“九五”期间,我国对淮河流域实施了大规模的水污染防治,虽然水质有所改善,但距离国家规定的“1997年底之前所有污染源达标排放,2000年水体变清”的目标尚有相当大的差距。在对淮河流域实施大规模水污染防治后不久,国家开始在水污染严重的“三河”(淮河、海河、辽河)“三湖”(太湖、滇池、巢湖)等重点流域实施大规模污染防治,结果也都与淮河流域的水污染治理一样,没有取得理想的效果。　　本文对淮河流域的水资源、人口、经济发展、水污染等基本概况进行了简要分析,认为淮河流域水资源短缺、人口密度大、农业和工业结构不合理、产业层次低以及大量消耗能源和原材料为主的中小型企业比例大,是造成淮河流域水污染严重的基本原因。为了实现“1997年底之前所有污染源达标排放,2000年水体变清”的目标,国家在淮河流域制定了一个以直接管制性政策为主、以经济激励政策为辅的政策体系,为使直接管制性政策得以贯彻落实,还建立了与之相配套的、完善的管制指令机构和违章监督制裁系统,即制定法律并督促政府贯彻执行的立法机构、运用所掌握的行政管理权使水污染防治政策变为现实的行政管理机构、保证水污染防治政策公正执行的司法机构。　　本文应用经济学方法对淮河流域水污染防治问题进行了实证分析,提出国家投入大量人力、物力、财力治理淮河污染问题而未取得预期效果的原因是因为市场失灵和政府失灵所致。淮河流域水污染防治的市场失灵表现在:由于难以对淮河水体建立起界定明确的产权体系因而造成了市场不完全,淮河的国有产权和共有产权身份导致了外部效应,信息不对称导致了道德风险。政府失灵表现在:一是直接管制导致的政府失灵,国家在淮河流域水污染防治工作中实施的直接管制性政策要求环保部门掌握排污企业的详细信息,而这对人员有限、专业力量有限的环保部门来说显然力不从心;二是环保部门追求自身利益导致的政府失灵,在淮河流域,县一级环保部门的行政事业经费和工作人员的工资大部分来自企业缴纳的排污费,这使得环保部门为了保证正常的人员工资和办公经费失去了对企业实施监督的激励;三是地方政府追求自身利益导致的政府失灵,在我国,对各级领导干部的考核主要考核其经济指标完成情况,而排污企业的利润往往直接关系着这些地方政府主要领导的升迁,这使得地方政府没有足够的激励动机去公正无私地完成法律赋予他们的“对当地环境质量负责”的职责。　　在全面分析淮河流域水污染防治工作没有达到预期目标的成因以后,本文针对问题的成因对完善淮河流域水污染防治提出了一些政策建议:首先,要充分利用市场机制来解决淮河水质严重污染问题。在利用市场机制方面,建议国家在淮河流域实行总量控制的基础上,进一步建立排污权交易市场,使排污者已被分配的排污权能根据经济杠杆的调节在排污权交易市场上自由买卖,在排污权交易市场成熟以前,还要继续对污染排放者征收排污费。　　其次,在存在市场失灵的领域,政府部门要积极介入以弥补市场的不足。政府部门工作的着眼点应是制定有关政策,为利用市场机制解决环境问题创造必要的政策环境。另外,管制性手段在解决环境危机事件时比市场机制更为及时有效,因此,政府应建立环境危机的应对机制。与此同时,还要防止政府失灵,为此,必须改革干部考核制度,以“绿色GDP”取代GDP作为考核干部政绩的重要内容之一,以防止地方保护;及时公开环境信息,以使政府及环保部门不滥用人民赋予他们的公共权力。　　第三,引入第三种机制,即社会监督机制监督排污者的排污行为,以使不完全和不对称的信息完全化、对称化。为此,必须在赋予社会公众环境监督权的基础上,进一步扩大环境知情权、环境索赔权和环境议政权,给社会公众进行环境监督提供有效的激励。　　本文的创新之处一是把环境污染的成因归纳为市场失灵和政府失灵,并应用经济学中市场失灵和政府失灵理论来分析环境污染的经济学本质。二是应用产权学派理论和福利经济学理论对淮河这一国有资产和沿淮四省的共有资产进行了详尽的经济学分析,提出了淮河无论作为国有资产还是作为共有资产,在环境污染问题上都存在很大的外部性,使外部性内部化的办法之一就是建立产权市场。三是把管制经济的理论应用于对地方政府和环保部门所实施的污染管制的分析,揭示了地方政府和环保部门由于各自利益的驱使放松对排污企业进行管制的经济学本质。四是提出逐步从以排污收费使排污者的外部行为内部化的政策体系转变为使排污者购买排污权使其外部行为内部化的政策体系。