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[摘要] 改革现行预算制度，实行“阳光预算”，就是要使政府预算的全过程公开、透明，构建预算编制、预算执行、预算监督的主体制衡机制。
[关键词] 财政； 预算制度； 改革
[中图分类号] F810.6 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）15-0033-02
王绍光在《美国进步时代的启示》一书中，援引“布鲁金斯学会”观点：预算问题绝不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度建设的大问题。预算不科学、不全面的政府是“看不见的政府”，预算制度变革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”，人民才有可能对它进行监督。在这个意义上，预算是一种对政府和政府官员的“制度控制方法”。实行“阳光预算”，就是要使政府预算的全过程公开、透明，通过“阳光采购”、“阳光支付”、“阳光账户”、“阳光财政体制”等一系列配套工程，构建预算编制、预算执行、预算监督的立体制衡机制。
一、建立统一的预算编制机构和多元复式预算体系
预算是具有法律效力的政府财政收支计划，是政务公开的基本方式。预算公开、透明的过程就是预算范围从狭窄走向完整的过程。这是实现阳光预算的根本途径。所以，应建立具有中国特色的多元复式预算体系。从复式预算内容上看，应构建由公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算、财政投融资预算组成的完整体系：
1.公共财政预算。公共财政是市场经济体制下的政府财政。要按照提供公共产品和服务的范围，逐步调整财政供给的范围，并逐步退出一般性、竞争性经营领域，加大对公共需要的保障力度。目前，我国公共财政支出范围还存在许多不合理因素，应进一步优化支出结构，提高预算的公共性。
2．国有资本经营预算。国有资本经营预算的分配主体是国有资产所有者、出资人的政府，以国有资产经营为分配目的、以资产所有者为分配依据、以竞争性市场为活动范围建立的预算管理体制，目的是推进国有经济布局和结构调整。目前国有资本经营预算虽刚起步，但它无疑是国家预算的重要组成部分，并在资源配置中起着关键性作用。
3．社会保障预算。社会保障预算是指政府在维护社会稳定、保障低收入公民生活、扶贫济困及社会保障投资运营中的收支预算。其分配主体是以社会管理者身份出现的政府，其本质是公共财政。目前，随着我国社会保障基金的起步和快速发展，社会保障预算也应在大预算的框架下单独编制、运行，以发挥更大的效能。
4．财政投融资预算。财政投融资预算是为了保证国家重点建设资金的需要，将国家政策性投融资收支与现有的国家债务收支相结合纳入预算管理。目前财政投融资预算尚未编制，其范畴也存在较大争议，但政府有偿组织预算收入和支出情况尚未全面反映，不利于防范、化解财政风险和财政宏观职能的发挥。国家预算也不完整。
二、全面推行部门预算，解决预算编制中的问题
预算的细化是阳光预算的逻辑起点。部门预算是市场经济国家普遍使用的预算编制方法，由政府各部门根据其职能和社会事业发展的需要，统一编制反映本部门所有收支的预算。由于部门预算是整个预算编制的基础，因此是细化预算的根本性措施之一。
编制部门预算应着重抓好三个环节：
1． 实施综合预算，实现收支统管。
综合预算是指各部门编制部门预算时，要全面考虑预算内外所有的收支情况，实现部门预算内外的综合平衡。虽然早在1996年国务院已经明确预算外资金也是财政资金，但受传统管理方式的影响，一些部门对于预算外资金管理不到位，有的甚至形成制度外资金。
政府非税收入是指除税收以外，依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分。综合预算就是要将这些收入全部纳入预算管理，实现全口径的收入和支出。
2． 积极推行零基预算。
