,同样需要一支稳定的司法队伍。放眼全球,世界需要中国,中国也需要世界,中国的市场经济同世界接轨已是事实,中国的法律法规,尤其是一些法的基本原则,同国际一些普遍适用的法律原则相适应,也就成为必然。笔者认为,法官的独立性随着时间的推移,其重要性必然越来越突出。当然,法官的独立对于外部来说,并不是不要党的领导,不要人大监督,没有党的领导和人大的监督,法官独立就会脱离中国国情,就会与我们的初衷背道而驰。那么我们需要在目前的法院管理模式下,以时间换空间,慢慢培养出适应未来需要的法官吗?问题的关键是这种行政管理模式下能不能培养出来?亦或改革目前的法院科层制管理模式,逐渐培养高素质的法官?如果我们现在不着手培养法官的独立性,那么将来能否适应走向世界的市场经济?这对党的事业是有利还是有害?笔者认为,以长远的眼光看,答案是不言而喻的。