几年来，辽宁沈阳经济区的初布形成，大大推进了经济和社会的繁荣，同时也对法制提出了更高的要求，地方立法如何为经济建设服务，是法制建设中面临的突出问题。在沈抚新城建设过程中，特别是在沈抚新城核心区建设过程中，碰到了一系列问题，其中最大的问题就是如何统一规划统一管理沈抚新城建设。实践表明，必须运用法制手段规范沈抚新城的建设，使其在健康的轨道上发展。
　　一、建立和完善地方联合立法的必要性和紧迫性
　　1.建立和完善地方联合立法是沈抚新城建设实际管理工作的需要。沈抚新城建设主要是沈抚同城化，同城化一般是指一个城市与一个或几个城市因地域相邻，在经济和社会发展等方面客观上存在着能够逐步融为一体的发展条件，通过城市间的相互融合，使城市间在发展、建设和管理上形成高度协调和统一的区域功能，使市民弱化属地意识，共享城市化所带来的发展成果。同城化是区域经济一体化和城市群建设过程中的一个重要阶段，是区域城市间经济与社会发展到一定程度的必然趋势，比一体化更具有现实性、针对性和可操作性。
　　2.建立和完善地方联合立法可强化权利义务和法律责任。沈抚新城建设是属于政府推动型区域经济一体化的进程，需要相应的制度安排来保证两市同城化合作中政府行为符合经济一体化的要求。但是，目前沈抚新城建设，沈阳市和抚顺市的合作还是一种松散的合作方式，虽有一个跨区域的统一管理和协调机构，仅仅通过一个较为松散的协调机构的会议形式，这样很难及时解决两城市同城化中所遇到的各种问题。同时，目前还没有约束沈抚新城两市合作的法律文件，两市达成的各种共识或协议总体上说还属于宣言性质的文本，没有上升到法律层面，缺乏具体可操作性的内容以及必须严格遵守的规定，而且缺乏违约责任条款。虽然有省政府的直接领导和协调，但毕竟两市只能在各自的行政区划内行使其权利，而沈抚新城建设是涉及沈抚两市的行政区。因此，应当通过沈抚两市的联合立法建立法律协调机制完善两市合作的法律框架体系，使这种松散的合作通过法制协调得到一定程度的强化，建立有效的激励、约束、执行和监督机制，使两市各方的行为完全符合经济一体化的要求。
　　3.建立和完善地方联合立法可统一执法和司法标准，实现执法和司法公正，避免地方保护主义行为。目前，随着沈抚新城建设以及沈阳经济区市场经济的发展，同城化区域内各级行政执法机关之间需要建立长期性、规范化的法制协调机制，互相配合协调，统一执法标准，共同维护沈抚新城地区的市场秩序。在司法领域，由于司法的地方化和行政化在短期内无法得到有效解决，沈抚新城地区各级司法机关之间需要建立有效的法制协调机制，根据审判实践的需要，从制约司法公正和司法统一的关键部分入手，统一立案标准和审判标准，加强司法协助和执行合作，实现区域内的司法公平和公正，为沈抚新城及沈阳经济区经济发展提供法制保障。地方保护是阻碍沈抚新城的推进以及地区经济一体化的极大障碍，是现行的行政区划体制的必然产物，如果要从根本上解决需要中央政府的推动和现行宪政体制的相应变动，在短时间内很难实现。因此，沈阳和抚顺之间必须通过有效的地方联合立法，建立法制协调机制消除两市之间的政策与法律壁垒，实现两市法制环境的无差异性，将地方保护主义发生的可能性减小到最低，从而推动经济社会一体化发展，加速沈抚新城的建设速度。
　　二、沈抚新城建设中联合立法的重点
　　沈抚新城建设中两市的联合立法是一个全新的事物，而现时特别是沈抚新城建设又急需规范统一的法制来协调和保证，两市地方联合立法在保证国家法制统一的前提下，必须有针对性、具有可操作性，以推动沈抚新城建设的发展。
　　由于沈抚新城是在同一省行政区划领域基础之上进行的，虽都隶属辽宁省但两市还是有各自的利益，为了避免地方利益保护对沈抚新城的共同利益产生消极影响，需要制定具有法律约束力的、可执行的法律文件，来约束和规范沈抚两市各方的行为，实现在沈抚新城的区域内的统一协调和管理。为此需要两个层面的地方性法规文件，第一个层面是对沈抚两市同城化合作关系和合作框架予以确认和规范的基础性法律文件；第二个层面是针对具体两市同城化合作领域和合作事项的可操作的专门性法律文件。
　　建立有利于沈抚新城发展和管理的法规体系，以便从根本上扭转各自为政、缺乏协调的局面。建议在国务院、省人大和省政府的统一协调下，沈阳抚顺两市联合制定《沈阳抚顺沈抚新城开发条例》或者《沈阳抚顺同城化合作条例》，以便通过区域的共同利益法和执法来规范沈抚新城进程，同时依法保障沈抚新城进程中的社会稳定，是沈抚新城成为我国和沈阳经济区区域政策法制一体化的试验区。
