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摘 要：本文围绕夏津县城乡建设用地增减挂钩政策的实施过程中出现的问题和好的做法进行剖析，对城乡建设用地增减挂钩试点项目的内涵、意义及理论基础进行分析。在此基础上，提出了促进城乡建设用地增减挂钩试点项目顺利实施的相关对策建议。
关键词：城乡建设用地；现状；问题；对策
城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
一、夏津县概况及增减挂钩工作情况
夏津县地处鲁西北平原、鲁冀两省交界处。现辖10镇2乡2个街道1个省级开发区，314个社区，总面积882平方公里，总人口52万。我县是传统的农业大县，全县农业人口37.47万人、13.86万户，分别占总量的72.6%和70.2%；农村居民点占地总面积1.09万公顷，人均293平方米、户均787平方米。如果按照每户占地220平方米的标准计算，可新复垦耕地7854公顷，资源丰富、潜力巨大。
2010年以来，在遵循“方便群众生活、有利农业生产、高效利用资源”的原则基础上，有序开展城乡建设用地增减挂钩工作。截至目前，累计报批4个批次的项目，包括10个项目区、涉及12个村庄；共搬迁旧村248.34公顷，复垦耕地215.55公顷；新建安置区占地78.05公顷，城镇建新区面积186.31公顷；3384户村民喜迁新居。
二、主要工作措施
（一）加强组织领导、全盘统筹考虑。成立由县长任组长，县委副书记、分管副县长任副组长，县农办、考核办、监察局、发改委、财政局、审计局、国土局、住建局、交通局、农业局、林业局、水利局等部门主要负责人为成员的整治挖潜工作领导小组，制定印发《关于进一步加强城乡建设用地整治挖潜工作的意见》、《土地整治挖潜项目资金管理办法》等文件，抽调农办、国土局、建设局、财政局精干力量组成了两区同建暨土地整治挖潜项目办公室，加强综合协调，指导、调度、督促项目开展。
（二）维护农民权益。增减挂钩工作开展以来，始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，按照群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动的原则，在政策制定、社区选址、户型设计、房屋拆迁、楼房分配、拆迁奖励等诸多环节，坚持公开透明、民主决策，多方征求意见，反复论证，充分发挥群众积极性和主动性。在社区开工前，必须达到3个95%的要求，即95%的群众知晓并同意开工；95%的群众已签署拆迁协议；95%的群众已缴纳购房押金。所有社区均实现了当年建设、当年入住、当年拆迁。
（三）强化政策激励。为推动增减挂钩工作顺利开展，进一步强化资金和政策支持，在全市“10+3”补贴基础上，对腾空土地增加2万元/亩的财政补助；凡涉及行政事业性收费的一律免除，凡涉及税收的一律先征后返；整合交通、电力、教育、危房改造等涉农资金，进行捆绑使用，集中投入到增减挂钩项目区。加大督导考核力度，把增减挂钩工作纳入目标责任制考核，建立科学的指标体系和评价办法，将考核结果作为乡镇实绩考核的重要内容。
三、建设用地增减挂钩项目实施过程中存在的问题
（一）资金短缺问题。这是制约工作开展的瓶颈因素。安置区建设需大量资金，且由于挂钩项目报批从立项、验收到挂钩指标取得经济收益，周期较长。我县作为经济欠发达县，在没有指标收益的情况下，县乡财政无力继续承担新社区建设所需资金，资金短缺阻碍了增减挂钩工作的顺利开展。
（二）社区遗留散户问题。农村社区建设初期，部分群众因各种原因没有迁入新社区，致使拆旧区有零星小面积房屋，在报批项目时被扣除。随着社区建成入住，看到新社区优越的生活环境，未搬迁群众的观念发生转变，积极向村委会、县乡政府反映，要求尽快拆迁。与之相矛盾的是，我县的项目立项和验收材料已被省政府批复，这些用地面积较小，且分布零星，现行政策不允许重新立项，无法取得用地指标，群众愿望难以实现。例如我县新盛店镇岳集社区、银城街道四联社区均存在以上问题。
