在国家的行政活动中,行政监察具有重要的地位,是行政机关及其工作人员依法行政、高效行政、清正廉洁的重要保证。我国目前的行政监察体制属于专门行政监督,众多学者认为,在实施过程中,我国的行政监察乏力,行政监察机关法律地位低下,缺乏权威性与独立性,建议借鉴国外的议会行政监察专员制度,成立人民监察委员会,直接对人大负责,将人大监督权和行政监察权合并。民国时期的行政监察立法形成了中西合璧的特色,既吸收了资产阶级国家的立法经验和立法技术,又保留有中国封建社会监察法规建设的精华,于是本文便对1912—1916南京临时政府和袁世凯北京政府时期的行政监察制度进行了实证考察,试图以史为鉴,能让今天更加理性地借鉴西方进行行政监察制度的改革。　　 监察是有专门目标和一定范围的察视、监管、调查,古今中外有不同的涵义。我国古代的监察制度,主要包括御史制度和言谏制度,两种制度都是强化皇权的御用工具,而西方古代监察的根本目的是伸张“民”权,抑制军权,防止专制独裁。近现代意义上的监察是指监察机关对政府部门及其工作人员是否履行职责,进行纠举、弹劾和惩戒,在西方资本主义国家,通常包括议会行政监察、司法行政监察、政府类行政监察。由于行政权力管理国家的广泛性和监察的特定含义,一般来说,监察往往是指行政监察。由于民国初年行政监察制度的中西合璧特色,本文讨论的行政监察不只是我国当前国家行政机构内部专门监督机关行使的行政监察,其包括对国家行政机关及其工作人员任免、弹劾、惩戒、财政监督等各种形式的监察。　　 民国初年的行政监察制度既受到了资产阶级国家主权在民、权力分立与制衡、重点制约行政权力、行政监察专职化等相关理论的影响,又保留有中国传统封建社会维护皇权、限制相权、纠举贪官污吏、选贤任能等监察思想的精华,这样才形成了中西合璧的特色。　　 《中华民国临时约法》规定国会对行政权力享有监察权,民国北京政府初期,平政院同国会、官吏惩戒委员会和审计院共同组成了庞大的监察体系。　　 1912年1月2日颁布的《修正中华民国临时政府组织大纲》规定参议院行使监察权,它有权议决临时政府的财政预算,调查临时政府的财政出纳等。1912年3月11日公布的《中华民国临时约法》规定参议院对政府有广泛的监察权:“议决临时政府之预算；提出质问书于国务员,并要求其出席答复；咨请临时政府,查办官吏违法事件；弹劾临时大总统、国务员”等。根据《国会组织法》的规定,“民国宪法未定以前,《中华民国临时约法》所定参议院之职权为民国议会之职权。”参议院及国会在其存续期间,积极行使同意权、财政权、质问权、弹劾权、查办权等监察职权,在制约“昏暴之君无所施其虐,跋扈之臣无所擅其权,大小官无所卸其责”方面和在实现行政权、立法权相互制约、行政机构与民意机构相互制衡等方面起了一定作用,但由于国会内部派系斗争,更由于袁世凯为首的军人势力横加破坏,致使国会难以立足,行政监察效能低下。　　 1914年6月,平政院依照编制令创设于北京。《平政院编制令》规定:“平政院直隶于大总统,察理行政官吏之违法不正行为,但以法令属特别机关管辖者,不在此限。平政院审理纠弹事件,不妨及司法官署之行使职权”。平政院是北洋政府最高监察机关,负有“彰善瘅恶、激浊扬清,维护统治”之责,其具有审理权,包括对行政诉讼案、纠弹案的审理两个方面。平政院下设肃政厅,但其独立行使职权,包括提出行政诉讼和纠弹两个主要职权。在实际运行中,平政院的审理对大总统极端依赖,从是否启动审理程序,到审理后的处理办法都由大总统决定,且缺乏执行权导致裁决执行不力。肃政厅虽可独立于平政院行使职权,但对大总统却没有独立性可言,肃政史主动纠弹官吏须呈经大总统批准,大总统亦可绕开肃政厅直接特交平政院纠弹事件,使纠弹职权只得依附于大总统行使。　　 1912年10月23日,袁世凯颁布《审计处暂行章程》,设立审计处,隶属国务总理,掌握全国会计监督事务。1913年6月16日,袁世凯以大总统中令公布《审计院编制法》,废止《审计处暂行章程》,成立审计院,具体职权为稽察支出、审查决算、检查国库、检查官署财产和检查国债,行使方式以送请审计方式为主。在实际运行中,审计处理决定必须要服从大总统意志,审计院实际上无独立性,监督制约力量仰仗大总统“支持”程度。审计院对抑制当时贪污腐败起了一定的作用,但其监察成效还未能发挥,除其受到国家政治的严重羁绊外,因为主要还有民国初年生产力低下,财政收入短缺,战争频繁耗资无数以及审计人才缺乏。　　 为了满足权力监督和制约的客观要求,北洋政府逐步创设了官吏惩戒制度,这是北洋政府时期行政系统内部监督的一种重要制度。根据被惩官吏的官等和所属机关的职能,民国初年的官吏惩戒委员会包括文官惩戒委员会、司法官惩戒委员会以及审计官惩戒委员会,负责惩戒相关官吏的违背职守、玷污官吏身份、丧失官吏信用等行为。文官与审计官的惩戒处分有褫职、降等、减俸、记过和申诫五种,司法官的惩戒处分为夺官、褫职、降官、停职、调职、减俸和诫饬七种。官吏惩戒委员会以官等不同而分别惩戒。在实际运行中,惩戒委员会职能的发挥受到自身组织缺陷的制约:减俸处分形同虚设；“记过”处分本不算严厉,但却应请大总统训示执行,这样造成手续烦琐,效率低下；惩戒委员会没有官吏档案,只能根据有关机构移送本案的材料进行审查,这样就事论事难以保证判决的公正性；惩戒会审查案件,十位委员须全部出席,缺一不可,否则无法开庭,这样就常常造成不能如期开庭审判案件的情况,致使积案越来越多。此外,惩戒委员会的委员业务素质低下,制约了惩戒委员会的运作成效。　　 在政治动乱的民国初年,形成了相对完善的行政监察体制,使当时的行政监察工作走向规范化、制度化。此时期的行政监察制度既吸收了资产阶级议会监察制度的精髓,又具有中国古代御史制度的特征,具有中西合璧的特色,在实际运行中,对于肃贪倡廉、整饬吏治起到了一定的积极作用,但总的说来,此时期的行政监察效能低下。民初照搬的西方议会监察制度以失败告终,因为主要是议会监察制度不完备；党派相争,国会基础薄弱；袁世凯的军人势力横加干涉,使监察制度遭到破坏。