　　在同城化建设地区，为保证公平竞争，必须要有一个良好的市场秩序，因此制定市场规制的地方立法，显得非常重要。这就要求我们在保障各类市场主体，充分发挥其经营活力的前提下，防止不正当的手段给竞争对手造成不利的影響。这方面的法律规则主要体现反不正当竞争地方立法、反垄断地方立法、消费者权益保护地方立法和产品质量地方立法方面。在这些方面两市联合立法可以大有作为。
　　随着社会主义市场经济的建立和改革的不断深化，财政、税收、金融、对外贸易领域的宏观调控也成为地方立法的重要方面。随着同城化的推进和发展，同城化新城地区实行更加开放的政策。在这种情况下，特别是在市场经济条件下，要更加注重财政、税收及金融领域的立法，充分发挥财政、税收及金融的宏观调控的职能，对加快同城化的经济发展，有着重要的意义。
　　有关对外贸易的地方立法，为保证进出口商品质量，维护进出口贸易当事人的合法权益，促进对外贸易经济的发展，根据本地实际可以考虑制定三个方面：第一，进出口商品检验的地方立法。第二，进口商品管理的地方立法。第三，出口商品管理的地方立法。
　　关于沈抚新城行政管理的地方立法。新城实际上是沈抚两市地域的结合部，如何搞好新城行政管理立法，建立良好的社会秩序和市场秩序，是顺利推进沈抚新城的关键所在，同时对整个同城化也有示范作用。也是发展本地经济、维护地方治安、丰富文化精神生活的重要手段。主要包括以下几个方面：第一是维护社会治安秩序的立法；第二是流动人口管理的立法；三是新城城市管理的立法。
　　关于环境保护和社会保障的地方立法。在沈抚新城的过程中，更应注意环境保护的地方立法。我国环境保护的形势非常严峻，沈抚新城地处浑河上游，更应重视环境保护。特别是在沈抚新城的过程中明确环境保护的主管部门和环境保护的监管部门是非常重要的。在环境保护立法中，要强调地方环境和自然环境保护立法的科学性和可操作性，体现地方特色；要根据本地的实际需要和特殊情况制定环境和资源自然保护的立法。沈抚新城的社会保障的地方立法主要体现在四个方面：第一，失业保险的地方立法。第二，医疗保险改革的地方立法。第三，养老保险改革的地方立法。第四，有关社会福利的地方立法。其主要包括未成年人福利的地方立法、残疾人福利的地方立法；保障老年人权益的地方立法；还有社会救助方面的地方立法，这里主要包括最低生活保障的地方立法。
　　三、沈抚新城建设中联合立法的操作问题
　　1.沈阳抚顺两市地方联合立法的协调。沈阳抚顺两市联合立法，在我国现有的立法体制和框架下，需要解决的主要问题就是协调，在这里作者谈谈自己的看法。一般讲，地方性法规制定的主体是法定的，即地方立法主体只能是一个，而不能是两个以上。沈抚两市的联合立法，立法主体却必须是两个即沈阳市、抚顺市，原因就在于沈抚新城建设横跨两市的行政区。根据我国《立法法》的规定，地方性法规只能在其行政区域内有效，由于沈抚新城横跨沈抚两个市的行政区域，那么，由沈抚两市同时同步制定同一部地方性法规，即可解决沈抚新城建设中的问题。由于是两个市对其地域连接带进行立法，不统一是不可避免的，在现行体制下最好的解决办法就是对其进行有效协调使其保持统一。由谁来进行协调，如何进行协调，是做好两市地方联合立法的关键所在。从效率上看，沈抚两市政府主持协调更为合适。
　　2.建立公共信息公开制度。沈抚新城和沈阳经济区一体化的实现，需要沈阳和抚顺各个地区之间在公共信息上的公开和共享，尤其是法律、政策和决策信息。公共信息公开制度是沈抚新城中重要的制度安排，可以使区域间的资源配置达到最优状态，增加沈抚合作中的可预测性，最大限度地减少由于相互信息不畅而导致的协调风险。因此，在沈抚新城进程中，需要建立公共信息公开制度，两市要通过网络、传媒、信息发布会和其他各种渠道定期地、规范地、详尽地公开本地区的公共信息，在沈抚新城地域采取有效形式公开公共信息。目前，可以先建立沈阳市、抚顺市同城化公共信息公开制度。
　　3.尽快组成同城化地方立法咨询机构和研究机构。沈抚新城建设地方立法，是一项全新的立法工作，为了确保立法的质量，提高立法民主性科学性及提高立法效率，集中人才优势，建立同城化的立法咨询机构和立法研究机构，为同城化立法提供重要论证依据，是非常必要的。这个机构可由两市人大常委会、市政府聘请在立法方面有造诣的专家学者教授和有丰富实际工作经验法律工作者若干人组成，对同城化的立法规划、具体立法项目、进行全方位可行性研究和论证，是一个常设的智囊机构。沈阳市和抚顺市可以根据自己的实际情况分别建立组建这样的智囊机构。
　　（作者单位：中共抚顺市委党校）