（三）拆旧区、安置区的合理规划问题。工作开展之初，在设计新社区安置区时，只安排了本村的安置地块，没有预留发展空间。为充分利用已建社区的道路、暖气等基础设施，我们计划将周围村庄迁入已建成社区，在已立项验收复垦的拆旧区内重建安置区。但因项目已批复，并备案在在线监管平台，项目区无法修改，新社区建设计划受阻。
四、完善城乡建设用地增减挂钩工作的几点建议
（一）先易后难，循序渐进。城乡建设增减挂钩设工作目的之一是节约农用地，消除废旧工矿、零散村庄，形成集中居住。但在实施的初期，由于受资金、社会认知、工作经验和政策支持等各方面因素的影响，应本着先易后难、循序渐进的原则稳步推进。在实施过程中，要加大宣传力度，把增减挂钩工作的意义、措施，特别是将县里的相关政策讲清、讲透，尽量把每一项工作做细，做实，积极争取多方支持和配合。规划方案要张榜公示，积极吸纳群众合理诉求，增强增减挂钩工作的公开性和透明度，排除群众思想疑虑，使群众在潜移默化中支持。
（二）筹措资金，严格管理。要加大资金筹措力度，保证增减挂钩复垦项目资金的及时到位。对省国土厅返还的新增建设用地有偿使用费和其它土地复垦专项资金集中统筹，用足用好，以便核查；还可以在国有土地出让金中提取一定比例的资金，作为城乡建设用地增减挂钩的专项基金，专款专用，专户储存；开展挂钩指标跨县交易，解决资金难题。对于获得的大量土地指标，在满足自身需求的同时，尚有大量盈余，通过跨县交易，将指标转化为经济效益，既解决了外地的土地需求，又化解了社区建设资金难题。
（三）尊重民意，保障权益。在城乡建设用地增减挂钩工作实施过程中，要充分尊重农民意愿，不搞强制拆迁，按照相关法律法规以及土地利用总体规划的要求，在取得相关土地所有权人的同意后，与其签订搬迁协议，然后进行搬迁。
五、结束语
城乡建设用地增减挂钩政策的出台，是一项有利于城乡统筹发展，加快新农村建设，改善农村经济社会面貌的有效途径。针对我县城乡建设用地增减挂钩实施过程中出现的问题，结合我县的生态游、绿色游、乡村游的实际情况，如何把这个利国利民的政策落实好，真正体现国家出台这个政策的初衷，让政府和广大群众都能享受到这项政策带来的好处，这才是增减挂钩工作的题中之义。
关键词：城乡建设用地；现状；问题；对策
城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
一、夏津县概况及增减挂钩工作情况
夏津县地处鲁西北平原、鲁冀两省交界处。现辖10镇2乡2个街道1个省级开发区，314个社区，总面积882平方公里，总人口52万。我县是传统的农业大县，全县农业人口37.47万人、13.86万户，分别占总量的72.6%和70.2%；农村居民点占地总面积1.09万公顷，人均293平方米、户均787平方米。如果按照每户占地220平方米的标准计算，可新复垦耕地7854公顷，资源丰富、潜力巨大。
2010年以来，在遵循“方便群众生活、有利农业生产、高效利用资源”的原则基础上，有序开展城乡建设用地增减挂钩工作。截至目前，累计报批4个批次的项目，包括10个项目区、涉及12个村庄；共搬迁旧村248.34公顷，复垦耕地215.55公顷；新建安置区占地78.05公顷，城镇建新区面积186.31公顷；3384户村民喜迁新居。
二、主要工作措施
（一）加强组织领导、全盘统筹考虑。成立由县长任组长，县委副书记、分管副县长任副组长，县农办、考核办、监察局、发改委、财政局、审计局、国土局、住建局、交通局、农业局、林业局、水利局等部门主要负责人为成员的整治挖潜工作领导小组，制定印发《关于进一步加强城乡建设用地整治挖潜工作的意见》、《土地整治挖潜项目资金管理办法》等文件，抽调农办、国土局、建设局、财政局精干力量组成了两区同建暨土地整治挖潜项目办公室，加强综合协调，指导、调度、督促项目开展。
