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近年来,随着我国改革开放的不断深入,工程建设领域的各项工作也不断步入规范化、制度化轨道,容易滋生的腐败问题也在逐步得到预防和治理。但是,从我院近几年来参与工程建设领域职务犯罪预防的工作实践和调查分析来看,在工程建设领域发生腐败的部位和环节等方面,又呈现出一些新的动向和特点,为此检察机关必须及时跟进,深入调研,积极应对,提早预防。
一、工程建设领域滋生职务犯罪的新动向
改革开放以来,工程建设领域一直是发生职务犯罪的重灾区之一,而工程承发包环节又一直被认为是工程建设领域犯罪预防的源头和关键。经过分析我们认为,目前在建设工程的招投标资格预审环节、开评标环节和中标后履约环节是最容易出现职务犯罪的地方。主要问题表现在以下几个方面:
(一)从工程项目上,正在向政府或集体投资项目转移
随着我国经济体制改革的逐步深入,经济成分的多样化决定了建设工程资金来源也呈现出多样化趋势。由于私营企业产权明晰,以经济效益最大化为目标,并且都建立了相对完善的企业财务内控体系,这部分工程项目是老板自己掏腰包,发生腐败的可能性极小。而政府或集体投资的项目工程资金所有者与资金使用者的利益不完全一致,极易发生损公肥私、中饱私囊的问题。
(二)从项目建设的部位上,正在向附属工程和专业项目转移
目前工程项目的招投标主要针对主体工程项目,而建筑涂料、门窗、电器设备、内部装饰、办公设备、庭院绿化美化等附属项目和工程相关的材料采购方面有较大的利润空间,且标准很难统一,在工程建设管理中往往容易被忽视,而这部分附属工程和各类材料采购又大都不经过招投标,由建设单位自行掌握,进行场外交易,这就为少数人谋取私利留下了暗箱操作的空间,也为职务犯罪的滋生提供了客观条件。
(三)从工程项目环节上,正在向工程中标后转移
近年来,随着《招投标法》贯彻落实的不断深入,各地在招投标方面规章制度日益健全和完善,同时近几年国家又将工程建设领域列为治理商业贿赂的重点,纪检、检察机关也将其列为监督和预防的重点对象,因此规避招标或以不正当方式取得工程承包权的可能性大大减小。在此情况下,发生工程腐败的重点环节也就悄然转移到中标后的分部分段发包、材料采购、现场管理、工程验收、工程款拨付等环节。这些环节监督措施少,当事人自由裁量空间大,这就使以权谋私者有机可乘。又由于贿赂行为都是一对一,隐蔽性强,也给纪检、检察机关查办带来很大困难。
(四)从发生职务犯罪的主体上,正在向评标专家人员和工程现场管理人员转移
目前,各地的招标机构都建立了自己相对固定的评标专家库,评标人员一般都是在开标时随机抽取,并采取背对背评标打分,在先前几年里这种评标方式发挥过积极的作用,但随着招投标市场的不断发展和反腐败斗争形势的不断严峻,评标人员受社会潜规则影响,收受当事人财物并走上犯罪道路的已为数不少,有些中介机构甚至开始成为腐败发生的重灾区,这就严重损害了招投标市场公开、公平、公正的原则,损害了奉公守法市场主体的合法权益。另外,目前在大多数地方,建设工程通常是由建设单位组建一个“基建班子”,具体负责工程的指挥、协调、管理、材料采购、资金拨付等工作,一些专业项目施工单位和建筑材料的推销商就会不择手段地去拉拢腐蚀工程现场负责人员,如果现场负责管理人员免疫力不强,就很容易被拉下水。
(五)从工程项目的中标方式上,正在由“正面强攻”向“外围包操”转移
随着招投标市场建设不断走向规范化,监督制约机制不断完善,以及科技手段的 广泛应用,在招投标活动中人为因素干扰越来越少,主管部门领导、监督人员和招标市场工作人员的自由裁定空间很少,无法影响招标结果,要达到中标目的仅靠疏通这些人员是难以办到的。因此,投标企业便改变战术,把精力由“正面强攻”转向“外围包操”,即由过去的标内攻击转为标外围攻,通过串标、陪标达到中标目的。串标、陪标行为在认定和查处上有一定难度,其组织者有的事前以贿赂手段买通陪标人,有的是中标后发给陪标人好处费,这种现象被投标者们称作是集中优势,共猎合围,利益分沾,实现多赢。目前,串标、陪标现象具有相当的普遍性,这也反映出招投标市场发育还不成熟,规范化管理程度还不高,法治机制还不健全。
二、当前工程建设领域职务犯罪预防对策
