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摘 要 行刑衔接中的证人指证面临着指证难的问题，证人长期遭受着健康权、安全权、财产权的侵害，证人权益保障得不到切实实现。本文通过建立完善检察监督中的证人保护机制、构建有效的证人保护程序，包括证人保护范围、时间、措施的多样性，切实保障证人的人权，促进行刑衔接案件的顺利进行，推进行刑衔接制度的健康发展。
关键词 行刑衔接 证人 检察监督 法律规制
作者简介：赵静静，山东师范大学法学院。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.141
近年来，对于刑诉证人权益保障的研究越来越多，不仅关注被告人对质权、知悉权，也逐渐关注到证人生命健康权、经济保护等权益的实现。然而，从行政执法转到刑事案件处理的过程中，证人的安全权、健康权等权益长期处于被忽略、侵害状态，行刑衔接中的证人保护成为了一个夹缝中的问题。笔者现仅就行刑衔接中证人权益保护问题展开研究。
一、行刑衔接基本概念界定
所谓“行刑衔接”是指行政执法与刑事司法之间的衔接。首先对两者之间的概念进行界定，行政执法有广义和狭义两种概念，广义概念上包含了抽象行政行为和具体行政行为。依据2001年国务院公布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第 2 条 来看，在行刑衔接中的行政执法可定义为一种狭义的具体行政行为的概念，即具有行政处罚权的行政机关以及法律、法规授权的可实施行政处罚的组织在法律权限内对特定的行政相对人采取行政措施并影响其权利义务的行为。
就刑事司法概念而言，它包括刑事审判、刑事检察、刑事侦查、刑事执行的法律制度、机构设置以及运行过程等方面。 因此刑事司法可定义为国家司法机关依据国家法律对严重危害社会触犯刑法的犯罪行为进行刑事处罚的行为。
行刑衔接包括行政执法机关将行政执法过程中发现的疑似刑事犯罪案件移送刑事侦查机关和刑事侦查及审查起诉机关将不认为是犯罪但是需要行政处罚的案件移送行政执法机关两种。 其中，行政执法过程中发现的疑似刑事犯罪案件移送刑事侦查机关的案件较多，證人权益受侵害也较多，大多数证人都是行政执法阶段对案件进行有重要作用的当事人、见证人，本文就以此为研究对象。
二、行刑衔接中证人作证现状及原因
（一）行刑衔接中证人作证现状
行刑衔接，究其本质也是案件走上刑诉的过渡阶段。因此讨论行刑衔接中证人作证现状问题，需要以整个刑诉证人作证难大环境中去考虑。在我国，证人的出庭率一直较低。最高人民法院院长周强向十二届全国人大五次会议作的最高法工作报告中，指出“温州做法”作为最优秀的证人出庭率，在“共有282起案件469人出庭作证，实际到庭率达73.05%”。 证人出庭作证对于我国诉讼法的贯彻和诉讼机制的良好运行具有非常重要的作用，而低出庭率直接影响我国司法制度和庭审方式的双重改革进度。
但是，行刑衔接中的证人作证与一般刑诉案件证人作证又有差异。行刑衔接中的证人作证现状不仅仅局限于刑事案件范围内，其本身有着特殊的情形。从某种程度上来看，行刑衔接证人作证的难度更大。行政执法在前，刑事犯罪在后，较大的时间跨度，导致现场执法过程中证人作证难度增大，以各种理由、借口逃避执法现场的问题，或者事不关己一躲了之。下面以实例来看下目前行刑衔接证人作证现状。
案例1：
2014年4月18日，某省食品药品稽查系统查处了一起无《药品经营许可证》经营药品的行为，该违法行为辐射该省十几个地市，涉案金额高达千万元。在这个案件进行中，一个23岁女孩（暂时叫证人甲）作证指证了药品仓库及财务状况，为案件的扎实进行做了有效举证，之后移送公安机关以“非法经营罪”进行刑事立案，证人甲也多次到公安机关再次指证。此案件截止2015年底尚未宣判结案，从案发长达近两年的时间里证人甲曾经在该公司打工的工资一直拖欠，长期遭受着该药品公司内部的舆论压力，其男友不堪舆论压力也与其分手，严重影响了其个人生活。最后，在仓库总地址所在辖区食品药品监督管理局最后出于道义的考虑，自行保护联系证人甲，给予其工资拖欠部分的物质帮助。
从这个案件中，我们看出，证人甲履行了证人的应尽义务，如实提供证据且对于犯罪证据的坐实起着关键作用。但是证人甲的指证带来的“副作用”，证人甲工资被拖欠、感情生活被破坏、长期舆论压力带来的精神崩溃一直打击着这位刚走出校园的女孩儿，由于行刑衔接涉及各部门，有关行刑衔接的法律文件也没有涉及证人权益保障问题，所以该证人甲的权益一直没有得到切实的保护。
