论文部分内容阅读
摘 要：以邓恩提出的价值、规范、事实政策分析模式为分析框架，从政策目标、政策机制、政策工具三方面入手，对我国区域公共政策冲突进行反思，在此基础上，依据十八届三中全会提出的从管理走向治理的新思路，提出从整合区域公共政策目标、构建多元化区域公共政策管理机构、健全区域公共政策网络化体系三方面实现区域公共政策重塑。
关键词：区域治理 公共政策 冲突 管理 治理
一、问题提出
随着经济全球化的发展，区域一体化日益受到人们的关注。改革开放以来，我国先后建立了珠三角、长三角、京津唐地区、长株潭地区、北部湾经济区等诸多跨区域经济合作区，这充分昭示着我国区域治理战略的稳步推进。实践表明，区域治理作为建立在行政区域合作基础上的新型政府治理模式，以区域内的公共事务和公共问题为对象，在一体化空间内多元主体通过网络化混合治理机制谋求区域公共利益最大化，这彰显了现代化治理理念，适应了我国经济社会快速发展的需要。
区域治理是行政体制在区域层次上的运作，这种行政权力运作模式更加强调“求同存异”，即在同一种体制架构基础上，允许除了主权国家或政府之外的其他治理主体，如超国家、社会组织乃至个体等为解决公共事务或公共问题贡献力量。然而，多元治理主体也就意味着多元利益需求，区域公共政策作为区域多元治理主体沟通、协商甚至利益博弈产生的区域公共管理实践，是区域治理的基本手段，是政府在解决区域公共问题时进行的理性工具选择。从某种意义上说，区域公共政策实现区域治理的基本路径，因此，充分理解和认识区域公共政策冲突对构建多元化、网络化的区域公共政策体系，乃至实现区域治理的价值目标具有巨大推动作用。
二、研究回顾
通过对当前我国关于公共政策冲突的相关文献进行归纳梳理，发现国内相关学者主要从以下角度研究了公共政策冲突的形成与消解：
第一，从体制性因素入手，宏观上以公共政策的制度框架——现代官僚制为分析框架，以官僚组织、官僚以及官僚制的运行机制为研究要素，最终将公共政策冲突的根本性因素归咎于官僚制。微观上深入分析了政策体制，包括政策制定主体的协调机制、政策执行的反馈机制等等。
第二，以利益冲突为分析视角，将公共政策冲突的实质归结为政策主体之间的冲突，尤其是政策主体之间利益、权力、理念等的冲突。政策制定主体在功能、地位等方面的差异性，行政体制层级的复杂性，都成为引發公共政策冲突的重要因素。同时政府自利性与公共政策冲突之间存在着密切联系，而政府自利性从微观上包括：各级政府自利性、政府职能部门自利性以及政府官员自利性。
美国学者邓恩提出，公共政策分析要关注事实、行为规范和价值三个层面的问题。其中，价值实现是检验问题解决的主要标准，事实的存在会限制或促进价值实现，而采取合理的行动则可能促进价值实现。这为更为系统全面的理解我国区域公共政策冲突提供了理论依据。
三、三重困境：区域公共政策冲突反思
基于邓恩政策分析框架，下面从价值、规范、事实三个层面对我国区域公共政策冲突问题进行反思。
1.价值层面：区域公共政策目标异化。“公共政策的本质在于均衡多元利益，实现作为社会利益核心的具有社会共享性的公共利益与具有组织分享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益”。区域公共政策是区域共同体为追求区域社会公共利益最大化而进行的协商甚至妥协，其本质是区域内经济、政治等诸多利益的增进和分配，然而随着区域化进程加快，区域经济快速发展，区域公共政策的目标已被逐渐异化。