预算编制方法对于预算编制的内容和效果有着重大影响。我国传统的基数法，一般根据基数和增长因素确定部门的预算安排。但由于对事业发展等客观因素无定量标准，就有了讨价还价的空间。财政部门也无据可依、无理能讲，更谈不上细化的问题。
零基预算编制方法，是依据各单位的人员编制情况，当年事业发展计划和工作任务，按照支出标准，从零开始，每年确定一次。与基数增长法相比，零基预算可以使整个财政资金分配更趋科学合理，有利于提高财政资金的整体使用效益。在编制部门预算时，零基法要求提供更加详细的内容和与之相关的财政和公共管理信息，为财政部门审核预算提供依据。同时，零基预算在有些支出项目上也存在不适用性，应统筹考虑，科学编制。
零基预算要求预算部门要划分和评估成本，并保证所有机构中的优先目标，要在总体目标和基本原则下，对项目提出终止、缩减、持续、扩充等不同的意见。所有这些，必须建立在细致、科学论证的基础之上。
3． 建立预算绩效评价体系。
我国预算绩效评价面临两个突出问题：第一，需求与供给的矛盾十分突出。一些正常的、合理的需求，有时难以满足；第二，在合规性、安全性没有完全做到的情况下，绩效评价无从谈起。所以，探索预算绩效评价机制对于完善预算编制和执行具有重要意义。当今西方国家比较通行的预算支出绩效评价是3E原则，即围绕经济性、效率性和效果性展开。我国的预算编制还应根据实际情况，加入合规、安全性内容，并形成以安全性为前提、以合规性为基础的绩效评价体系。
三、完善预算执行的动态管理，确保预算的法定性
“一年预算，预算一年”。预算是具有特殊性质的法案，预算的编制过程既是政策性、技术性比较强的操作过程，也是立法的过程。执行预算实际上是执法的过程，法定性不仅体现于预算编制过程，更体现在预算执行的动态管理中。它包括：
1． 预算草案的修正问题。《预算法》及其实施条例只规定了预算由同级人大审批，但在人代会审查预算草案时，对发现的问题如何修正，并没有明确规定，致使预算草案的修正无法可依。面临的选择只能是：被迫批准或会后再修正。这就给预算执行带来了极大隐患。随着财政预算体制改革的不断深化，应修改包括预算编制审查时间、科目设置、部门预算的地位、监督等方面的问题，同时对预算修正和调整在预算执行中的特殊性做出规定。
2．预算调整问题。预算调整是指经人大批准的预算在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，增加举借债务时，需要调整预算。按照《预算法》规定，政府应该向同级人大常委会提出预算调整方案，由人大常委会审批通过。这是预算编制的一个延续过程，财政部门和其他部门不得擅自进行调整，也不允许先用后报。
3． 预算变更问题。现行《预算法》只规定了预算调整的概念和相应的法律程序，对预算变更并没有明确。实践中，除预算调整外，一切预算内容和项目的改变统称为“预算变更”，包括预备费动用、预算科目的混用、预算划转的内容，甚至有些界定比较模糊的超收安排、财政返还和补助等，也以“预算变更”的名义调整，回避了人大的监督和审批。所以在预算编制不细的情况下，预算变更应该完善工作程序，防止出现盲区。
四、推行政府采购制度，提高政府公共支出效率
实行政府采购就是把市场机制引入预算分配环节，将单一的货币管理形式扩展为采用货币、实物和劳务等综合管理形式，起到节约预算资金、降低采购成本、防止重复购置、优化资源配置等重要作用。我国目前的政府采购应做好以下几个环节：
1． 建立和完善以《政府采购法》为中心的法规体系，包括政府采购法、招投标法、经济合同法及地方采购的相关制度。从法律上规定相关的程序、方法、步骤，使政府采购行为纳入法制化轨道。
2． 逐步扩大政府采购的范围和规模。我国1996年开始进行政府采购的试点，到2004年，政府采购额已突破2000亿元，资金节约率为10%。但总体规模还不够大。根据国际经验，一个国家政府采购一般占当年GDP的10%以上，发达国家政府采购占GDP达15%-20%。不仅节约了资金，而且发挥了宏观调控和产业调整作用。相比之下，我国的差距还很大。
3．健全政府采购管理机构及信息平台。财政部门应主动承担起监管职责，逐步实现管理机构、执行机构、代理机构、仲裁机构独立运行机制，建立起一个政府采购信息网络，实现信息共享。
