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[摘要]通过PPP融资方式打通社会资本进入京津冀交通一体化建设的投资渠道，是京津冀交通一体化建设资金融通的重要改革。PPP融资在京津冀交通一体化建设中的优势主要有：私营资本的参与能够弥补政府财政的不足；私营部门的加入促使政府更新观念，带来更新的技术和管理经验；政府的风险大大降低。京津冀交通一体化采用PPP融资可能会出现的法律问题：跨行政区域政府行政壁垒问题，财政共同投资主体确认问题，合理确定风险分担机制问题。本文提出对策建议主要有：完善政府间协同管理机制；合理确定政府投资和回报；建立有效的风险识别及分担机制。
[关键词]京津冀交通一体化；PPP融资；法律问题
自从2015年4月30日国务院发布《京津冀协同发展规划纲要》以来，推动京津冀协同发展已经成了一个重大国家战略。经过了一年多的时间，京津冀协同发展的进程不断推进，已经在通信、生态环境保护、交通等方面取得了重大的突破。2015年7月13日，北京市交通委公布了京津冀协同发展交通一体化北京推进方案，京津冀交通一体化发展规划逐渐浮出水面。12月8日，国家发改委和交通运输部联合发布了《京津冀协同发展交通一体化规划》（简称《规划》）。至此，京津冀交通一体化建设已经形成了基本目标，即扎实推进京津冀地区交通的网络化布局、智能化管理和一体化服务，到2020年基本形成多节点、网格状的区域交通网络。
京津冀交通一体化建设的基本目标已经明确，其中融资问题成为制约京津冀交通一体化建设的瓶颈，传统的投融资渠道已经满足不了京津冀交通一体化建设所需要的资金需求，民间资本的参与显得尤为迫切。打通社会资本进入交通一体化建设的投资渠道，对提升京津冀协同发展的资金使用效率大有裨益，并保障这一战略在各种资本有效竞争与合作中取得成功。PPP模式（公私合作伙伴关系）作为一种新的融资合作模式，近年来获得包括国家发改委、财政部等部委的大力提倡和地方政府的欢迎，在一些项目的实施上也已经取得了相当的成绩。
一、PPP模式概述
（一）PPP模式的概念
PPP是英文Public-Private-Partnership的缩写，中文可称之为公私合作伙伴关系、公私合伙/合营、公共/私人合作关系以及公共民营合作制，等等。PPP模式最早兴起于20世纪70年代末的英国，受此影响，从20世纪80年代起开始在西方流行，至今已经在全世界范围内被广泛应用。作为一项术语，PPP的产生也不过是近十多年的事情，所以很难对其确切的内涵达成一致的认识。美国民营化大师萨瓦斯指出，PPP模式是指政府、私人营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式，通过这种合作形式，合作各方可以达到与其单独行动相比更为有利的结果。我国学者认为，PPP是指政府公共部门与民营部门在合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务从而实现政府公共部门的职能并同时也能为民营部门带来利益。
从理論和实践来看，可以把PPP模式概括为公共部门与私人部门为提供公共产品或服务，通过签订协议而建立起来的一种长期伙伴合作关系。PPP模式三个重要特征即伙伴关系、利益共享和风险分担。
（二）PPP融资模式的运作方式
PPP融资模式作为一种新兴的融资模式，在我国已经广泛应用于各个领域。国家发改委于2015年5月发布的PPP项目库中显示，2014年以来，中国已推出PPP项目共计1043个，总投资1.97万亿元，涵盖水利、市政、交通、公共服务、资源环境等多个领域。
PPP融资模式的运作方式比一般融资方式更为复杂，本文以北京市地铁四号线的PPP融资模式为例来进行介绍。北京地铁四号线作为我国内地第一个采取PPP融资模式成功运作的城市轨道交通项目，对京津冀交通一体化建设中运用PPP进行融资模式创新和项目运作提供了很好的借鉴。PPP融资运作模式的大体程序可以概括为：立项，选择私人投资机构，项目建设运营与项目移交。
1.立项阶段。确定待开发的项目是项目开发的第一步，选定的待开发项目通常是政府前期规划的尚未开发的项目，或者根据实际情况的需要，政府临时确定的项目。在立项阶段应主要围绕项目的经济社会效益、资金、风险情况等多个方面进行可行性评估，从而确定项目的发展前景。北京市基础设施投资有限公司于2003年成立项目组，按照2003年底北京市政府明确的轨道交通项目中政府投资与社会投资为7：3基础比例的政策以及《北京市城市基础设施特许经营条例》，编制了《北京地铁四号线PPP运作报告》。这就表明地铁四号线在项目设计之初就进行了科学合理的设计，避免了在以后的融资过程中出现问题。