（二）维护农民权益。增减挂钩工作开展以来，始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，按照群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动的原则，在政策制定、社区选址、户型设计、房屋拆迁、楼房分配、拆迁奖励等诸多环节，坚持公开透明、民主决策，多方征求意见，反复论证，充分发挥群众积极性和主动性。在社区开工前，必须达到3个95%的要求，即95%的群众知晓并同意开工；95%的群众已签署拆迁协议；95%的群众已缴纳购房押金。所有社区均实现了当年建设、当年入住、当年拆迁。
（三）强化政策激励。为推动增减挂钩工作顺利开展，进一步强化资金和政策支持，在全市“10+3”补贴基础上，对腾空土地增加2万元/亩的财政补助；凡涉及行政事业性收费的一律免除，凡涉及税收的一律先征后返；整合交通、电力、教育、危房改造等涉农资金，进行捆绑使用，集中投入到增减挂钩项目区。加大督导考核力度，把增减挂钩工作纳入目标责任制考核，建立科学的指标体系和评价办法，将考核结果作为乡镇实绩考核的重要内容。
三、建设用地增减挂钩项目实施过程中存在的问题
（一）资金短缺问题。这是制约工作开展的瓶颈因素。安置区建设需大量资金，且由于挂钩项目报批从立项、验收到挂钩指标取得经济收益，周期较长。我县作为经济欠发达县，在没有指标收益的情况下，县乡财政无力继续承担新社区建设所需资金，资金短缺阻碍了增减挂钩工作的顺利开展。
（二）社区遗留散户问题。农村社区建设初期，部分群众因各种原因没有迁入新社区，致使拆旧区有零星小面积房屋，在报批项目时被扣除。随着社区建成入住，看到新社区优越的生活环境，未搬迁群众的观念发生转变，积极向村委会、县乡政府反映，要求尽快拆迁。与之相矛盾的是，我县的项目立项和验收材料已被省政府批复，这些用地面积较小，且分布零星，现行政策不允许重新立项，无法取得用地指标，群众愿望难以实现。例如我县新盛店镇岳集社区、银城街道四联社区均存在以上问题。
（三）拆旧区、安置区的合理规划问题。工作开展之初，在设计新社区安置区时，只安排了本村的安置地块，没有预留发展空间。为充分利用已建社区的道路、暖气等基础设施，我们计划将周围村庄迁入已建成社区，在已立项验收复垦的拆旧区内重建安置区。但因项目已批复，并备案在在线监管平台，项目区无法修改，新社区建设计划受阻。
四、完善城乡建设用地增减挂钩工作的几点建议
（一）先易后难，循序渐进。城乡建设增减挂钩设工作目的之一是节约农用地，消除废旧工矿、零散村庄，形成集中居住。但在实施的初期，由于受资金、社会认知、工作经验和政策支持等各方面因素的影响，应本着先易后难、循序渐进的原则稳步推进。在实施过程中，要加大宣传力度，把增减挂钩工作的意义、措施，特别是将县里的相关政策讲清、讲透，尽量把每一项工作做细，做实，积极争取多方支持和配合。规划方案要张榜公示，积极吸纳群众合理诉求，增强增减挂钩工作的公开性和透明度，排除群众思想疑虑，使群众在潜移默化中支持。
（二）筹措资金，严格管理。要加大资金筹措力度，保证增减挂钩复垦项目资金的及时到位。对省国土厅返还的新增建设用地有偿使用费和其它土地复垦专项资金集中统筹，用足用好，以便核查；还可以在国有土地出让金中提取一定比例的资金，作为城乡建设用地增减挂钩的专项基金，专款专用，专户储存；开展挂钩指标跨县交易，解决资金难题。对于获得的大量土地指标，在满足自身需求的同时，尚有大量盈余，通过跨县交易，将指标转化为经济效益，既解决了外地的土地需求，又化解了社区建设资金难题。
（三）尊重民意，保障权益。在城乡建设用地增减挂钩工作实施过程中，要充分尊重农民意愿，不搞强制拆迁，按照相关法律法规以及土地利用总体规划的要求，在取得相关土地所有权人的同意后，与其签订搬迁协议，然后进行搬迁。
五、结束语
城乡建设用地增减挂钩政策的出台，是一项有利于城乡统筹发展，加快新农村建设，改善农村经济社会面貌的有效途径。针对我县城乡建设用地增减挂钩实施过程中出现的问题，结合我县的生态游、绿色游、乡村游的实际情况，如何把这个利国利民的政策落实好，真正体现国家出台这个政策的初衷，让政府和广大群众都能享受到这项政策带来的好处，这才是增减挂钩工作的题中之义。