1.1中央政府区域公共政策目标执行异化。中央政府出于区域化战略考虑，为平衡地区发展差异积极推进区域一体化，但在实践过程中，由于地方政府间的恶性竞争或现实条件的制约，中央区域公共政策的目标在地方政府执行阶段被严重异化，地方政府与中央政府之间呈现出一种貌合神离的状态。根据委托——代理理论，区域地方政府是中央政府的代理人，中央政府制定的区域公共政策需要通过地方政府的行动实现，同时，为保持政策工具的协调、系统，中央政府在进行区域公共政策再决策时往往需要依据地方政府行动传递出的信号。对于中央政策，地方政府采取的行动可以分为两类：严格执行、敷衍执行。敷衍执行一旦被发现，将会受到中央政府的惩罚，故而地方政府会掩盖其真实的行动信号，尤其是在掩盖成本极小的情况下，大量欺上瞒下的行为便出现了。中央政府能否保持理性，合理判断地方政府行动传递信号的真实性将直接影响着区域公共政策的贯彻执行，中央政府与区域地方政府的不合作博弈成为区域公共政策协调、系统的一大障碍。
1.2区域政府间不合作博弈。改革开放以来，我国的区域公共政策一直坚持区域公共利益最大化的价值取向，但在实践操作过程中却一直遵循的是“效率优先、兼顾公平”的原则，不可否认，在区域一体化初期这在一定程度上极大的推进了区域经济的快速发展，但随着区域化进程加深，效率优先的原则导向不可避免的带来了地区收入差距过大等一系列社会公平问题。当区域整体利益与地方局部利益存在较大分歧时，区域公共政策难以对区域内独立的利益要求进行有效平衡，在地方保护主义观念的错误引导下，区域地方政府间恶性竞争便泛滥开来。由于区域内各政府组织拥有的资源存在较大差异，在缺乏利益补偿共享机制的条件下，为实现自身利益最大化，尽量避免本地方利益在府际合作中外溢，地方政府甚至不顾区域治理的整体性与全局性，采取地方保护主义，严重背离了区域公共政策公共利益最大化的价值取向。
2.规范层面：区域公共政策机制缺失。当前我国国内的区域公共政策机制并不完善，相较于较为成熟的欧盟等区域而言，我国国内区域化最大的不足在于缺少一个具有法律权威地位、职能明确的区域公共政策管理机构，这导致中央与地方政府制定的区域公共政策难以实现协调衔接。此外，我国现行的区域共政策机制仍是建立在传统官僚制基础上的，区域公共政策的制定和实施主要依靠强制性实现。首先，政策主体机制单一，主要表现为中央政府主导制定，区域地方政府参与制定并执行。在这一政策主体机制下，中央政府主要依靠自己的主观性与权威性决定区域公共政策的制定和实施，将区域社会其他参与主体排斥在决策体制外，这也就意味着各方利益诉求渠道被堵塞，地方利益难以进行整合，基于中央政府的有限理性进行的区域公共政策难免缺乏科学性、针对性。其次，区域公共政策执行随性大。区域公共政策主要由地方政府负责执行，但由于地方政府同时拥有制定政策的权力，而且缺少职能明确的区域政策管理机构对府际关系进行协调，某些地方政府有可能对中央区域公共政策变相执行，从而实现自身地方利益的明显增进，而忽视政策对区域内其他地方的负面影响，或者忽视微观政策与中央宏观目标的协调。最后，区域公共政策配套机制缺位。公共政策能否实现效能最大化，不仅取决于政策本身的调适度，还需要相应配套机制的保障。随着区域合作的深化，区域公共问题日益突出，区域公共政策调适的主体呈现多元化、复杂化特征，创新针对区域公共政策的监督、评估机制的需要越来越迫切。然而，目前我们缺少必要的监督机制、信息管理机制、责任追究机制等，难以对区域公共政策定期进行评估，无法及时调整利益增进不明显甚至导致利益失衡的政策。 3.事实层面：区域公共政策工具单一。