2.选择私人投资机构阶段。以PPP模式运作的项目一般采取公开招标的方式确定私人投资机构，政府依据城市发展的要求，提出市政公用及基础设施PPP项目，进行社会招标，公布招标条件，公开接受申请。通过招标最终选择合适的合作伙伴签订PPP协议进行项目建设。同样是在2003年底，北京市基础设施投资有限公司作为北京市基础设施投融资平台正式成立，并开始与香港地铁等多家战略投资者进行接触，最终选择了香港地铁有限公司和北京首创集团有限公司。2005年初，北京市交通委代表市政府与港铁首创联合体草签了《北京地铁四号线特许经营协议》，经过国家发改委核准批复后，由北京市基础设施投资有限公司、北京首都创业集团有限公司和香港地铁有限公司按照2：49：49的出资比例注册成立了特别目的公司北京京港地铁有限公司，由该公司作为项目的管理者进行开发和运营。最终在2006年4月北京市交通委与北京京港地铁有限公司正式签署了《北京地铁四号线特许经营协议》。
3.项目建设运营阶段。特别目的公司作为项目的具体管理者，要具体负责项目的建设和运营。包括项目的融资、设计建设、项目维护以及和政府的沟通等方面。具体到地铁四号线中，项目分为A、B两个相对独立的部分，A部分主要包括车站、区间土建及轨道铺设等，投资额约为107亿元，约占项目总投资的70%，由北京市政府国有独资企业北京市基础设施投资有限公司成立的全资子公司四号线公司负责筹资建设；B部分为除A部分以外的车辆等机电设备购置及安装，投资额约为46亿元，约占项目总投资的30%，由PPP特别目的公司北京京港地铁有限公司负责投资、建设、经营。 4.项目移交阶段。私营部门设计、建造、融资、运营和管理有关项目资产，并提供公共服务和产品的成本及期待的投资收益将通过公共部门支付的费用得到补偿，最终项目资产的所有权根据合同约定可以继续由私人部门保有或者移交至公共部门。根据PPP协议，在地铁四号线特许经营期结束后，特别目的公司将在PPP协议中规定的取得租赁使用权的A部分项目设施归还给四号线公司，并无偿将B部分项目设施移交给北京市政府部门。
二、PPP融资
在京津冀交通一体化建设中的优势
通过以上对PPP模式的概念以及运作方式的分析，并结合在北京地铁四号线中的具体应用和获得的社会效果，表明了运用PPP这一融资模式在轨道交通建设中能够极大地推进建设步伐。在京津冀交通一体化建设进程中采取新型的PPP融资渠道将发挥其优势作用，有助于加快一体化进程。
（一）私营资本的参与能够弥补政府财政的不足
京津冀协同发展是一项重要的国家战略，其中涉及通信、生态环境保护、交通、产业合作等各个方面，如果都采用传统的政府投资，必然会给政府带来巨大的财政压力。据已有的规划目标，到2020年，计划形成京津冀9000公里的高速公路网和主要城市3小时公路交通圈，9500公里的铁路网和主要城市1小时城际铁路交通圈，实现首都国际机场1亿人次乘客目标和北京新机场一期工程的投入使用。《规划》中对于京津冀交通一体化建设所需的资金并没有明确，但是可以根据以往的数据进行估算，2014年京津冀三地交通方面投资达2300亿元，其中北京700亿元，天津600多亿元，河北900多亿元。然而伴随着生產要素、劳动力、原材料价格的不断上涨，今后几年的投资成本也会不断增加，多位专家都表示从2015年开始到《规划》所确定的目标完成的6年之间，投资规模总计可达到1.5万亿元，2015年京津冀三地政府的政府工作报告中财政收入分别为4723.9亿元、2667亿元、2648.5亿元。从以上数据可以分析出京津冀交通一体化建设所需要的庞大资金，仅凭政府投资已经完全不能满足资金需求，所以建设资金成为了保障交通一体化的首要问题。经过改革开放30多年的发展，我国民营企业的资金越来越雄厚，这些企业也希望借助PPP模式拓宽发展空间，就会把目光集中于周期性长、预期回报率高的PPP项目。在PPP模式中，来自政府的直接投资所占的比例通常比较小，更多的资金来自于私营部门、银行和金融机构，因此能够弥补财政资金的不足，满足京津冀交通一体化建设的资金需求。
（二）私营部门的加入促使政府更新观念，带来更新的技术和管理经验
政府部门着眼于公共利益，致使企业经营成本高，效率低下，加重了政府负担，而私营部门在生产活动中往往以营利为导向，追求更多的利润，从而在市场中形成了先进的管理经验和新技术，另外私营部门在基础设施建设领域内的先进理念和运作方式也值得财政投融资借鉴和吸收。PPP模式不仅仅是一种融资模式，还可以是一种管理模式，私营部门能够比公共部门提供更高质量的产品与服务、更为经济的项目投资、更为迅捷便利的公共服务。公共部门往往希望在与私营部门合作的过程中获得技术转移，学习先进的经验，更好地服务于未来的项目中。私营部门为了达到更好的营利水准而采用先进的技术和管理方法，甚至可以提供超越公共部门要求的设施与服务水准。此外，绩效提高主要体现在工程的质量、进度和成本的优化，通过引进私营资本激活基础设施投资，推动这一领域的商业化，增强市场的竞争强度，提高公共管理水平。因此在交通一体化进程中吸引私营部门既可以在融资的同时提高项目建设的质量和技术含量，还能更新政府部门的观念，达到预期的经济效益和政治目标，这也是政府部门采取PPP模式希望达到的目标。