针对工程建设领域发生职务犯罪的隐患和问题,我们认为必须多措并举,多管齐下,着力从以下几方面抓好防范。
(一)突出重点,着力加强对政府和集体投资重大工程项目的专项预防
政府和集体投资项目是不法分子凯觎的“唐僧肉”,也是腐败行为发生的相对高发区。对此,检察机关要充分发挥职能作用,主动贴近,深入调研,全程跟踪,同步预防。首先,要从服务经济发展、服务“三保”的大局出发,在国家加大投资、扩大内需的形势下,调整思路,突出重点,创新措施,积极搞好政府和集体投资的重大工程项目的专项同步预防。其次,要协同纪检、审计、财政等部门,集中管理资源,重点加强对政府和集体投资项目的监管。第三,要与重大工程政府主管部门搞好联合预防。在重大工程项目上严格执行《招投标法》,实行廉政准入、退出制度,“双签”制度,纪检、检察、审计等多方监督和共同预防制度。对政府和集体投资项目,积极实行项目代建制,推进对重大工程项目的依法管理。
(二)强化监督,积极推进招投标市场规范化建设
一是加强对招投标活动的监督,确保阳光操作,公开、公平、公正。督促招投标办对房屋建筑工程的装饰装修、设备材料等分部分项未纳入总承包招标的,实行分部分项和货物招标预登记制度,定期在媒体上公开信息,接受社会监督,积极推行清单计价招标,远程评标等管理机制,对开标、评标程序操作实行临场监督。二是将预防监督向中标以后延伸。建立重大工程中标后巡查制度,对合同管理、项目分包、资金拨付等进行重点监控。三是加大对违法行为查处力度,对违法分包、串标、围标等违法现象依法严厉查处。
(三)完善机制,建立健全教育制度监督“三位一体”的预防体系
以科学发展观为指导,坚持以人为本,加强对重点岗位人员的教育管理,筑牢拒腐防变的思想道德防线、制度防线和监督防线。一是建立有效的思想防范机制。进一步创新教育方式方法,采取各种手段,引导招投标工作人员树立正确的权力观、道德观和利益观,自觉抵制社会上的“潜规则”等不正之风,形成以廉为荣,以贪为耻的良好风尚。二是建立科学的权力运行机制。对招投标中的关键环节,通过健全规章制度,强化对权力运行的制约。加大制度的科技含量,减少人为因素对制度运行的影响,形成让权力退出、靠制度运行的良好机制。三是建立全方位的监督体系。提高行政监督的效能,畅通社会监督渠道,充分发挥各个监督主体的作用,努力实现工程项目招投标全过程在阳光下运行。
一、工程建设领域滋生职务犯罪的新动向
改革开放以来,工程建设领域一直是发生职务犯罪的重灾区之一,而工程承发包环节又一直被认为是工程建设领域犯罪预防的源头和关键。经过分析我们认为,目前在建设工程的招投标资格预审环节、开评标环节和中标后履约环节是最容易出现职务犯罪的地方。主要问题表现在以下几个方面:
(一)从工程项目上,正在向政府或集体投资项目转移
随着我国经济体制改革的逐步深入,经济成分的多样化决定了建设工程资金来源也呈现出多样化趋势。由于私营企业产权明晰,以经济效益最大化为目标,并且都建立了相对完善的企业财务内控体系,这部分工程项目是老板自己掏腰包,发生腐败的可能性极小。而政府或集体投资的项目工程资金所有者与资金使用者的利益不完全一致,极易发生损公肥私、中饱私囊的问题。
(二)从项目建设的部位上,正在向附属工程和专业项目转移
目前工程项目的招投标主要针对主体工程项目,而建筑涂料、门窗、电器设备、内部装饰、办公设备、庭院绿化美化等附属项目和工程相关的材料采购方面有较大的利润空间,且标准很难统一,在工程建设管理中往往容易被忽视,而这部分附属工程和各类材料采购又大都不经过招投标,由建设单位自行掌握,进行场外交易,这就为少数人谋取私利留下了暗箱操作的空间,也为职务犯罪的滋生提供了客观条件。
(三)从工程项目环节上,正在向工程中标后转移
近年来,随着《招投标法》贯彻落实的不断深入,各地在招投标方面规章制度日益健全和完善,同时近几年国家又将工程建设领域列为治理商业贿赂的重点,纪检、检察机关也将其列为监督和预防的重点对象,因此规避招标或以不正当方式取得工程承包权的可能性大大减小。在此情况下,发生工程腐败的重点环节也就悄然转移到中标后的分部分段发包、材料采购、现场管理、工程验收、工程款拨付等环节。这些环节监督措施少,当事人自由裁量空间大,这就使以权谋私者有机可乘。又由于贿赂行为都是一对一,隐蔽性强,也给纪检、检察机关查办带来很大困难。