案例2：
以济南市食品药品案件衔接为例（详见下表），2016年移交公安案件也即行刑衔接案件共有22例，全部是食品药品监督机关移送给公安机关食品药品环境侦察大队的案件，检察院对于行政执法活动中的监督为零。
表1：2016年济南市食品药品违法案件汇总
2017年上半年，济南市槐荫区开始试点，槐荫区检察院将检察监督即提前介入行政执法活动纳入年终考评范围，检察院科室与行政部门进行对接，自行政执法活动就开始对全程进行监督，有效保障了行刑衔接案件的顺利进行。
（二）行刑衔接中证人权益保障不完善原因分析
1.行刑衔接程序设计不尽完善。我国目前，程序性的规定是“两法衔接”机制最主要的法律依据。 纵观行政法的具体法律，仅有依照《行政处罚法》（1996年颁布）第二十八条“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”除了行刑衔接之间罚金的问题交代之外，其他问题都没有涉及，目前仅有的行刑衔接法律文件存在形式多是部门联合下发的规范性文件，以食品药品行刑衔接为例，仅在2015年9月国家食品药品监督管理局、公安部、最高法院、最高检察院和国务院食品安全办等五部门联合印发了《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》，在办法里面仍然没有涉及行刑衔接相关证人的保护问题。之后在各个地区都有根据这个办法制定的实施细则，但证人的保护问题依旧是一片空白。 按照其立法意图，应该是按照行政优先，刑事先理例外的原则，行政处理先于刑事司法程序。但是，行刑衔接证人相对于单纯刑事犯罪证人，从行政执法初始到行政违法到行政犯罪，证人的推进是一个循序渐进的过程。在这个阶段中，由于各个部门规定散落，包括案件的移送在内没有严格的程序，导致了衔接过程的漫长，漫长的时间等待致使证人保护处于空窗期，加重了证人的负担，使证人长期背负着巨大的精神压力，加之行政违法者的素质参差不齐，加大了证人作证的难度。
2.检察监督机制尚未理顺。检察院作为行政执法主体的监督机关，在行刑衔接过程中的监督机制并未健全。长期以来，由于行政执法过程的单一性、封闭性，检察机关缺乏有效的信息通道，对于涉嫌犯罪的相关线索不能及时掌握，再加上检察监督中对于行政执法活动的监督并未列入检察监督系统里面有效的“政绩”考评范围，因此行刑衔接中的证人保护更是处于缺失监督关怀的状态。
3.现有證人作证义务忽视了对人性的关怀。我国证人作证制度，更多强调的是证人义务的履行，要求证人必须出庭作证、必须如实证明，但是对于证人权利保护方面的制度设计不足，使得实际情况中证人的权利义务不对等，甚至处于义务远大于权利的严重失衡状态，严重忽视了对人性的关怀。
4.现阶段证人作证义务的价值取向错位。从国际社会共识来看，对惩罚犯罪和保障人权这两个目标具有悖论性。但《世界人权宣言》指出： “鉴于为使人类不致迫不得已铤而走险对暴政和压迫进行反叛，有必要使人权受法治保护。”可见，联合国司法准则是将人权保障放置在维护社会秩序之前的，当二者发生冲突，不得以威胁基本人权或牺牲司法公正来控制犯罪和维持秩序。
三、构建行刑衔接证人权益保障法律规制
（一）健全行政执法检察监督机制
1.提升证人保护中检察监督的法律位阶。行政执法机关与司法机关就涉案犯罪案件的衔接是多部门的衔接，案件移送是多部门联动的结果。证人保护检察监督必须制定相关法律条文，从法律上来保障检察监督对证人权益的保护，而不能仅局限于多部门自我约束的联合下发的规范性文件。
2.建立检察监督提前介入保护制度。长期以来，检察监督都是在行政执法活动之后才进行的，这种事后监督、被动性监督对于保障行刑衔接中证人权益存在很大疏漏。应该建立检察机关对证人保护的提前介入保护制度，在行政执法活动侦查过程中，就应该介入检察权，检察机关对在这个活动中因举证而受到个人权益损害的证人及时用法律措施予以保护，切实保障证人权益从而更好地使犯罪案件顺利侦破。
3.发挥检察监督多部门协调主导作用。案件进入立案阶段以后，案件需要多部门配合，而证人往往处于被冷落的状态，检察监督应该发挥其协调保护的主导作用，监督行政执法机关甚至公安机关对相关证人的各项权益的保护落到实处，尤其因提供证据而受到人身威胁的状况，检察机关应及时协调做好证人的保护工作。