（三）政府的风险大大降低
在传统的由政府单独出资的项目建设模式中，政府作为唯一的出资人承担着全部的风险，使政府公共部门在项目运作的过程中放不开手脚，不敢有所作为，效率很难得到提升。私营企业资本的加入，其作为共同的出资人，毫无疑问会代替政府分担部分风险。政府担保的范围通常会变为非商业性风险部分，包括诸如法律风险、金融风险、政策风险等内容。由于承担风险的降低，在京津冀交通一体化建设中，政府可以突破以往的诸多限制，解放思想，有力地推动一体化建设。
三、京津冀交通一体化采用PPP融资可能会出现的法律问题分析
由于京津冀位于不同的行政区划，长期以来在交通设施、服务规范等方面的差别会在PPP融资时增加融资障碍，也会在项目设计以及建设运营阶段增加不必要的成本。由于这种跨行政区域的融资模式的复杂性，可能会出现下列问题：
（一）跨行政区域政府行政壁垒问题
京津冀交通一体化建设涉及两市一省的行政区划范围，京津两地作为直辖市与河北省同处于省一级行政单位，而河北省则有11个设区市以及一百多个县（市）。京津冀范围内既有不相隶属的，也有属于一个行政区划内的；既有平等的横向关系，也有斜交的横向关系；既有同级政府间的，也有非同级政府间的，呈现出一种错综复杂的多边多极的网络状态。并且我国长期以来实行的是以行政区域为单元的地方发展方式，因此在这一基础之上形成了牢牢依附于行政区域的地方发展格局。各地方政府出于维护地方利益的目的制定了各不相同的规章和政策，这就会导致三地政府在采用PPP模式进行融资过程中为了谋求地方利益最大化，利用地方行政管辖权的优势地位设置行政壁垒。两市一省的行政格局导致京津冀区域形成了行政主导型经济，在京津冀交通一体化建设中，由于三地经济发展水平存在巨大差距，京津两地存在绝对优势，各地政府间的竞争关系使得各自追求本地经济发展而忽视相互间的协同合作。《规划》的出台，确定了京津冀交通一体化建设的发展战略，但是在政府职权划分、政府如何协同管理方面没有明确的规定，会导致在《规划》的具体实施过程中缺乏统筹、有约束力的协调方式，阻碍一体化的进程。
（二）财政共同投资主体确认问题 PPP融资模式是政府部门和私营部门共同出资提供公共产品或服务，在融资过程中会涉及双方的投资比例问题。因此，京津冀交通一体化建设引入PPP融资模式还需重点考虑京津冀三地政府间的财政投资合作问题。
京津冀交通一体化建设需要政府间的协同合作来实施，在资金需求上则需要政府的共同投资，然而摆在眼前的难题是京津冀经济发展存在差异。以河北为例，河北的交通基础设施在京津冀城市群中发展比较落后，河北的高速公路密度仅为北京的1/2、天津的1/3，城市内轨道交通运营里程更是“空白”。所以经济水平相对较差的河北在交通一体化建设中承担的任务较重，河北的资金投入可能会占总量的四五成。由于还没有确立政府间财政投资的协调机制，所以河北省内的交通设施建设仍然会由河北省财政进行投资。但是河北省的财政收入居于京津两地之下，承担的任务与财力极不相称，因此如何协调京津冀政府财政投资成了亟待解决的问题。
财政投资回报问题也成了在PPP融资模式中需要关注的重点，京津冀交通一体化建设是一种地方政府间的经济合作，同时还会有私人资本的参与，所以不仅要明确政府部门和私营部门的利益分配问题，还要明确京津冀政府间的利益分配。由于现实的行政区域划分，会使得在PPP项目运营中的利益分配难以确定，以京津冀交通一卡通为例，费用结算问题成了一卡通推进的重要难题，当前京津冀在公共交通方面实行不同的补贴政策，北京的财政补贴力度最大，如果按照现有的规定进行收费，那么北京将会比天津、河北两地承受更大的财政压力。如何在PPP项目运营过程中合理地分配京津冀政府利益，确保政府在提供公共服务的同时获得回报，成了政府间协同合作能够顺利进行的关键问题。
（三）合理确定风险分担机制问题
采用PPP模式的项目，多数都是大型的基础设施建设项目，必然面临大量的政治、经济、社会风险，私人方需要借助政府方的力量与政府方合作才能降低风险，确保其投资收益目标的实现。然而PPP模式的特点之一是伙伴关系，双方分别是政府部门和私营部门，这就导致在风险分担上存在分歧。私营部门投入大量的资金，运用先进的技术和管理方式解决了政府的财政困难、管理效率低下的問题，同时还提高了项目的经济和社会效益，因此私营部门往往会认为公共部门应当承担绝大部分的风险。而公共部门认为引进私人资本，让私营部门参与公共事业，就是要把项目中存在的风险转移给私营部门。由于双方在理念上的差别就容易导致缺乏一套能为各方都接受的程序和合同文件，双方在谈判时无章可循，大大延长了双方谈判的时间，即使在项目开始后仍然蕴藏了再谈判的极大可能，最终可能会导致项目失败。