五、实行财政国库管理制度，确保预算顺畅、高效、安全运行
预算执行过程就是收入的归集与支出的拨付过程。所以从某种意义上说，财政国库承载着预算执行任务。过去预算执行方式是财政部门将预算确定的年度支出总额，按期拨付到各部门或单位，由其自主使用。财政部门只凭借各支出部门的财务报表进行事后监督，不能及时发现、纠正资金使用中存在的问题。由于资金分散支付和储存，造成大量资金沉淀在账户中，既降低了资金的使用效率，又加剧了财政资金运行的困难。
2000年，经国务院批准，中央粮库建设资金率先尝试了财政国库管理制度,到2005年中央各部委已全面铺开。财政国库管理制度包括三个方面：一是集中收入管理；二是集中支出管理；三是集中账户管理。在这种制度下，虽然预算单位的预算执行主体地位不变、预算资金使用权不变、财务管理权和会计核算权不变，但效率却得到了极大提高。
六、构建预算编制、预算执行的制衡机制，加强多层次监督
预算编制、预算审核批复、预算执行、决算是一个完整的预算周期，其中：预算监督贯穿于各个环节。从构建预算编制、执行的制衡机制入手，加强预算多层次监督是保证“阳光预算”的重要措施。在我国预算编制和执行过程中，应充分发挥各级人大、政府和财政部门多个层次的制衡、监督和保障作用。
预算监督除人大、政府、财政之外，审计、司法和社会等方面的监督也非常重要。审计部门对政府的财政收支活动开展审计，是代表政府实施审计监督；司法监督重在对预算编制与执行中违法行为进行惩处；社会监督主要通过各种媒体、舆论对预算编制与执行的监督。
党的十六届三中全会通过的《决定》提出：“改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制……加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。”这些要求充分表明，强化预算监督、完善预算制衡机制已成为推进社会主义市场经济的重要任务之一。只有各部门、各机构形成分工明确、权力制衡、相互制约、相互促进的机制，预算才能真正走向“阳光”。
(本文作者：财政部驻广东专员办专员、党组书记)
[关键词] 财政； 预算制度； 改革
[中图分类号] F810.6 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）15-0033-02
王绍光在《美国进步时代的启示》一书中，援引“布鲁金斯学会”观点：预算问题绝不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度建设的大问题。预算不科学、不全面的政府是“看不见的政府”，预算制度变革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”，人民才有可能对它进行监督。在这个意义上，预算是一种对政府和政府官员的“制度控制方法”。实行“阳光预算”，就是要使政府预算的全过程公开、透明，通过“阳光采购”、“阳光支付”、“阳光账户”、“阳光财政体制”等一系列配套工程，构建预算编制、预算执行、预算监督的立体制衡机制。
一、建立统一的预算编制机构和多元复式预算体系
预算是具有法律效力的政府财政收支计划，是政务公开的基本方式。预算公开、透明的过程就是预算范围从狭窄走向完整的过程。这是实现阳光预算的根本途径。所以，应建立具有中国特色的多元复式预算体系。从复式预算内容上看，应构建由公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算、财政投融资预算组成的完整体系：
1.公共财政预算。公共财政是市场经济体制下的政府财政。要按照提供公共产品和服务的范围，逐步调整财政供给的范围，并逐步退出一般性、竞争性经营领域，加大对公共需要的保障力度。目前，我国公共财政支出范围还存在许多不合理因素，应进一步优化支出结构，提高预算的公共性。