（二）注重行刑衔接程序中证人保护
1.保护的时间。按照我国现行立法对证人保护主要体现是在刑诉阶段的保护，然则，在行刑衔接案件中，大部分都是在行政执法现场证人就已经开始了指证作用，在案件移送后续刑事处理漫长的过程中，加剧了证人长期的忧虑、压力、恐惧。所以，应该将对行刑衔接证人的保护开始于行政执法阶段，也即其指证之日起就应该得到国家法律的保护。这个问题就可以借鉴上文提到的检察监督可以在行政执法侦查过程中介入保护。
2.保护的范围。就我国目前立法现状而言，证人的权益的保护还不包括财产权利和精神损失的赔偿，仅仅体现在人身安全和名誉上。而在现实的行刑衔接案件中，除了人身安全之外，另外重要的就是经济利益的损失，比如大部分的内部员工指证人员因指证而使自己的工资待遇蒙受了损失，背负了过大的舆论压力，长期处于压力忧虑状态，导致抑郁症的产生，这些都是必须给予经济补偿和精神赔偿的。因此，从理论上说，对行刑衔接证人的保护，不仅保护其人身安全，也要保护其名誉权及相关财产权利，要保障其无恐惧的自由的权力，一定程度上，也应该对其精神上的损害适当予以补偿。
3.保护的措施。行刑衔接证人的保护是贯穿始终的保护，措施也是多方面的。从行政违法现场指证阶段就要做好证人的防护，包括对证人信息的保密，免于暴露在行政违法相对人之下。同时在前期调查阶段，证人的证词可以采取只按手印，不列其真实姓名，保障其在漫长的案件移送处理过程中，尽可能的避免因此带来的精神压力。
注释：
《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第 2 条：“本规定所称行政执法机关，是指依照法律、法规或者规章的规定，对破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序以及其他违法行为具有行政处罚权的行政机关，以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能、在法定授权范围内实施行政处罚的组织。”
陈和华.刑事司法学.中国方正出版社.2004.2.
田宏杰.行政犯罪的归责程序及其证据转化.北京大学学报（哲学社会科学版）.2014（3）.
最高人民法院周强院长2017年度工作报告.
刘远，等.行政执法与刑事执法衔接机制立法完善研究.政法论丛.2007（5）.
关键词 行刑衔接 证人 检察监督 法律规制
作者简介：赵静静，山东师范大学法学院。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.141
近年来，对于刑诉证人权益保障的研究越来越多，不仅关注被告人对质权、知悉权，也逐渐关注到证人生命健康权、经济保护等权益的实现。然而，从行政执法转到刑事案件处理的过程中，证人的安全权、健康权等权益长期处于被忽略、侵害状态，行刑衔接中的证人保护成为了一个夹缝中的问题。笔者现仅就行刑衔接中证人权益保护问题展开研究。
一、行刑衔接基本概念界定
所谓“行刑衔接”是指行政执法与刑事司法之间的衔接。首先对两者之间的概念进行界定，行政执法有广义和狭义两种概念，广义概念上包含了抽象行政行为和具体行政行为。依据2001年国务院公布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第 2 条 来看，在行刑衔接中的行政执法可定义为一种狭义的具体行政行为的概念，即具有行政处罚权的行政机关以及法律、法规授权的可实施行政处罚的组织在法律权限内对特定的行政相对人采取行政措施并影响其权利义务的行为。
就刑事司法概念而言，它包括刑事审判、刑事检察、刑事侦查、刑事执行的法律制度、机构设置以及运行过程等方面。 因此刑事司法可定义为国家司法机关依据国家法律对严重危害社会触犯刑法的犯罪行为进行刑事处罚的行为。
行刑衔接包括行政执法机关将行政执法过程中发现的疑似刑事犯罪案件移送刑事侦查机关和刑事侦查及审查起诉机关将不认为是犯罪但是需要行政处罚的案件移送行政执法机关两种。 其中，行政执法过程中发现的疑似刑事犯罪案件移送刑事侦查机关的案件较多，證人权益受侵害也较多，大多数证人都是行政执法阶段对案件进行有重要作用的当事人、见证人，本文就以此为研究对象。
二、行刑衔接中证人作证现状及原因
（一）行刑衔接中证人作证现状