不仅仅是政府部门和私营部门之间存在风险分担的问题，京津冀交通一体化建设需要地方政府的相互合作，京津冀三地政府部门之间的风险分担也会出现问题，在风险发生后，地方政府为了维护本地利益也会推诿责任，避免本地区利益受损。地方政府之间也存在着博弈，地方政府谈判能力的高低可能会影响各自在PPP项目中风险分担的利益平衡。
四、京津冀交通一体化
采用PPP融资模式的对策建议
（一）完善政府间协同管理机制
《规划》强调，要加强国务院有关部委和三省市联动，在京津冀协同发展领导小组领导下，统筹协调解决交通运输领域的重大问题。但是对于协调机构的组成、职权以及责任承担还没有作出明确规定。因此在PPP融资过程中出现的各级政府不良竞争，政府管辖权不明以及政府间争议等问题，这就需要一个统一有力的机构进行统筹规划，协调各方政府利益。所以应当在京津冀协同发展领导小组的基础上加强统一的领导，建立一个超越三方行政权力的高层次协调机构，协调中央与地方，地方内部省、市、县不同层级以及相同层级之间的复杂关系，通过沟通合作确定PPP模式下地方政府之间的关系。通过政府间协同确定长远的战略性规划，加强顶层设计，统一各地标准，保障PPP项目的顺利实施。2015年6月1日，京津冀三地共同协商、组织制定发布了《电子不停车收费系统路侧单元应用技术规范》地方标准。同样也是在2015年，京津冀三地共同制定《高速路公路服务区服务规范》等5项京津冀交通区域标准项目。统筹区域间的各项标准，为地方政府间协同合作提供了依据，也为各地政府部门在PPP模式中通力合作提供了经验。
（二）合理确定政府投资和回报
京津冀交通一体化建设是一项跨区域的经济战略，需要各地政府共同投资才能实现，由于地区间经济差异的存在，就要求各地政府在承担投资份额上通过合理的方式来确定投资比例。以京津冀三地政府和铁路总公司的合作为例，2014年12月30日，京津冀三地政府和铁路总公司签署协议，成立京津冀城际铁路投资有限公司。投资公司初期注册资本100亿元，由京津冀三省市政府及铁路总公司按照3：3：3：1的比例共同出资成立。京津冀城际铁路投资有限公司作为政府间共同出资成立的公司，三地政府投资比例相同，享有同等的地位，然而具体到PPP融资模式中，这种政府间平均出资的方式是否合理呢？京津冀交通一体化建设中采取PPP模式开发的项目都会跨越行政区域，其中，河北地区交通基础设施比较落后，承担着更重的建设任务，但其财政收入又低于京津两地，这就需要政府间通过协商合理确定各自的财政投资数额。在投资比例分配上，可以综合考虑财政收入水平、项目建设里程、项目的收益等方面因素，充分协商，并尽可能多地吸引私人资本来缓解政府财政压力。另外还可采取转移支付的方式，通过政府间财政收入的平衡，为不足以承担投资数额的政府提供资金支持，平衡双方利益。
在政府投资回报问题上，可以通过在PPP协议中确定利益分配比例，出现利益分配争议时，进行协商，公平合理确定各自应取得的回报。还可以建立统一的结算中心来处理资金分配问题，如在京津冀一卡通的适用中利用电子收费技术，统一收费标准，协调好各地政府的利益。
（三）建立有效的风险识别及分担机制
PPP融资成功运作的核心在于风险分担机制，运用PPP模式实施的项目一般周期较长、不确定因素多、政治风险和技术风险等风险较高。由于PPP模式中参与者在地位、数量上较为复杂，风险的合理分配成了难题。合理的风险分担机制应当包括风险的有效识别、风险的分析以及风险的合理比例分担。公共部门代表政府，相较于私营部门处在一个更有利的地位，其控制力较强，因此可以承担政治风险和调整经济政策及法律的风险。在跨区域的PPP融资模式中，各地政府同样都是公共部门，一旦发生风险，需要共同承担，如何合理确定地方政府内部的风险分担方式，需要各地政府间加强信用体系建设，增强彼此互信。在PPP项目的开发建设和运营过程中科学合理地考虑预计损失的大小、发生风险的可能性等因素。还有，PPP协议主体是一种伙伴关系，共享利益和共担风险，所以不能无限地扩大某一方所承受的风险。结合上述情况，PPP项目的风险分配应该遵从三条原则：由对风险最有控制力的一方控制相应的风险；承担的风险程度应与所得回报相匹配；承担的风险不能无限。
针对政府间风险的分担问题，可以在PPP协议中确立稳定条款以及风险发生时的重新协商条款，从而合理地分担风险。另外，还可以通过各种形式的政府间口头或书面协议，如“合作框架协议”“合作规划纲要”“合作备忘录”等形式，达到分担风险的功能。