随着我国国内区域一体化进程的稳步推进，区域公共问题逐渐复杂化，未解决区域公共事务或公共问题而存在的区域公共政策冲突日益突出，其中一个重要的原因是政策工具运用的单一性。从纵向上来看，从早期以经济特区为重点的沿海地区优先发展战略，到以缩小经济差距为导向的西部大开发战略，乃至近年来的武汉经济圈、泛北部湾经济合作区等区域合作，都集中表现为中央政府制定战略导向性的基本政策，但中观层面以及微观层面针对区域公共问题的具体政策偏少，而地方政府在进行具体政策工具选择时很难站在区域公共问题的战略化高度，这极易导致地方政府具体化的区域公共政策与中央政府的战略性区域政策相冲突。从横向上来看，区域公共问题的复杂性决定了区域公共政策的目标不仅只有经济，还应包括政治、环境、文化等，但当前我国的区域政策体系比较明显的偏重经济政策，而且在区域协调发展中我国主要采取行政及经济手段，严重忽视了政策工具体系的协调性、完整性，难免会引发区域公共政策的冲突。
四、从管理走向治理：区域公共政策重塑
通过前文分析，区域公共政策冲突的消解需要在区域公共利益的价值导向下，各利益主体通过充分协商，展开系统化、网络化的政策实践。从区域管理走向区域治理更加强调多元化、体系化，主要体现为：多元政策目标的整合、多元主体的网络化治理以及多元政策工具的体系化运用。具体来说，要求我们：
1.以区域公共利益为导向，整合区域政策目标。解决区域公共政策冲突问题，实现政策体系协调、一致，首要任务是要回归区域公共政策的公共利益导向，整合区域问题多元化、复杂化的政策目标。这里所谓的“公共”不同于传统行政区的地方公共利益，而是区域内地方公共利益进行整合均衡之后的区域公共利益。此外，在区域公共利益的实现过程中，区域公共政策必须坚持效率与公平的统一原则。这就要求政府打破行政壁垒，打破地方保护主义，为区域内资源合理流动提供良好环境。同时，由于区域内存在多个拥有各地方利益的主体，在追求区域内公共利益最大化的同时要注意协调和均衡各主体的利益，尽量避免区域内部差距过大，贯彻公平原则。进一步来说，区域合作谋求的不仅仅是区域经济的协调发展，还应包括区域政治、社会、文化等综合协调，尤其是十八大提出要实现公共服务均等化。因此，区域公共政策要摆脱传统以经济政策为主的政策体系，突出区域优势功能，针对区域内各地方拥有的不同资源优势制定差别化的区域公共政策，努力构建既有分工又有合作的区域化格局，实现各地方政策目标的整合与优化。
2.以多元主体合作模式构建区域公共政策机构。缓解区域共政策冲突本质上就是要协调区域内多元利益相关者间的利益分配，实现效率与公平的双赢。因此，我们要努力搭建利益信息沟通平台，促进多元主体间的沟通与协商。
首先，强化中央政府的协调功能，建立区域地方政府间利益公平分配机制。虽然当前我国地方政府与中央政府依然保持着“强中央、弱地方”的状态，但减政放权极大地削弱了中央政府的权威，这对中央政府协调地方政府利益争端极其不利。因此，我们要不断强化中央政府的协调功能，保障其在消除区域府际间零和博弈的权威。但这并不意味着允许中央政府包办一切，我们仍要坚持市场调节的基础地位，只有在市场失灵的领域才能借助政府干预。另外，针对区域合作过程中地方政府间的利益失衡现象，我们要努力建立并完善利益补偿机制，在鼓励地方政府公平竞争与合作的基础上，对利益分配不理想的状况进行补偿和优化，实现区域政府间长远的合作共赢。