2．国有资本经营预算。国有资本经营预算的分配主体是国有资产所有者、出资人的政府，以国有资产经营为分配目的、以资产所有者为分配依据、以竞争性市场为活动范围建立的预算管理体制，目的是推进国有经济布局和结构调整。目前国有资本经营预算虽刚起步，但它无疑是国家预算的重要组成部分，并在资源配置中起着关键性作用。
3．社会保障预算。社会保障预算是指政府在维护社会稳定、保障低收入公民生活、扶贫济困及社会保障投资运营中的收支预算。其分配主体是以社会管理者身份出现的政府，其本质是公共财政。目前，随着我国社会保障基金的起步和快速发展，社会保障预算也应在大预算的框架下单独编制、运行，以发挥更大的效能。
4．财政投融资预算。财政投融资预算是为了保证国家重点建设资金的需要，将国家政策性投融资收支与现有的国家债务收支相结合纳入预算管理。目前财政投融资预算尚未编制，其范畴也存在较大争议，但政府有偿组织预算收入和支出情况尚未全面反映，不利于防范、化解财政风险和财政宏观职能的发挥。国家预算也不完整。
二、全面推行部门预算，解决预算编制中的问题
预算的细化是阳光预算的逻辑起点。部门预算是市场经济国家普遍使用的预算编制方法，由政府各部门根据其职能和社会事业发展的需要，统一编制反映本部门所有收支的预算。由于部门预算是整个预算编制的基础，因此是细化预算的根本性措施之一。
编制部门预算应着重抓好三个环节：
1． 实施综合预算，实现收支统管。
综合预算是指各部门编制部门预算时，要全面考虑预算内外所有的收支情况，实现部门预算内外的综合平衡。虽然早在1996年国务院已经明确预算外资金也是财政资金，但受传统管理方式的影响，一些部门对于预算外资金管理不到位，有的甚至形成制度外资金。
政府非税收入是指除税收以外，依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分。综合预算就是要将这些收入全部纳入预算管理，实现全口径的收入和支出。
2． 积极推行零基预算。
预算编制方法对于预算编制的内容和效果有着重大影响。我国传统的基数法，一般根据基数和增长因素确定部门的预算安排。但由于对事业发展等客观因素无定量标准，就有了讨价还价的空间。财政部门也无据可依、无理能讲，更谈不上细化的问题。
零基预算编制方法，是依据各单位的人员编制情况，当年事业发展计划和工作任务，按照支出标准，从零开始，每年确定一次。与基数增长法相比，零基预算可以使整个财政资金分配更趋科学合理，有利于提高财政资金的整体使用效益。在编制部门预算时，零基法要求提供更加详细的内容和与之相关的财政和公共管理信息，为财政部门审核预算提供依据。同时，零基预算在有些支出项目上也存在不适用性，应统筹考虑，科学编制。
零基预算要求预算部门要划分和评估成本，并保证所有机构中的优先目标，要在总体目标和基本原则下，对项目提出终止、缩减、持续、扩充等不同的意见。所有这些，必须建立在细致、科学论证的基础之上。
3． 建立预算绩效评价体系。
我国预算绩效评价面临两个突出问题：第一，需求与供给的矛盾十分突出。一些正常的、合理的需求，有时难以满足；第二，在合规性、安全性没有完全做到的情况下，绩效评价无从谈起。所以，探索预算绩效评价机制对于完善预算编制和执行具有重要意义。当今西方国家比较通行的预算支出绩效评价是3E原则，即围绕经济性、效率性和效果性展开。我国的预算编制还应根据实际情况，加入合规、安全性内容，并形成以安全性为前提、以合规性为基础的绩效评价体系。
三、完善预算执行的动态管理，确保预算的法定性
“一年预算，预算一年”。预算是具有特殊性质的法案，预算的编制过程既是政策性、技术性比较强的操作过程，也是立法的过程。执行预算实际上是执法的过程，法定性不仅体现于预算编制过程，更体现在预算执行的动态管理中。它包括：
1． 预算草案的修正问题。《预算法》及其实施条例只规定了预算由同级人大审批，但在人代会审查预算草案时，对发现的问题如何修正，并没有明确规定，致使预算草案的修正无法可依。面临的选择只能是：被迫批准或会后再修正。这就给预算执行带来了极大隐患。随着财政预算体制改革的不断深化，应修改包括预算编制审查时间、科目设置、部门预算的地位、监督等方面的问题，同时对预算修正和调整在预算执行中的特殊性做出规定。