PPP模式通过政府公共部门与私营部门的合作，拓宽了融资渠道，引进了先进的技术和管理经验，提高了公共服务的提供质量，达到了合作各方的共赢。京津冀交通一体化建设作为一项我国正在实施的重要的跨区域发展战略，政府间的协同合作、有效沟通成了有力推动京津冀交通一体化建设的重要部分。京津冀政府部门采用PPP融资模式需要政府间进行深度协同管理，进行共同投资、共同建设，合理地分配利益、承担风险，达到区域间的共同发展目标，从而有力地推动交通一体化进程。
[关键词]京津冀交通一体化；PPP融资；法律问题
自从2015年4月30日国务院发布《京津冀协同发展规划纲要》以来，推动京津冀协同发展已经成了一个重大国家战略。经过了一年多的时间，京津冀协同发展的进程不断推进，已经在通信、生态环境保护、交通等方面取得了重大的突破。2015年7月13日，北京市交通委公布了京津冀协同发展交通一体化北京推进方案，京津冀交通一体化发展规划逐渐浮出水面。12月8日，国家发改委和交通运输部联合发布了《京津冀协同发展交通一体化规划》（简称《规划》）。至此，京津冀交通一体化建设已经形成了基本目标，即扎实推进京津冀地区交通的网络化布局、智能化管理和一体化服务，到2020年基本形成多节点、网格状的区域交通网络。
京津冀交通一体化建设的基本目标已经明确，其中融资问题成为制约京津冀交通一体化建设的瓶颈，传统的投融资渠道已经满足不了京津冀交通一体化建设所需要的资金需求，民间资本的参与显得尤为迫切。打通社会资本进入交通一体化建设的投资渠道，对提升京津冀协同发展的资金使用效率大有裨益，并保障这一战略在各种资本有效竞争与合作中取得成功。PPP模式（公私合作伙伴关系）作为一种新的融资合作模式，近年来获得包括国家发改委、财政部等部委的大力提倡和地方政府的欢迎，在一些项目的实施上也已经取得了相当的成绩。
一、PPP模式概述
（一）PPP模式的概念
PPP是英文Public-Private-Partnership的缩写，中文可称之为公私合作伙伴关系、公私合伙/合营、公共/私人合作关系以及公共民营合作制，等等。PPP模式最早兴起于20世纪70年代末的英国，受此影响，从20世纪80年代起开始在西方流行，至今已经在全世界范围内被广泛应用。作为一项术语，PPP的产生也不过是近十多年的事情，所以很难对其确切的内涵达成一致的认识。美国民营化大师萨瓦斯指出，PPP模式是指政府、私人营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式，通过这种合作形式，合作各方可以达到与其单独行动相比更为有利的结果。我国学者认为，PPP是指政府公共部门与民营部门在合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务从而实现政府公共部门的职能并同时也能为民营部门带来利益。
从理論和实践来看，可以把PPP模式概括为公共部门与私人部门为提供公共产品或服务，通过签订协议而建立起来的一种长期伙伴合作关系。PPP模式三个重要特征即伙伴关系、利益共享和风险分担。
（二）PPP融资模式的运作方式
PPP融资模式作为一种新兴的融资模式，在我国已经广泛应用于各个领域。国家发改委于2015年5月发布的PPP项目库中显示，2014年以来，中国已推出PPP项目共计1043个，总投资1.97万亿元，涵盖水利、市政、交通、公共服务、资源环境等多个领域。
PPP融资模式的运作方式比一般融资方式更为复杂，本文以北京市地铁四号线的PPP融资模式为例来进行介绍。北京地铁四号线作为我国内地第一个采取PPP融资模式成功运作的城市轨道交通项目，对京津冀交通一体化建设中运用PPP进行融资模式创新和项目运作提供了很好的借鉴。PPP融资运作模式的大体程序可以概括为：立项，选择私人投资机构，项目建设运营与项目移交。
1.立项阶段。确定待开发的项目是项目开发的第一步，选定的待开发项目通常是政府前期规划的尚未开发的项目，或者根据实际情况的需要，政府临时确定的项目。在立项阶段应主要围绕项目的经济社会效益、资金、风险情况等多个方面进行可行性评估，从而确定项目的发展前景。北京市基础设施投资有限公司于2003年成立项目组，按照2003年底北京市政府明确的轨道交通项目中政府投资与社会投资为7：3基础比例的政策以及《北京市城市基础设施特许经营条例》，编制了《北京地铁四号线PPP运作报告》。这就表明地铁四号线在项目设计之初就进行了科学合理的设计，避免了在以后的融资过程中出现问题。