行刑衔接，究其本质也是案件走上刑诉的过渡阶段。因此讨论行刑衔接中证人作证现状问题，需要以整个刑诉证人作证难大环境中去考虑。在我国，证人的出庭率一直较低。最高人民法院院长周强向十二届全国人大五次会议作的最高法工作报告中，指出“温州做法”作为最优秀的证人出庭率，在“共有282起案件469人出庭作证，实际到庭率达73.05%”。 证人出庭作证对于我国诉讼法的贯彻和诉讼机制的良好运行具有非常重要的作用，而低出庭率直接影响我国司法制度和庭审方式的双重改革进度。
但是，行刑衔接中的证人作证与一般刑诉案件证人作证又有差异。行刑衔接中的证人作证现状不仅仅局限于刑事案件范围内，其本身有着特殊的情形。从某种程度上来看，行刑衔接证人作证的难度更大。行政执法在前，刑事犯罪在后，较大的时间跨度，导致现场执法过程中证人作证难度增大，以各种理由、借口逃避执法现场的问题，或者事不关己一躲了之。下面以实例来看下目前行刑衔接证人作证现状。
案例1：
2014年4月18日，某省食品药品稽查系统查处了一起无《药品经营许可证》经营药品的行为，该违法行为辐射该省十几个地市，涉案金额高达千万元。在这个案件进行中，一个23岁女孩（暂时叫证人甲）作证指证了药品仓库及财务状况，为案件的扎实进行做了有效举证，之后移送公安机关以“非法经营罪”进行刑事立案，证人甲也多次到公安机关再次指证。此案件截止2015年底尚未宣判结案，从案发长达近两年的时间里证人甲曾经在该公司打工的工资一直拖欠，长期遭受着该药品公司内部的舆论压力，其男友不堪舆论压力也与其分手，严重影响了其个人生活。最后，在仓库总地址所在辖区食品药品监督管理局最后出于道义的考虑，自行保护联系证人甲，给予其工资拖欠部分的物质帮助。
从这个案件中，我们看出，证人甲履行了证人的应尽义务，如实提供证据且对于犯罪证据的坐实起着关键作用。但是证人甲的指证带来的“副作用”，证人甲工资被拖欠、感情生活被破坏、长期舆论压力带来的精神崩溃一直打击着这位刚走出校园的女孩儿，由于行刑衔接涉及各部门，有关行刑衔接的法律文件也没有涉及证人权益保障问题，所以该证人甲的权益一直没有得到切实的保护。
案例2：
以济南市食品药品案件衔接为例（详见下表），2016年移交公安案件也即行刑衔接案件共有22例，全部是食品药品监督机关移送给公安机关食品药品环境侦察大队的案件，检察院对于行政执法活动中的监督为零。
表1：2016年济南市食品药品违法案件汇总
2017年上半年，济南市槐荫区开始试点，槐荫区检察院将检察监督即提前介入行政执法活动纳入年终考评范围，检察院科室与行政部门进行对接，自行政执法活动就开始对全程进行监督，有效保障了行刑衔接案件的顺利进行。
（二）行刑衔接中证人权益保障不完善原因分析
1.行刑衔接程序设计不尽完善。我国目前，程序性的规定是“两法衔接”机制最主要的法律依据。 纵观行政法的具体法律，仅有依照《行政处罚法》（1996年颁布）第二十八条“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”除了行刑衔接之间罚金的问题交代之外，其他问题都没有涉及，目前仅有的行刑衔接法律文件存在形式多是部门联合下发的规范性文件，以食品药品行刑衔接为例，仅在2015年9月国家食品药品监督管理局、公安部、最高法院、最高检察院和国务院食品安全办等五部门联合印发了《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》，在办法里面仍然没有涉及行刑衔接相关证人的保护问题。之后在各个地区都有根据这个办法制定的实施细则，但证人的保护问题依旧是一片空白。 按照其立法意图，应该是按照行政优先，刑事先理例外的原则，行政处理先于刑事司法程序。但是，行刑衔接证人相对于单纯刑事犯罪证人，从行政执法初始到行政违法到行政犯罪，证人的推进是一个循序渐进的过程。在这个阶段中，由于各个部门规定散落，包括案件的移送在内没有严格的程序，导致了衔接过程的漫长，漫长的时间等待致使证人保护处于空窗期，加重了证人的负担，使证人长期背负着巨大的精神压力，加之行政违法者的素质参差不齐，加大了证人作证的难度。
2.检察监督机制尚未理顺。检察院作为行政执法主体的监督机关，在行刑衔接过程中的监督机制并未健全。长期以来，由于行政执法过程的单一性、封闭性，检察机关缺乏有效的信息通道，对于涉嫌犯罪的相关线索不能及时掌握，再加上检察监督中对于行政执法活动的监督并未列入检察监督系统里面有效的“政绩”考评范围，因此行刑衔接中的证人保护更是处于缺失监督关怀的状态。