其次，鼓励社会组织等多元主体参与政策议程，畅通利益诉求渠道。改革开放以来，我国社会组织无论是在数量还是质量方面都取得了长足发展，逐渐成为影响政策议程的一支重要力量。特别是近年来，我国开始倡导社会组织参与社会管理，在诸多政策指导下其参与公共事务在深度与广度方面都有长足发展，这也就意味着区域公共政策的制定必须充分重视以社会组织为代表的多元主体的利益诉求，努力实现科学化、民主化决策，这不仅有利于消解区域政策冲突，而且能够减少区域公共政策执行的阻碍，提升政府提供公共服务的质量。
最后，努力建构职责明确的区域政策管理机构。随着我国区域化进程加快，在中央政府与不同区域间建构具有法律权威、职能明确的区域管理机构的需要越来越迫切。国外区域化大都采取机构体制化措施，例如欧盟建立的欧盟委员会、欧盟理事会以及欧洲会议中心等。这些机构都有自身特定的职能，其主要功能是充当了欧盟与区域国家的中介桥梁。借鉴欧盟成功经验，我们要努力建构区域公共政策管理机构，其主要职能是协调地方政府与区域整体以及区域内府际间的利益，为地方政府的信息交流搭建平台，对区域公共政策的执行进行监督和评估，保障区域公共政策间的协调一致等。
3.建立健全区域公共政策网络化体系。伴随区域合作深化的是区域公共问题日益突出，且显现出复杂多变的特征，区域公共政策体系亟需完善。
首先，要综合运用多元政策工具。在市场经济体制影响下，当前我国的区域协调政策工具以经济手段为主，但与发达国家相比仍存在诸多不足。相较于欧盟的结构基金、聚合基金、团结基金等设计，我国的经济手段仅仅是通过扶贫资金、支农资金等形式将资金投入到区域建设中，但由于缺乏必要的制度监督和保障，资金的利用往往并未实现预期目标。因此，为消解区域公共政策冲突，我们要注重尝试多元政策工具的运用，在经济手段为主的基础上不断完善行政、法律等手段，同时不仅要充分发挥政策工具的激励、引导功能，还需利用其协调功能实现区域公共政策的网络化。
其次，要实现单一区域公共政策的多元化转变，建立健全区域政策体系。纵向来看，要完善由中央宏观基本政策、中观协调政策以及微观地方具体政策构成的区域公共政策框架，宏观层面强化中央基本区域政策的科学性及针对性，中观层面通过政策固定区域地方政府间的利益协调机制，微观层面具体政策要坚持中央基本政策的指导，遵循区域公共利益最大化的价值导向。在横向上，由于区域公共问题的复杂性，某一公共问题有可能涉及经济、文化、环境甚至政治等诸多领域，因此，在制定区域公共政策时我们要综合考虑经济目标、政治目标、社会目标等方面，同时要保障区域内经济政策、政治政策、社会政策等政策体系的协调性。
受我国行政体制、经济体制等诸多因素的影响，尤其是区域合作深化带来的区域公共问题复杂多变的现状，区域公共政策冲突的消解不可能一蹴而就。但是，随着区域战略化进程加快，区域治理理念从管理向治理转变必将日益受到人们的关注，区域内多元主体通过协商整合多元利益，进而运用网络化政策工具进行区域公共决策实践，这将是实现区域政府良性协调发展的重要举措。
参考文献：
[1]陈瑞莲，杨爱平.从区域公共管理到区域治理研究：历史的转型[J].南开学报（哲学社会科学版），2012（2）.
[2]叶大凤.区域经济合作中的公共政策缺失与对策[J].桂海论坛，2008，24（6）.
[3][美]邓恩.公共政策分析导论[M].谢明，杜子芳，伏燕，付涛，伍业峰，译.北京：中国人民大学出版社，2002 .
[4]邹东升，陈达.公共政策执行困境的解决之道：宏观逻辑与微观机制的统一[J].探索，2007（2）.
[5]唐庆鹏.区域公共管理视野下的我国区域公共政策：解构与创新[J].领导科学，2010（4）.
[6]许焰妮，唐娜.基于府际关系视角的区域一体化模式分析[J].北京行政学院学报，2013（4）.