2.选择私人投资机构阶段。以PPP模式运作的项目一般采取公开招标的方式确定私人投资机构，政府依据城市发展的要求，提出市政公用及基础设施PPP项目，进行社会招标，公布招标条件，公开接受申请。通过招标最终选择合适的合作伙伴签订PPP协议进行项目建设。同样是在2003年底，北京市基础设施投资有限公司作为北京市基础设施投融资平台正式成立，并开始与香港地铁等多家战略投资者进行接触，最终选择了香港地铁有限公司和北京首创集团有限公司。2005年初，北京市交通委代表市政府与港铁首创联合体草签了《北京地铁四号线特许经营协议》，经过国家发改委核准批复后，由北京市基础设施投资有限公司、北京首都创业集团有限公司和香港地铁有限公司按照2：49：49的出资比例注册成立了特别目的公司北京京港地铁有限公司，由该公司作为项目的管理者进行开发和运营。最终在2006年4月北京市交通委与北京京港地铁有限公司正式签署了《北京地铁四号线特许经营协议》。
3.项目建设运营阶段。特别目的公司作为项目的具体管理者，要具体负责项目的建设和运营。包括项目的融资、设计建设、项目维护以及和政府的沟通等方面。具体到地铁四号线中，项目分为A、B两个相对独立的部分，A部分主要包括车站、区间土建及轨道铺设等，投资额约为107亿元，约占项目总投资的70%，由北京市政府国有独资企业北京市基础设施投资有限公司成立的全资子公司四号线公司负责筹资建设；B部分为除A部分以外的车辆等机电设备购置及安装，投资额约为46亿元，约占项目总投资的30%，由PPP特别目的公司北京京港地铁有限公司负责投资、建设、经营。 4.项目移交阶段。私营部门设计、建造、融资、运营和管理有关项目资产，并提供公共服务和产品的成本及期待的投资收益将通过公共部门支付的费用得到补偿，最终项目资产的所有权根据合同约定可以继续由私人部门保有或者移交至公共部门。根据PPP协议，在地铁四号线特许经营期结束后，特别目的公司将在PPP协议中规定的取得租赁使用权的A部分项目设施归还给四号线公司，并无偿将B部分项目设施移交给北京市政府部门。
二、PPP融资
在京津冀交通一体化建设中的优势
通过以上对PPP模式的概念以及运作方式的分析，并结合在北京地铁四号线中的具体应用和获得的社会效果，表明了运用PPP这一融资模式在轨道交通建设中能够极大地推进建设步伐。在京津冀交通一体化建设进程中采取新型的PPP融资渠道将发挥其优势作用，有助于加快一体化进程。
（一）私营资本的参与能够弥补政府财政的不足
京津冀协同发展是一项重要的国家战略，其中涉及通信、生态环境保护、交通、产业合作等各个方面，如果都采用传统的政府投资，必然会给政府带来巨大的财政压力。据已有的规划目标，到2020年，计划形成京津冀9000公里的高速公路网和主要城市3小时公路交通圈，9500公里的铁路网和主要城市1小时城际铁路交通圈，实现首都国际机场1亿人次乘客目标和北京新机场一期工程的投入使用。《规划》中对于京津冀交通一体化建设所需的资金并没有明确，但是可以根据以往的数据进行估算，2014年京津冀三地交通方面投资达2300亿元，其中北京700亿元，天津600多亿元，河北900多亿元。然而伴随着生產要素、劳动力、原材料价格的不断上涨，今后几年的投资成本也会不断增加，多位专家都表示从2015年开始到《规划》所确定的目标完成的6年之间，投资规模总计可达到1.5万亿元，2015年京津冀三地政府的政府工作报告中财政收入分别为4723.9亿元、2667亿元、2648.5亿元。从以上数据可以分析出京津冀交通一体化建设所需要的庞大资金，仅凭政府投资已经完全不能满足资金需求，所以建设资金成为了保障交通一体化的首要问题。经过改革开放30多年的发展，我国民营企业的资金越来越雄厚，这些企业也希望借助PPP模式拓宽发展空间，就会把目光集中于周期性长、预期回报率高的PPP项目。在PPP模式中，来自政府的直接投资所占的比例通常比较小，更多的资金来自于私营部门、银行和金融机构，因此能够弥补财政资金的不足，满足京津冀交通一体化建设的资金需求。
（二）私营部门的加入促使政府更新观念，带来更新的技术和管理经验
政府部门着眼于公共利益，致使企业经营成本高，效率低下，加重了政府负担，而私营部门在生产活动中往往以营利为导向，追求更多的利润，从而在市场中形成了先进的管理经验和新技术，另外私营部门在基础设施建设领域内的先进理念和运作方式也值得财政投融资借鉴和吸收。PPP模式不仅仅是一种融资模式，还可以是一种管理模式，私营部门能够比公共部门提供更高质量的产品与服务、更为经济的项目投资、更为迅捷便利的公共服务。公共部门往往希望在与私营部门合作的过程中获得技术转移，学习先进的经验，更好地服务于未来的项目中。私营部门为了达到更好的营利水准而采用先进的技术和管理方法，甚至可以提供超越公共部门要求的设施与服务水准。此外，绩效提高主要体现在工程的质量、进度和成本的优化，通过引进私营资本激活基础设施投资，推动这一领域的商业化，增强市场的竞争强度，提高公共管理水平。因此在交通一体化进程中吸引私营部门既可以在融资的同时提高项目建设的质量和技术含量，还能更新政府部门的观念，达到预期的经济效益和政治目标，这也是政府部门采取PPP模式希望达到的目标。
（三）政府的风险大大降低