(四)从发生职务犯罪的主体上,正在向评标专家人员和工程现场管理人员转移
目前,各地的招标机构都建立了自己相对固定的评标专家库,评标人员一般都是在开标时随机抽取,并采取背对背评标打分,在先前几年里这种评标方式发挥过积极的作用,但随着招投标市场的不断发展和反腐败斗争形势的不断严峻,评标人员受社会潜规则影响,收受当事人财物并走上犯罪道路的已为数不少,有些中介机构甚至开始成为腐败发生的重灾区,这就严重损害了招投标市场公开、公平、公正的原则,损害了奉公守法市场主体的合法权益。另外,目前在大多数地方,建设工程通常是由建设单位组建一个“基建班子”,具体负责工程的指挥、协调、管理、材料采购、资金拨付等工作,一些专业项目施工单位和建筑材料的推销商就会不择手段地去拉拢腐蚀工程现场负责人员,如果现场负责管理人员免疫力不强,就很容易被拉下水。
(五)从工程项目的中标方式上,正在由“正面强攻”向“外围包操”转移
随着招投标市场建设不断走向规范化,监督制约机制不断完善,以及科技手段的 广泛应用,在招投标活动中人为因素干扰越来越少,主管部门领导、监督人员和招标市场工作人员的自由裁定空间很少,无法影响招标结果,要达到中标目的仅靠疏通这些人员是难以办到的。因此,投标企业便改变战术,把精力由“正面强攻”转向“外围包操”,即由过去的标内攻击转为标外围攻,通过串标、陪标达到中标目的。串标、陪标行为在认定和查处上有一定难度,其组织者有的事前以贿赂手段买通陪标人,有的是中标后发给陪标人好处费,这种现象被投标者们称作是集中优势,共猎合围,利益分沾,实现多赢。目前,串标、陪标现象具有相当的普遍性,这也反映出招投标市场发育还不成熟,规范化管理程度还不高,法治机制还不健全。
二、当前工程建设领域职务犯罪预防对策
针对工程建设领域发生职务犯罪的隐患和问题,我们认为必须多措并举,多管齐下,着力从以下几方面抓好防范。
(一)突出重点,着力加强对政府和集体投资重大工程项目的专项预防
政府和集体投资项目是不法分子凯觎的“唐僧肉”,也是腐败行为发生的相对高发区。对此,检察机关要充分发挥职能作用,主动贴近,深入调研,全程跟踪,同步预防。首先,要从服务经济发展、服务“三保”的大局出发,在国家加大投资、扩大内需的形势下,调整思路,突出重点,创新措施,积极搞好政府和集体投资的重大工程项目的专项同步预防。其次,要协同纪检、审计、财政等部门,集中管理资源,重点加强对政府和集体投资项目的监管。第三,要与重大工程政府主管部门搞好联合预防。在重大工程项目上严格执行《招投标法》,实行廉政准入、退出制度,“双签”制度,纪检、检察、审计等多方监督和共同预防制度。对政府和集体投资项目,积极实行项目代建制,推进对重大工程项目的依法管理。
(二)强化监督,积极推进招投标市场规范化建设
一是加强对招投标活动的监督,确保阳光操作,公开、公平、公正。督促招投标办对房屋建筑工程的装饰装修、设备材料等分部分项未纳入总承包招标的,实行分部分项和货物招标预登记制度,定期在媒体上公开信息,接受社会监督,积极推行清单计价招标,远程评标等管理机制,对开标、评标程序操作实行临场监督。二是将预防监督向中标以后延伸。建立重大工程中标后巡查制度,对合同管理、项目分包、资金拨付等进行重点监控。三是加大对违法行为查处力度,对违法分包、串标、围标等违法现象依法严厉查处。
(三)完善机制,建立健全教育制度监督“三位一体”的预防体系
以科学发展观为指导,坚持以人为本,加强对重点岗位人员的教育管理,筑牢拒腐防变的思想道德防线、制度防线和监督防线。一是建立有效的思想防范机制。进一步创新教育方式方法,采取各种手段,引导招投标工作人员树立正确的权力观、道德观和利益观,自觉抵制社会上的“潜规则”等不正之风,形成以廉为荣,以贪为耻的良好风尚。二是建立科学的权力运行机制。对招投标中的关键环节,通过健全规章制度,强化对权力运行的制约。加大制度的科技含量,减少人为因素对制度运行的影响,形成让权力退出、靠制度运行的良好机制。三是建立全方位的监督体系。提高行政监督的效能,畅通社会监督渠道,充分发挥各个监督主体的作用,努力实现工程项目招投标全过程在阳光下运行。