[7]陈振明.公共政策学——政策分析的理论、方法和技术[M].北京：中国人民大学出版社，2007.
作者簡介：崔静静（1990—），女，山东聊城人，硕士研究生，研究方向为政府行为与公共政策。
关键词：区域治理 公共政策 冲突 管理 治理
一、问题提出
随着经济全球化的发展，区域一体化日益受到人们的关注。改革开放以来，我国先后建立了珠三角、长三角、京津唐地区、长株潭地区、北部湾经济区等诸多跨区域经济合作区，这充分昭示着我国区域治理战略的稳步推进。实践表明，区域治理作为建立在行政区域合作基础上的新型政府治理模式，以区域内的公共事务和公共问题为对象，在一体化空间内多元主体通过网络化混合治理机制谋求区域公共利益最大化，这彰显了现代化治理理念，适应了我国经济社会快速发展的需要。
区域治理是行政体制在区域层次上的运作，这种行政权力运作模式更加强调“求同存异”，即在同一种体制架构基础上，允许除了主权国家或政府之外的其他治理主体，如超国家、社会组织乃至个体等为解决公共事务或公共问题贡献力量。然而，多元治理主体也就意味着多元利益需求，区域公共政策作为区域多元治理主体沟通、协商甚至利益博弈产生的区域公共管理实践，是区域治理的基本手段，是政府在解决区域公共问题时进行的理性工具选择。从某种意义上说，区域公共政策实现区域治理的基本路径，因此，充分理解和认识区域公共政策冲突对构建多元化、网络化的区域公共政策体系，乃至实现区域治理的价值目标具有巨大推动作用。
二、研究回顾
通过对当前我国关于公共政策冲突的相关文献进行归纳梳理，发现国内相关学者主要从以下角度研究了公共政策冲突的形成与消解：
第一，从体制性因素入手，宏观上以公共政策的制度框架——现代官僚制为分析框架，以官僚组织、官僚以及官僚制的运行机制为研究要素，最终将公共政策冲突的根本性因素归咎于官僚制。微观上深入分析了政策体制，包括政策制定主体的协调机制、政策执行的反馈机制等等。
第二，以利益冲突为分析视角，将公共政策冲突的实质归结为政策主体之间的冲突，尤其是政策主体之间利益、权力、理念等的冲突。政策制定主体在功能、地位等方面的差异性，行政体制层级的复杂性，都成为引發公共政策冲突的重要因素。同时政府自利性与公共政策冲突之间存在着密切联系，而政府自利性从微观上包括：各级政府自利性、政府职能部门自利性以及政府官员自利性。
美国学者邓恩提出，公共政策分析要关注事实、行为规范和价值三个层面的问题。其中，价值实现是检验问题解决的主要标准，事实的存在会限制或促进价值实现，而采取合理的行动则可能促进价值实现。这为更为系统全面的理解我国区域公共政策冲突提供了理论依据。
三、三重困境：区域公共政策冲突反思
基于邓恩政策分析框架，下面从价值、规范、事实三个层面对我国区域公共政策冲突问题进行反思。
1.价值层面：区域公共政策目标异化。“公共政策的本质在于均衡多元利益，实现作为社会利益核心的具有社会共享性的公共利益与具有组织分享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益”。区域公共政策是区域共同体为追求区域社会公共利益最大化而进行的协商甚至妥协，其本质是区域内经济、政治等诸多利益的增进和分配，然而随着区域化进程加快，区域经济快速发展，区域公共政策的目标已被逐渐异化。