在传统的由政府单独出资的项目建设模式中，政府作为唯一的出资人承担着全部的风险，使政府公共部门在项目运作的过程中放不开手脚，不敢有所作为，效率很难得到提升。私营企业资本的加入，其作为共同的出资人，毫无疑问会代替政府分担部分风险。政府担保的范围通常会变为非商业性风险部分，包括诸如法律风险、金融风险、政策风险等内容。由于承担风险的降低，在京津冀交通一体化建设中，政府可以突破以往的诸多限制，解放思想，有力地推动一体化建设。
三、京津冀交通一体化采用PPP融资可能会出现的法律问题分析
由于京津冀位于不同的行政区划，长期以来在交通设施、服务规范等方面的差别会在PPP融资时增加融资障碍，也会在项目设计以及建设运营阶段增加不必要的成本。由于这种跨行政区域的融资模式的复杂性，可能会出现下列问题：
（一）跨行政区域政府行政壁垒问题
京津冀交通一体化建设涉及两市一省的行政区划范围，京津两地作为直辖市与河北省同处于省一级行政单位，而河北省则有11个设区市以及一百多个县（市）。京津冀范围内既有不相隶属的，也有属于一个行政区划内的；既有平等的横向关系，也有斜交的横向关系；既有同级政府间的，也有非同级政府间的，呈现出一种错综复杂的多边多极的网络状态。并且我国长期以来实行的是以行政区域为单元的地方发展方式，因此在这一基础之上形成了牢牢依附于行政区域的地方发展格局。各地方政府出于维护地方利益的目的制定了各不相同的规章和政策，这就会导致三地政府在采用PPP模式进行融资过程中为了谋求地方利益最大化，利用地方行政管辖权的优势地位设置行政壁垒。两市一省的行政格局导致京津冀区域形成了行政主导型经济，在京津冀交通一体化建设中，由于三地经济发展水平存在巨大差距，京津两地存在绝对优势，各地政府间的竞争关系使得各自追求本地经济发展而忽视相互间的协同合作。《规划》的出台，确定了京津冀交通一体化建设的发展战略，但是在政府职权划分、政府如何协同管理方面没有明确的规定，会导致在《规划》的具体实施过程中缺乏统筹、有约束力的协调方式，阻碍一体化的进程。
（二）财政共同投资主体确认问题 PPP融资模式是政府部门和私营部门共同出资提供公共产品或服务，在融资过程中会涉及双方的投资比例问题。因此，京津冀交通一体化建设引入PPP融资模式还需重点考虑京津冀三地政府间的财政投资合作问题。
京津冀交通一体化建设需要政府间的协同合作来实施，在资金需求上则需要政府的共同投资，然而摆在眼前的难题是京津冀经济发展存在差异。以河北为例，河北的交通基础设施在京津冀城市群中发展比较落后，河北的高速公路密度仅为北京的1/2、天津的1/3，城市内轨道交通运营里程更是“空白”。所以经济水平相对较差的河北在交通一体化建设中承担的任务较重，河北的资金投入可能会占总量的四五成。由于还没有确立政府间财政投资的协调机制，所以河北省内的交通设施建设仍然会由河北省财政进行投资。但是河北省的财政收入居于京津两地之下，承担的任务与财力极不相称，因此如何协调京津冀政府财政投资成了亟待解决的问题。
财政投资回报问题也成了在PPP融资模式中需要关注的重点，京津冀交通一体化建设是一种地方政府间的经济合作，同时还会有私人资本的参与，所以不仅要明确政府部门和私营部门的利益分配问题，还要明确京津冀政府间的利益分配。由于现实的行政区域划分，会使得在PPP项目运营中的利益分配难以确定，以京津冀交通一卡通为例，费用结算问题成了一卡通推进的重要难题，当前京津冀在公共交通方面实行不同的补贴政策，北京的财政补贴力度最大，如果按照现有的规定进行收费，那么北京将会比天津、河北两地承受更大的财政压力。如何在PPP项目运营过程中合理地分配京津冀政府利益，确保政府在提供公共服务的同时获得回报，成了政府间协同合作能够顺利进行的关键问题。
（三）合理确定风险分担机制问题
采用PPP模式的项目，多数都是大型的基础设施建设项目，必然面临大量的政治、经济、社会风险，私人方需要借助政府方的力量与政府方合作才能降低风险，确保其投资收益目标的实现。然而PPP模式的特点之一是伙伴关系，双方分别是政府部门和私营部门，这就导致在风险分担上存在分歧。私营部门投入大量的资金，运用先进的技术和管理方式解决了政府的财政困难、管理效率低下的問题，同时还提高了项目的经济和社会效益，因此私营部门往往会认为公共部门应当承担绝大部分的风险。而公共部门认为引进私人资本，让私营部门参与公共事业，就是要把项目中存在的风险转移给私营部门。由于双方在理念上的差别就容易导致缺乏一套能为各方都接受的程序和合同文件，双方在谈判时无章可循，大大延长了双方谈判的时间，即使在项目开始后仍然蕴藏了再谈判的极大可能，最终可能会导致项目失败。