3.现有證人作证义务忽视了对人性的关怀。我国证人作证制度，更多强调的是证人义务的履行，要求证人必须出庭作证、必须如实证明，但是对于证人权利保护方面的制度设计不足，使得实际情况中证人的权利义务不对等，甚至处于义务远大于权利的严重失衡状态，严重忽视了对人性的关怀。
4.现阶段证人作证义务的价值取向错位。从国际社会共识来看，对惩罚犯罪和保障人权这两个目标具有悖论性。但《世界人权宣言》指出： “鉴于为使人类不致迫不得已铤而走险对暴政和压迫进行反叛，有必要使人权受法治保护。”可见，联合国司法准则是将人权保障放置在维护社会秩序之前的，当二者发生冲突，不得以威胁基本人权或牺牲司法公正来控制犯罪和维持秩序。
三、构建行刑衔接证人权益保障法律规制
（一）健全行政执法检察监督机制
1.提升证人保护中检察监督的法律位阶。行政执法机关与司法机关就涉案犯罪案件的衔接是多部门的衔接，案件移送是多部门联动的结果。证人保护检察监督必须制定相关法律条文，从法律上来保障检察监督对证人权益的保护，而不能仅局限于多部门自我约束的联合下发的规范性文件。
2.建立检察监督提前介入保护制度。长期以来，检察监督都是在行政执法活动之后才进行的，这种事后监督、被动性监督对于保障行刑衔接中证人权益存在很大疏漏。应该建立检察机关对证人保护的提前介入保护制度，在行政执法活动侦查过程中，就应该介入检察权，检察机关对在这个活动中因举证而受到个人权益损害的证人及时用法律措施予以保护，切实保障证人权益从而更好地使犯罪案件顺利侦破。
3.发挥检察监督多部门协调主导作用。案件进入立案阶段以后，案件需要多部门配合，而证人往往处于被冷落的状态，检察监督应该发挥其协调保护的主导作用，监督行政执法机关甚至公安机关对相关证人的各项权益的保护落到实处，尤其因提供证据而受到人身威胁的状况，检察机关应及时协调做好证人的保护工作。
（二）注重行刑衔接程序中证人保护
1.保护的时间。按照我国现行立法对证人保护主要体现是在刑诉阶段的保护，然则，在行刑衔接案件中，大部分都是在行政执法现场证人就已经开始了指证作用，在案件移送后续刑事处理漫长的过程中，加剧了证人长期的忧虑、压力、恐惧。所以，应该将对行刑衔接证人的保护开始于行政执法阶段，也即其指证之日起就应该得到国家法律的保护。这个问题就可以借鉴上文提到的检察监督可以在行政执法侦查过程中介入保护。
2.保护的范围。就我国目前立法现状而言，证人的权益的保护还不包括财产权利和精神损失的赔偿，仅仅体现在人身安全和名誉上。而在现实的行刑衔接案件中，除了人身安全之外，另外重要的就是经济利益的损失，比如大部分的内部员工指证人员因指证而使自己的工资待遇蒙受了损失，背负了过大的舆论压力，长期处于压力忧虑状态，导致抑郁症的产生，这些都是必须给予经济补偿和精神赔偿的。因此，从理论上说，对行刑衔接证人的保护，不仅保护其人身安全，也要保护其名誉权及相关财产权利，要保障其无恐惧的自由的权力，一定程度上，也应该对其精神上的损害适当予以补偿。
3.保护的措施。行刑衔接证人的保护是贯穿始终的保护，措施也是多方面的。从行政违法现场指证阶段就要做好证人的防护，包括对证人信息的保密，免于暴露在行政违法相对人之下。同时在前期调查阶段，证人的证词可以采取只按手印，不列其真实姓名，保障其在漫长的案件移送处理过程中，尽可能的避免因此带来的精神压力。
注释：
《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第 2 条：“本规定所称行政执法机关，是指依照法律、法规或者规章的规定，对破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序以及其他违法行为具有行政处罚权的行政机关，以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能、在法定授权范围内实施行政处罚的组织。”
陈和华.刑事司法学.中国方正出版社.2004.2.
田宏杰.行政犯罪的归责程序及其证据转化.北京大学学报（哲学社会科学版）.2014（3）.
最高人民法院周强院长2017年度工作报告.
刘远，等.行政执法与刑事执法衔接机制立法完善研究.政法论丛.2007（5）.