1.1中央政府区域公共政策目标执行异化。中央政府出于区域化战略考虑，为平衡地区发展差异积极推进区域一体化，但在实践过程中，由于地方政府间的恶性竞争或现实条件的制约，中央区域公共政策的目标在地方政府执行阶段被严重异化，地方政府与中央政府之间呈现出一种貌合神离的状态。根据委托——代理理论，区域地方政府是中央政府的代理人，中央政府制定的区域公共政策需要通过地方政府的行动实现，同时，为保持政策工具的协调、系统，中央政府在进行区域公共政策再决策时往往需要依据地方政府行动传递出的信号。对于中央政策，地方政府采取的行动可以分为两类：严格执行、敷衍执行。敷衍执行一旦被发现，将会受到中央政府的惩罚，故而地方政府会掩盖其真实的行动信号，尤其是在掩盖成本极小的情况下，大量欺上瞒下的行为便出现了。中央政府能否保持理性，合理判断地方政府行动传递信号的真实性将直接影响着区域公共政策的贯彻执行，中央政府与区域地方政府的不合作博弈成为区域公共政策协调、系统的一大障碍。
1.2区域政府间不合作博弈。改革开放以来，我国的区域公共政策一直坚持区域公共利益最大化的价值取向，但在实践操作过程中却一直遵循的是“效率优先、兼顾公平”的原则，不可否认，在区域一体化初期这在一定程度上极大的推进了区域经济的快速发展，但随着区域化进程加深，效率优先的原则导向不可避免的带来了地区收入差距过大等一系列社会公平问题。当区域整体利益与地方局部利益存在较大分歧时，区域公共政策难以对区域内独立的利益要求进行有效平衡，在地方保护主义观念的错误引导下，区域地方政府间恶性竞争便泛滥开来。由于区域内各政府组织拥有的资源存在较大差异，在缺乏利益补偿共享机制的条件下，为实现自身利益最大化，尽量避免本地方利益在府际合作中外溢，地方政府甚至不顾区域治理的整体性与全局性，采取地方保护主义，严重背离了区域公共政策公共利益最大化的价值取向。
2.规范层面：区域公共政策机制缺失。当前我国国内的区域公共政策机制并不完善，相较于较为成熟的欧盟等区域而言，我国国内区域化最大的不足在于缺少一个具有法律权威地位、职能明确的区域公共政策管理机构，这导致中央与地方政府制定的区域公共政策难以实现协调衔接。此外，我国现行的区域共政策机制仍是建立在传统官僚制基础上的，区域公共政策的制定和实施主要依靠强制性实现。首先，政策主体机制单一，主要表现为中央政府主导制定，区域地方政府参与制定并执行。在这一政策主体机制下，中央政府主要依靠自己的主观性与权威性决定区域公共政策的制定和实施，将区域社会其他参与主体排斥在决策体制外，这也就意味着各方利益诉求渠道被堵塞，地方利益难以进行整合，基于中央政府的有限理性进行的区域公共政策难免缺乏科学性、针对性。其次，区域公共政策执行随性大。区域公共政策主要由地方政府负责执行，但由于地方政府同时拥有制定政策的权力，而且缺少职能明确的区域政策管理机构对府际关系进行协调，某些地方政府有可能对中央区域公共政策变相执行，从而实现自身地方利益的明显增进，而忽视政策对区域内其他地方的负面影响，或者忽视微观政策与中央宏观目标的协调。最后，区域公共政策配套机制缺位。公共政策能否实现效能最大化，不仅取决于政策本身的调适度，还需要相应配套机制的保障。随着区域合作的深化，区域公共问题日益突出，区域公共政策调适的主体呈现多元化、复杂化特征，创新针对区域公共政策的监督、评估机制的需要越来越迫切。然而，目前我们缺少必要的监督机制、信息管理机制、责任追究机制等，难以对区域公共政策定期进行评估，无法及时调整利益增进不明显甚至导致利益失衡的政策。 3.事实层面：区域公共政策工具单一。随着我国国内区域一体化进程的稳步推进，区域公共问题逐渐复杂化，未解决区域公共事务或公共问题而存在的区域公共政策冲突日益突出，其中一个重要的原因是政策工具运用的单一性。