2．预算调整问题。预算调整是指经人大批准的预算在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，增加举借债务时，需要调整预算。按照《预算法》规定，政府应该向同级人大常委会提出预算调整方案，由人大常委会审批通过。这是预算编制的一个延续过程，财政部门和其他部门不得擅自进行调整，也不允许先用后报。
3． 预算变更问题。现行《预算法》只规定了预算调整的概念和相应的法律程序，对预算变更并没有明确。实践中，除预算调整外，一切预算内容和项目的改变统称为“预算变更”，包括预备费动用、预算科目的混用、预算划转的内容，甚至有些界定比较模糊的超收安排、财政返还和补助等，也以“预算变更”的名义调整，回避了人大的监督和审批。所以在预算编制不细的情况下，预算变更应该完善工作程序，防止出现盲区。
四、推行政府采购制度，提高政府公共支出效率
实行政府采购就是把市场机制引入预算分配环节，将单一的货币管理形式扩展为采用货币、实物和劳务等综合管理形式，起到节约预算资金、降低采购成本、防止重复购置、优化资源配置等重要作用。我国目前的政府采购应做好以下几个环节：
1． 建立和完善以《政府采购法》为中心的法规体系，包括政府采购法、招投标法、经济合同法及地方采购的相关制度。从法律上规定相关的程序、方法、步骤，使政府采购行为纳入法制化轨道。
2． 逐步扩大政府采购的范围和规模。我国1996年开始进行政府采购的试点，到2004年，政府采购额已突破2000亿元，资金节约率为10%。但总体规模还不够大。根据国际经验，一个国家政府采购一般占当年GDP的10%以上，发达国家政府采购占GDP达15%-20%。不仅节约了资金，而且发挥了宏观调控和产业调整作用。相比之下，我国的差距还很大。
3．健全政府采购管理机构及信息平台。财政部门应主动承担起监管职责，逐步实现管理机构、执行机构、代理机构、仲裁机构独立运行机制，建立起一个政府采购信息网络，实现信息共享。
五、实行财政国库管理制度，确保预算顺畅、高效、安全运行
预算执行过程就是收入的归集与支出的拨付过程。所以从某种意义上说，财政国库承载着预算执行任务。过去预算执行方式是财政部门将预算确定的年度支出总额，按期拨付到各部门或单位，由其自主使用。财政部门只凭借各支出部门的财务报表进行事后监督，不能及时发现、纠正资金使用中存在的问题。由于资金分散支付和储存，造成大量资金沉淀在账户中，既降低了资金的使用效率，又加剧了财政资金运行的困难。
2000年，经国务院批准，中央粮库建设资金率先尝试了财政国库管理制度,到2005年中央各部委已全面铺开。财政国库管理制度包括三个方面：一是集中收入管理；二是集中支出管理；三是集中账户管理。在这种制度下，虽然预算单位的预算执行主体地位不变、预算资金使用权不变、财务管理权和会计核算权不变，但效率却得到了极大提高。
六、构建预算编制、预算执行的制衡机制，加强多层次监督
预算编制、预算审核批复、预算执行、决算是一个完整的预算周期，其中：预算监督贯穿于各个环节。从构建预算编制、执行的制衡机制入手，加强预算多层次监督是保证“阳光预算”的重要措施。在我国预算编制和执行过程中，应充分发挥各级人大、政府和财政部门多个层次的制衡、监督和保障作用。
预算监督除人大、政府、财政之外，审计、司法和社会等方面的监督也非常重要。审计部门对政府的财政收支活动开展审计，是代表政府实施审计监督；司法监督重在对预算编制与执行中违法行为进行惩处；社会监督主要通过各种媒体、舆论对预算编制与执行的监督。
党的十六届三中全会通过的《决定》提出：“改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制……加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。”这些要求充分表明，强化预算监督、完善预算制衡机制已成为推进社会主义市场经济的重要任务之一。只有各部门、各机构形成分工明确、权力制衡、相互制约、相互促进的机制，预算才能真正走向“阳光”。
(本文作者：财政部驻广东专员办专员、党组书记)