不仅仅是政府部门和私营部门之间存在风险分担的问题，京津冀交通一体化建设需要地方政府的相互合作，京津冀三地政府部门之间的风险分担也会出现问题，在风险发生后，地方政府为了维护本地利益也会推诿责任，避免本地区利益受损。地方政府之间也存在着博弈，地方政府谈判能力的高低可能会影响各自在PPP项目中风险分担的利益平衡。
四、京津冀交通一体化
采用PPP融资模式的对策建议
（一）完善政府间协同管理机制
《规划》强调，要加强国务院有关部委和三省市联动，在京津冀协同发展领导小组领导下，统筹协调解决交通运输领域的重大问题。但是对于协调机构的组成、职权以及责任承担还没有作出明确规定。因此在PPP融资过程中出现的各级政府不良竞争，政府管辖权不明以及政府间争议等问题，这就需要一个统一有力的机构进行统筹规划，协调各方政府利益。所以应当在京津冀协同发展领导小组的基础上加强统一的领导，建立一个超越三方行政权力的高层次协调机构，协调中央与地方，地方内部省、市、县不同层级以及相同层级之间的复杂关系，通过沟通合作确定PPP模式下地方政府之间的关系。通过政府间协同确定长远的战略性规划，加强顶层设计，统一各地标准，保障PPP项目的顺利实施。2015年6月1日，京津冀三地共同协商、组织制定发布了《电子不停车收费系统路侧单元应用技术规范》地方标准。同样也是在2015年，京津冀三地共同制定《高速路公路服务区服务规范》等5项京津冀交通区域标准项目。统筹区域间的各项标准，为地方政府间协同合作提供了依据，也为各地政府部门在PPP模式中通力合作提供了经验。
（二）合理确定政府投资和回报
京津冀交通一体化建设是一项跨区域的经济战略，需要各地政府共同投资才能实现，由于地区间经济差异的存在，就要求各地政府在承担投资份额上通过合理的方式来确定投资比例。以京津冀三地政府和铁路总公司的合作为例，2014年12月30日，京津冀三地政府和铁路总公司签署协议，成立京津冀城际铁路投资有限公司。投资公司初期注册资本100亿元，由京津冀三省市政府及铁路总公司按照3：3：3：1的比例共同出资成立。京津冀城际铁路投资有限公司作为政府间共同出资成立的公司，三地政府投资比例相同，享有同等的地位，然而具体到PPP融资模式中，这种政府间平均出资的方式是否合理呢？京津冀交通一体化建设中采取PPP模式开发的项目都会跨越行政区域，其中，河北地区交通基础设施比较落后，承担着更重的建设任务，但其财政收入又低于京津两地，这就需要政府间通过协商合理确定各自的财政投资数额。在投资比例分配上，可以综合考虑财政收入水平、项目建设里程、项目的收益等方面因素，充分协商，并尽可能多地吸引私人资本来缓解政府财政压力。另外还可采取转移支付的方式，通过政府间财政收入的平衡，为不足以承担投资数额的政府提供资金支持，平衡双方利益。
在政府投资回报问题上，可以通过在PPP协议中确定利益分配比例，出现利益分配争议时，进行协商，公平合理确定各自应取得的回报。还可以建立统一的结算中心来处理资金分配问题，如在京津冀一卡通的适用中利用电子收费技术，统一收费标准，协调好各地政府的利益。
（三）建立有效的风险识别及分担机制
PPP融资成功运作的核心在于风险分担机制，运用PPP模式实施的项目一般周期较长、不确定因素多、政治风险和技术风险等风险较高。由于PPP模式中参与者在地位、数量上较为复杂，风险的合理分配成了难题。合理的风险分担机制应当包括风险的有效识别、风险的分析以及风险的合理比例分担。公共部门代表政府，相较于私营部门处在一个更有利的地位，其控制力较强，因此可以承担政治风险和调整经济政策及法律的风险。在跨区域的PPP融资模式中，各地政府同样都是公共部门，一旦发生风险，需要共同承担，如何合理确定地方政府内部的风险分担方式，需要各地政府间加强信用体系建设，增强彼此互信。在PPP项目的开发建设和运营过程中科学合理地考虑预计损失的大小、发生风险的可能性等因素。还有，PPP协议主体是一种伙伴关系，共享利益和共担风险，所以不能无限地扩大某一方所承受的风险。结合上述情况，PPP项目的风险分配应该遵从三条原则：由对风险最有控制力的一方控制相应的风险；承担的风险程度应与所得回报相匹配；承担的风险不能无限。
针对政府间风险的分担问题，可以在PPP协议中确立稳定条款以及风险发生时的重新协商条款，从而合理地分担风险。另外，还可以通过各种形式的政府间口头或书面协议，如“合作框架协议”“合作规划纲要”“合作备忘录”等形式，达到分担风险的功能。
PPP模式通过政府公共部门与私营部门的合作，拓宽了融资渠道，引进了先进的技术和管理经验，提高了公共服务的提供质量，达到了合作各方的共赢。京津冀交通一体化建设作为一项我国正在实施的重要的跨区域发展战略，政府间的协同合作、有效沟通成了有力推动京津冀交通一体化建设的重要部分。京津冀政府部门采用PPP融资模式需要政府间进行深度协同管理，进行共同投资、共同建设，合理地分配利益、承担风险，达到区域间的共同发展目标，从而有力地推动交通一体化进程。