从纵向上来看，从早期以经济特区为重点的沿海地区优先发展战略，到以缩小经济差距为导向的西部大开发战略，乃至近年来的武汉经济圈、泛北部湾经济合作区等区域合作，都集中表现为中央政府制定战略导向性的基本政策，但中观层面以及微观层面针对区域公共问题的具体政策偏少，而地方政府在进行具体政策工具选择时很难站在区域公共问题的战略化高度，这极易导致地方政府具体化的区域公共政策与中央政府的战略性区域政策相冲突。从横向上来看，区域公共问题的复杂性决定了区域公共政策的目标不仅只有经济，还应包括政治、环境、文化等，但当前我国的区域政策体系比较明显的偏重经济政策，而且在区域协调发展中我国主要采取行政及经济手段，严重忽视了政策工具体系的协调性、完整性，难免会引发区域公共政策的冲突。
四、从管理走向治理：区域公共政策重塑
通过前文分析，区域公共政策冲突的消解需要在区域公共利益的价值导向下，各利益主体通过充分协商，展开系统化、网络化的政策实践。从区域管理走向区域治理更加强调多元化、体系化，主要体现为：多元政策目标的整合、多元主体的网络化治理以及多元政策工具的体系化运用。具体来说，要求我们：
1.以区域公共利益为导向，整合区域政策目标。解决区域公共政策冲突问题，实现政策体系协调、一致，首要任务是要回归区域公共政策的公共利益导向，整合区域问题多元化、复杂化的政策目标。这里所谓的“公共”不同于传统行政区的地方公共利益，而是区域内地方公共利益进行整合均衡之后的区域公共利益。此外，在区域公共利益的实现过程中，区域公共政策必须坚持效率与公平的统一原则。这就要求政府打破行政壁垒，打破地方保护主义，为区域内资源合理流动提供良好环境。同时，由于区域内存在多个拥有各地方利益的主体，在追求区域内公共利益最大化的同时要注意协调和均衡各主体的利益，尽量避免区域内部差距过大，贯彻公平原则。进一步来说，区域合作谋求的不仅仅是区域经济的协调发展，还应包括区域政治、社会、文化等综合协调，尤其是十八大提出要实现公共服务均等化。因此，区域公共政策要摆脱传统以经济政策为主的政策体系，突出区域优势功能，针对区域内各地方拥有的不同资源优势制定差别化的区域公共政策，努力构建既有分工又有合作的区域化格局，实现各地方政策目标的整合与优化。
2.以多元主体合作模式构建区域公共政策机构。缓解区域共政策冲突本质上就是要协调区域内多元利益相关者间的利益分配，实现效率与公平的双赢。因此，我们要努力搭建利益信息沟通平台，促进多元主体间的沟通与协商。
首先，强化中央政府的协调功能，建立区域地方政府间利益公平分配机制。虽然当前我国地方政府与中央政府依然保持着“强中央、弱地方”的状态，但减政放权极大地削弱了中央政府的权威，这对中央政府协调地方政府利益争端极其不利。因此，我们要不断强化中央政府的协调功能，保障其在消除区域府际间零和博弈的权威。但这并不意味着允许中央政府包办一切，我们仍要坚持市场调节的基础地位，只有在市场失灵的领域才能借助政府干预。另外，针对区域合作过程中地方政府间的利益失衡现象，我们要努力建立并完善利益补偿机制，在鼓励地方政府公平竞争与合作的基础上，对利益分配不理想的状况进行补偿和优化，实现区域政府间长远的合作共赢。
其次，鼓励社会组织等多元主体参与政策议程，畅通利益诉求渠道。改革开放以来，我国社会组织无论是在数量还是质量方面都取得了长足发展，逐渐成为影响政策议程的一支重要力量。特别是近年来，我国开始倡导社会组织参与社会管理，在诸多政策指导下其参与公共事务在深度与广度方面都有长足发展，这也就意味着区域公共政策的制定必须充分重视以社会组织为代表的多元主体的利益诉求，努力实现科学化、民主化决策，这不仅有利于消解区域政策冲突，而且能够减少区域公共政策执行的阻碍，提升政府提供公共服务的质量。
最后，努力建构职责明确的区域政策管理机构。随着我国区域化进程加快，在中央政府与不同区域间建构具有法律权威、职能明确的区域管理机构的需要越来越迫切。国外区域化大都采取机构体制化措施，例如欧盟建立的欧盟委员会、欧盟理事会以及欧洲会议中心等。这些机构都有自身特定的职能，其主要功能是充当了欧盟与区域国家的中介桥梁。借鉴欧盟成功经验，我们要努力建构区域公共政策管理机构，其主要职能是协调地方政府与区域整体以及区域内府际间的利益，为地方政府的信息交流搭建平台，对区域公共政策的执行进行监督和评估，保障区域公共政策间的协调一致等。
3.建立健全区域公共政策网络化体系。伴随区域合作深化的是区域公共问题日益突出，且显现出复杂多变的特征，区域公共政策体系亟需完善。
首先，要综合运用多元政策工具。在市场经济体制影响下，当前我国的区域协调政策工具以经济手段为主，但与发达国家相比仍存在诸多不足。相较于欧盟的结构基金、聚合基金、团结基金等设计，我国的经济手段仅仅是通过扶贫资金、支农资金等形式将资金投入到区域建设中，但由于缺乏必要的制度监督和保障，资金的利用往往并未实现预期目标。因此，为消解区域公共政策冲突，我们要注重尝试多元政策工具的运用，在经济手段为主的基础上不断完善行政、法律等手段，同时不仅要充分发挥政策工具的激励、引导功能，还需利用其协调功能实现区域公共政策的网络化。
其次，要实现单一区域公共政策的多元化转变，建立健全区域政策体系。纵向来看，要完善由中央宏观基本政策、中观协调政策以及微观地方具体政策构成的区域公共政策框架，宏观层面强化中央基本区域政策的科学性及针对性，中观层面通过政策固定区域地方政府间的利益协调机制，微观层面具体政策要坚持中央基本政策的指导，遵循区域公共利益最大化的价值导向。在横向上，由于区域公共问题的复杂性，某一公共问题有可能涉及经济、文化、环境甚至政治等诸多领域，因此，在制定区域公共政策时我们要综合考虑经济目标、政治目标、社会目标等方面，同时要保障区域内经济政策、政治政策、社会政策等政策体系的协调性。
受我国行政体制、经济体制等诸多因素的影响，尤其是区域合作深化带来的区域公共问题复杂多变的现状，区域公共政策冲突的消解不可能一蹴而就。但是，随着区域战略化进程加快，区域治理理念从管理向治理转变必将日益受到人们的关注，区域内多元主体通过协商整合多元利益，进而运用网络化政策工具进行区域公共决策实践，这将是实现区域政府良性协调发展的重要举措。
参考文献：
[1]陈瑞莲，杨爱平.从区域公共管理到区域治理研究：历史的转型[J].南开学报（哲学社会科学版），2012（2）.
[2]叶大凤.区域经济合作中的公共政策缺失与对策[J].桂海论坛，2008，24（6）.
[3][美]邓恩.公共政策分析导论[M].谢明，杜子芳，伏燕，付涛，伍业峰，译.北京：中国人民大学出版社，2002 .
[4]邹东升，陈达.公共政策执行困境的解决之道：宏观逻辑与微观机制的统一[J].探索，2007（2）.
[5]唐庆鹏.区域公共管理视野下的我国区域公共政策：解构与创新[J].领导科学，2010（4）.
[6]许焰妮，唐娜.基于府际关系视角的区域一体化模式分析[J].北京行政学院学报，2013（4）.
[7]陈振明.公共政策学——政策分析的理论、方法和技术[M].北京：中国人民大学出版社，2007.
作者簡介：崔静静（1990—），女，山东聊城人，硕士研究生，研究方向为政府行为与公共政策。